中國(guó)的大型水利工程,如三峽大壩和南水北調(diào)工程都名聞遐邇。有一些觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,中國(guó)水利政策正在從強(qiáng)調(diào)“硬的”基礎(chǔ)設(shè)施,轉(zhuǎn)向“軟的”監(jiān)管政策,并且還可能正從強(qiáng)調(diào)安全(防洪)和供水,轉(zhuǎn)向污染控制和城市綠化等強(qiáng)調(diào)生態(tài)改善的項(xiàng)目。盡管毫無(wú)疑問(wèn),中國(guó)的水利政策和法規(guī)正在變得更加精細(xì),但我們認(rèn)為,中國(guó)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在加快,而生態(tài)改善在這一增長(zhǎng)中只占不多的一部分。不過(guò),這種建設(shè)在性質(zhì)上有了重大的變化。我們看到的是,中國(guó)的水資源管理正處于一個(gè)新階段。這一階段,在跨流域調(diào)水的支持下,一個(gè)國(guó)家“水網(wǎng)”正在成型,現(xiàn)有的供水網(wǎng)絡(luò)正在完善。 一輪新的基建繁榮2014年南水北調(diào)東線(xiàn)和中線(xiàn)工程的竣工,絕不是標(biāo)志著重大水利基建的結(jié)束。就在同一年,國(guó)務(wù)院宣布了172項(xiàng)新的重大水利基礎(chǔ)設(shè)施工程。截至2019年底,其中142項(xiàng)已開(kāi)工建設(shè),剩余的30個(gè)項(xiàng)目中有17個(gè)被劃入了國(guó)務(wù)院2020年宣布的第二輪150個(gè)項(xiàng)目之中。這些項(xiàng)目部分是對(duì)2020年夏季洪水的回應(yīng)。2022年1月發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)重大工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》表明中國(guó)政府計(jì)劃在“十四五”期間(2021-2025年)進(jìn)一步擴(kuò)大水利建設(shè)投資。從我們?cè)诟骷?jí)政府機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站上拼接起來(lái)的信息來(lái)看,“172+150”重大水利工程包括新建水壩、引調(diào)水工程和泵站,目的是增加供水、防洪減災(zāi)、增加灌溉供水量與供水效率,以及實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的水資源調(diào)度。其中還包括一些大型生態(tài)改善項(xiàng)目。一旦竣工后,“172+150”重大工程將使全國(guó)年可用水量增加1220億立方米(增幅約20%),每年節(jié)約灌溉用水260億立方米,防洪庫(kù)容增加316億立方米(相當(dāng)于黃河年流量的一半左右),全國(guó)灌溉面積增加約10%(1.07億畝)。這些項(xiàng)目的總投資預(yù)計(jì)達(dá)2.99萬(wàn)億元(4700億美元)。▲密云水庫(kù)是亞洲最大的人工湖,也是北京最大的地表水源地。圖片來(lái)源:kesos 從字面上看,這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要有四種類(lèi)型:跨流域引調(diào)水項(xiàng)目(占投資的36%);水源項(xiàng)目,涉及修建大壩或泵站以增加當(dāng)?shù)毓┧?3%);加強(qiáng)水庫(kù)和湖泊的防洪能力(36%);以及新的灌溉系統(tǒng)(15%)。但實(shí)際上,這些數(shù)字之間存在某種程度的重疊,因?yàn)轫?xiàng)目可以同時(shí)服務(wù)多個(gè)目標(biāo),比如大壩水庫(kù)既可以防洪,又可以增加供水。居民和工業(yè)用水占這些項(xiàng)目投資的40%,灌溉占20%,生態(tài)恢復(fù)僅占1%(其余主要用在了防洪上)。2008年至2019年間,水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的年支出呈現(xiàn)出整整七倍的驚人增長(zhǎng)。最顯著的激增出現(xiàn)在2014年后“172+150”工程立項(xiàng)之后。2001年,防洪是最主要的建設(shè)類(lèi)別,達(dá)到總投資的55%,但到2019年這一比例降至34%,盡管這類(lèi)項(xiàng)目的數(shù)量仍然最多。水電項(xiàng)目投資也略有下降。隨著時(shí)間的推移,旨在增加供水的項(xiàng)目(主要是水壩和跨流域調(diào)水)重要性不斷提升,并在2007年后成為最重要的項(xiàng)目類(lèi)別,在2015年占據(jù)了總投資的50%。自2014年以來(lái),“生態(tài)用水”(用于河流、湖泊和濕地,以及景觀(guān)和環(huán)境衛(wèi)生的水)的供應(yīng)量已從100億立方米增加到200億立方米,翻了一番,但仍?xún)H占總用水量的3%左右。這兩輪重大工程給可用水量帶來(lái)的大幅增加相當(dāng)于南水北調(diào)中線(xiàn)容量的四倍。 一張多級(jí)的水網(wǎng)兩輪項(xiàng)目之間有三個(gè)區(qū)別。第一個(gè)是地理重點(diǎn)。第一輪項(xiàng)目主要著眼于長(zhǎng)江、松花江和遼河流域,擴(kuò)大了水網(wǎng)的骨干。而第二輪項(xiàng)目更側(cè)重于黃河流域的防洪、灌溉和環(huán)境流量,這與 “十四五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相一致。第二個(gè)區(qū)別是生態(tài)用水工程項(xiàng)目數(shù)量的增加,這表明在“十四五”規(guī)劃期間(2021-2025年),環(huán)境流量正得到高度重視。第三個(gè)區(qū)別在于“智慧”水利項(xiàng)目的出現(xiàn)。