關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；農(nóng)田建設(shè)；生態(tài)良田工程；實(shí)施建議 

耕地是我國(guó)最寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的命根子。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度維護(hù)了耕地資源數(shù)量，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工程實(shí)施提升了耕地質(zhì)量，有力支撐了糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保障。然而，隨著居民糧食消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性變化，加之世紀(jì)疫情、氣候變化、國(guó)際環(huán)境等帶來(lái)的不穩(wěn)定因素，我國(guó)糧食供求“緊平衡”態(tài)勢(shì)持續(xù)加劇，耕地資源稟賦相對(duì)不足愈加凸顯。

中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己的手上，在耕地問(wèn)題上，不能只算經(jīng)濟(jì)賬，不算政治賬，只算眼前賬、不算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“正確認(rèn)識(shí)和把握初級(jí)產(chǎn)品供給保障”，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確“18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。要化解新時(shí)期糧食安全新風(fēng)險(xiǎn)，必須運(yùn)用新發(fā)展理念完善耕地保護(hù)制度，科學(xué)實(shí)施良田工程。

一、客觀認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)面臨的三大關(guān)鍵問(wèn)題

（一）耕地資源稟賦不足，良田建設(shè)需要立足耕地生態(tài)系統(tǒng)。

我國(guó)光溫水土條件差異很大，過(guò)冷過(guò)熱、過(guò)干旱，過(guò)多雨雪、巖石，過(guò)于崎嶇、鹽堿、污染或者少養(yǎng)分都會(huì)造成土地?zé)o法耕作。據(jù)測(cè)算，我國(guó)宜耕土地僅占陸域國(guó)土面積13%左右，“第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)”數(shù)據(jù)顯示我國(guó)目前有可能開(kāi)發(fā)的“后備耕地”僅有3000多萬(wàn)畝，耕地后備資源基本開(kāi)發(fā)殆盡?，F(xiàn)有耕地的空間格局已經(jīng)成為耕地保護(hù)事實(shí)上的數(shù)量底線，每一片耕地?zé)o論是在主產(chǎn)區(qū)還是在主銷區(qū)都承擔(dān)著糧食安全的責(zé)任。

自然基礎(chǔ)決定我國(guó)不可避免的要利用一部分條件惡劣、生態(tài)脆弱的耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中低等地（耕地利用等別5～10等）占比高達(dá)68.76%，現(xiàn)有耕地中47.87%位于光溫條件較差的一年一熟地區(qū)，50.33%為利用條件較差的旱地，9.35%位于地形條件較差的坡度為15度以上地區(qū)?？梢哉f(shuō)這部分耕地有相當(dāng)比例屬于“幫忙田”，難以改造建設(shè)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，卻決定了我國(guó)耕地的質(zhì)量底線，關(guān)乎我國(guó)耕地質(zhì)量的整體成色，必須通過(guò)“生態(tài)良田工程”解決好制約短板納入“良田”范疇。

（二）耕地結(jié)構(gòu)性變化趨勢(shì)明顯，耕地保護(hù)需更加適應(yīng)鄉(xiāng)村振興要求。

耕地保護(hù)面臨著耕地不同利用形態(tài)的新壓力，呈現(xiàn)出非糧化、非農(nóng)化、破碎化、逆生態(tài)化、邊際化等五大結(jié)構(gòu)性變化。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果顯示，自2009年到2019年耕地凈減少1.13億畝，主要流向了國(guó)土綠化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面，我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地與城鎮(zhèn)分布、生態(tài)空間高度重疊，因城鎮(zhèn)和生態(tài)建設(shè)需要我國(guó)每年損失大量耕地且大部分為優(yōu)質(zhì)耕地。另一方面，隨著城鄉(xiāng)居民生活水平提高，食物需求結(jié)構(gòu)向多樣化、高價(jià)值及安全方向轉(zhuǎn)變，蔬菜和水果、肉類等需求大幅增加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的需求變化是耕地資源發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的重要驅(qū)動(dòng)力。

然而，耕地利用效率和供給能力明顯不足，種地成本上升帶來(lái)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率之間的差距逐步拉大。市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題以及過(guò)度利用導(dǎo)致的生態(tài)功能退化問(wèn)題突出，有學(xué)者預(yù)測(cè)2050年凈進(jìn)口虛擬作物種植面積將占我國(guó)耕地的47%，為“中國(guó)碗主要裝中國(guó)糧”帶來(lái)極大隱患。耕地保護(hù)以及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)民利益，要得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所接受，同時(shí)更加符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村振興要求，才能實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)。

（三）耕地利用組織水平滯后，科技水平和基層組織是關(guān)鍵突破口。

我國(guó)人均耕地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球人均水平且仍處在下降過(guò)程中，大國(guó)小農(nóng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，耕地資源利用比較效益低的問(wèn)題一直未得到根本解決。小農(nóng)經(jīng)營(yíng)如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是良田，出路在科技，關(guān)鍵在組織。一方面需要明確各級(jí)總書(shū)記為“田長(zhǎng)”，不僅中央高度重視、文件明確方向，更需要縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)拿出實(shí)施方案，讓黨政同責(zé)要真正見(jiàn)效。另一方面，農(nóng)民種糧積極性是耕地保護(hù)好、利用好的核心，擴(kuò)大耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、壯大新型經(jīng)營(yíng)主體是實(shí)現(xiàn)途徑，也是當(dāng)前耕地保護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。需要千千萬(wàn)萬(wàn)合作社社長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推廣聯(lián)盟盟長(zhǎng)的榜樣示范作用，在這個(gè)過(guò)程中，如果有各地農(nóng)業(yè)大學(xué)“科技小院”的支撐，將匯聚起更大的推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的力量，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技下沉到田間地頭。

二、厘清耕地保護(hù)和良田建設(shè)的三大戰(zhàn)略邏輯

（一）優(yōu)質(zhì)良田是初級(jí)產(chǎn)品供給保障的“壓艙石”。

中央農(nóng)村工作會(huì)議明確，保障好初級(jí)產(chǎn)品供給是一個(gè)重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。初級(jí)產(chǎn)品是人們直接從自然界獲得的、尚未加工過(guò)或僅經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單加工的產(chǎn)品，處于社會(huì)生產(chǎn)的前端，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供基礎(chǔ)支撐。初級(jí)產(chǎn)品的特性決定了其生產(chǎn)和供給高度依賴于自然稟賦條件。而耕地是由林草、濕地等自然資源改造而來(lái)，人們會(huì)按照不同自然資源類型的初級(jí)生產(chǎn)力（NPP）和光溫、水土匹配程度依次開(kāi)發(fā)，這一過(guò)程中開(kāi)發(fā)利用成本隨之不斷上升，邊際生產(chǎn)能力則逐步下降，而開(kāi)發(fā)與否取決于人口增長(zhǎng)和膳食結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的糧食需求壓力以及穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田在耕地中的比重，比重越大則風(fēng)險(xiǎn)防范能力越強(qiáng)?？梢?jiàn)，優(yōu)質(zhì)良田不僅是糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是經(jīng)濟(jì)安全的“壓艙石”，維護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地健康、激發(fā)耕地自然生產(chǎn)潛力是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性與農(nóng)業(yè)活力的邏輯起點(diǎn)。

（二）良田工程需要系統(tǒng)思維：穩(wěn)定布局、提升質(zhì)量、守住生態(tài)。

耕地是半自然-半人工生態(tài)系統(tǒng)，人類的管護(hù)是耕地可持續(xù)利用的前提。我國(guó)耕地質(zhì)量系統(tǒng)性退化、整體亞健康導(dǎo)致的耕地紅線“褪色”問(wèn)題并不是偶發(fā)性、周期性問(wèn)題，而是社會(huì)發(fā)展到一定階段后耕地資源長(zhǎng)期保護(hù)不足、管理不當(dāng)演化而來(lái)的系統(tǒng)性問(wèn)題，傳統(tǒng)以要素思維解剖耕地并進(jìn)行要素匹配、要素優(yōu)化的解決方案很難破局。要將耕地視為一個(gè)“活”的生命系統(tǒng)，用最嚴(yán)密的法制，從管理源頭守住現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不減少、優(yōu)質(zhì)耕地不流失、耕地格局不破碎；以工程技術(shù)為核心分類提升耕地質(zhì)量，增加優(yōu)、高等耕地比重；以生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定為前提恢復(fù)與修復(fù)耕地生態(tài)，構(gòu)建集約可持續(xù)耕地利用模式。