這是第二輪項(xiàng)目中新引入的一個(gè)類(lèi)別。目前這類(lèi)項(xiàng)目有五個(gè),將對(duì)水文和水資源信息進(jìn)行仔細(xì)監(jiān)測(cè)并實(shí)現(xiàn)數(shù)字化,以嘗試對(duì)整個(gè)水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進(jìn)行微觀(guān)管理。即便如此,防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、灌溉節(jié)水和供水的項(xiàng)目數(shù)量仍然是最多的。盡管存在這些差異,但南水北調(diào)和“172+150”重大水利工程背后的著眼點(diǎn)是一致的:中國(guó)的水資源分布不均,已開(kāi)發(fā)和將開(kāi)發(fā)地區(qū)普遍缺水。跨流域調(diào)水量穩(wěn)步增加,到2016年達(dá)到了每年485億立方米(相當(dāng)于全國(guó)用水量的約8%)。172個(gè)重大水利工程投資的近40%用在了全國(guó)各地的16個(gè)主要跨流域調(diào)水工程上。在治理方面,目前的計(jì)劃是讓中國(guó)四個(gè)主要行政層級(jí)中的每一級(jí)分別履行特定職責(zé)。中央政府負(fù)責(zé)該系統(tǒng)的“主骨架”:除了南水北調(diào)的“四橫三縱”(南水北調(diào)規(guī)劃的用三條南北路線(xiàn)將四條東西河流連接起來(lái)的水網(wǎng)格局)外,還包括新的調(diào)水工程,包括引漢濟(jì)渭、引江濟(jì)淮、南水北調(diào)中線(xiàn)雄安干渠,以及內(nèi)蒙古和北部灣的飲用水水庫(kù)。各省級(jí)政府負(fù)責(zé)將省內(nèi)的主要水利基礎(chǔ)設(shè)施與這一全國(guó)主骨架連接起來(lái)。市和縣一級(jí)政府將集中精力把灌溉區(qū)和地方城市供水系統(tǒng)連接到省級(jí)供水主網(wǎng)絡(luò)。 水安全或被重新定義水資源短缺和地理分布不平衡是中國(guó)水資源狀況的關(guān)鍵特征,而國(guó)家水網(wǎng)的逐漸成型讓中國(guó)不再受困于這些問(wèn)題。構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)使現(xiàn)有的水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)更加完備,通常以向鄰近流域調(diào)水的方式,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有水壩和河流系統(tǒng)的協(xié)調(diào)利用。這一水利“主骨架”的出現(xiàn)已經(jīng)改變了以往的區(qū)域天然水可用性的概念:如今北方城市供水水源更加多元,其中一些來(lái)自很遠(yuǎn)的地方。我們時(shí)不時(shí)會(huì)聽(tīng)到中國(guó)即將發(fā)生區(qū)域性水危機(jī)(難免也是地區(qū)間的地緣政治危機(jī))的說(shuō)法;如果這個(gè)國(guó)家水網(wǎng)能夠發(fā)揮作用,那么就將大大降低發(fā)生這些情況的可能性。“十二五”和“十三五”規(guī)劃大力強(qiáng)調(diào)改善水質(zhì)和改善總體環(huán)境,從而促使一部分水資源被調(diào)整為生態(tài)用水。雄安新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃便反映了這一轉(zhuǎn)變,那里大規(guī)模的城市生態(tài)用水每年需要超過(guò)5億立方米的調(diào)水。如上所述,盡管生態(tài)用水投資有所增加,但生態(tài)用水總量仍然很小。因此,現(xiàn)在說(shuō)中國(guó)的水利投資已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕原h(huán)境為目的還為時(shí)過(guò)早。不過(guò),這確實(shí)說(shuō)明了優(yōu)先次序的根本轉(zhuǎn)變。城市空間綠化和河道水質(zhì)改善將成為評(píng)估中國(guó)用水安全的關(guān)鍵指標(biāo)。這并非是“沖洗”污染河湖之類(lèi)的“權(quán)宜之計(jì)”,其目標(biāo)是將水質(zhì)從V類(lèi)(不適于任何用途)提高到III類(lèi)(最低飲用標(biāo)準(zhǔn))。▲南水北調(diào)工程。圖片來(lái)源:Alamy盡管三峽工程和南水北調(diào)等大型基礎(chǔ)設(shè)施工程長(zhǎng)期以來(lái)一直備受矚目,但中國(guó)已經(jīng)在悄然構(gòu)建一個(gè)高度一體化的供水網(wǎng)絡(luò)。它不僅已經(jīng)大幅增加了城市和灌溉的可用水量,還使政府可以對(duì)從全國(guó)到縣一級(jí)用水進(jìn)行監(jiān)測(cè),并實(shí)現(xiàn)一定程度的控制。大型水利工程的完工并不意味著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)束。相反,水利建設(shè)的步伐恰恰迅速加快,尤其是2014年啟動(dòng)了“172+150”水利工程之后。這樣一個(gè)全國(guó)性的供水網(wǎng)絡(luò)依然延續(xù)著一些過(guò)去的政策重點(diǎn),例如對(duì)鋼筋混凝土重型基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)調(diào),但它也代表著抱負(fù)的轉(zhuǎn)變和對(duì)環(huán)境問(wèn)題的新的關(guān)注。這樣一個(gè)網(wǎng)絡(luò)將日益鞏固國(guó)家層面對(duì)供水的控制,使中央政府的調(diào)水能力達(dá)到前所未有的規(guī)模。
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