（三）良田、良種、良法、良治應(yīng)“四位一體”協(xié)同推進(jìn)。

良田、良種、良法和良治是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、促進(jìn)糧食增產(chǎn)增收的四個(gè)要素。良田建設(shè)水平是保障，良田建設(shè)不足會(huì)制約良種、良法增產(chǎn)效果的充分發(fā)揮，需要立足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求對(duì)農(nóng)田進(jìn)行改造和建設(shè)，有了良田保障，良法、良機(jī)才有施展的空間。黑土地“梨樹(shù)模式”的成功可以說(shuō)是“四良”配套的一個(gè)經(jīng)典案例，形成了保護(hù)性耕作技術(shù)、技術(shù)推廣聯(lián)盟、免耕播種機(jī)具裝備、良田建設(shè)的系統(tǒng)化創(chuàng)新?！袄鏄?shù)模式”的更大價(jià)值在于提供了一種耕地保護(hù)利用和生態(tài)可持續(xù)的雙贏實(shí)現(xiàn)路徑。應(yīng)用良田、良種、良法、良治的耕地資源保護(hù)利用通用理論，能夠立足地方資源稟賦，通過(guò)創(chuàng)新耕地保護(hù)技術(shù)、聯(lián)合地方政府部門(mén)、科研院校和企業(yè)農(nóng)戶，形成構(gòu)建形成千萬(wàn)種地方耕地保護(hù)利用新模式、新路徑，破解耕地保護(hù)難題。

三、開(kāi)展生態(tài)良田工程建設(shè)的五大建議

（一）構(gòu)建適應(yīng)性的良田工程技術(shù)體系。

根據(jù)《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》，到2022年底我國(guó)將建成10億畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。一方面，對(duì)于10億畝優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，提升質(zhì)量?jī)?yōu)化布局，化解小農(nóng)經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的矛盾。另一方面，我國(guó)仍有約10億畝中低產(chǎn)農(nóng)田沒(méi)有納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范疇，耕地利用障礙不盡相同，需圍繞提升土壤基礎(chǔ)地力、降低化肥和農(nóng)藥使用依賴構(gòu)建適應(yīng)性工程技術(shù)模式。其中還有3-5億畝生態(tài)脆弱、不宜長(zhǎng)期耕作的邊際耕地，需要通過(guò)土體重構(gòu)、快速熟化和極端障礙消減技術(shù)提升宜耕土地的生產(chǎn)穩(wěn)定性和災(zāi)害抗逆性。建議擴(kuò)大良田建設(shè)范圍，構(gòu)建適應(yīng)性的良田工程技術(shù)體系，分類實(shí)施“生態(tài)良田工程”。

（二）注重宜機(jī)化的農(nóng)田改造和土壤改良。

機(jī)械化是提高農(nóng)業(yè)科技含量、保障種糧收益、實(shí)現(xiàn)智慧農(nóng)田的重要途徑。一方面，現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田尤其是丘陵區(qū)耕地受資金投入、地形條件限制，并未完全實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。另一方面，宜機(jī)化不僅僅涉及道路建設(shè)、田塊形態(tài)和農(nóng)機(jī)通行，有效土層厚度、土壤耕性、平整程度都會(huì)對(duì)農(nóng)機(jī)作業(yè)成本和效率有決定性影響，需要進(jìn)一步加大資金投入，探索“宜機(jī)化”改土模式。

（三）構(gòu)建生態(tài)化的耕地系統(tǒng)治理體系。

耕地生態(tài)的恢復(fù)與治理是世界各國(guó)耕地保護(hù)利用的前沿性科技難題，需要打破學(xué)科和行業(yè)隔閡，將耕地視為山水林田湖草生命共同體的核心組成進(jìn)行統(tǒng)一修復(fù)和綜合治理，明確不同光溫水土要素限制下的耕地最大生產(chǎn)潛力，因地制宜構(gòu)建生態(tài)溝渠、道路和塘堰濕地系統(tǒng)；厘清農(nóng)田地上地下動(dòng)植物、微生物與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、物質(zhì)能量循環(huán)的關(guān)系，將農(nóng)田生物多樣性保護(hù)作為全國(guó)生物多樣性保護(hù)的重點(diǎn)；合理配置耕地利用結(jié)構(gòu)，將耕地與城市、林草、河湖濕地視為相互關(guān)聯(lián)的整體，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建維持耕地可持續(xù)利用必要的生態(tài)緩沖區(qū)域，加強(qiáng)耕地生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和完整性。

（四）建立信息化的耕地監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。

基于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中的耕地資源調(diào)查成果和即將開(kāi)展的第三次全國(guó)土壤普查工作，查清耕地資源數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)狀況，明確耕地等級(jí)、健康狀況、產(chǎn)能等，建立“定期基礎(chǔ)調(diào)查、專題分析評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)日常監(jiān)測(cè)、考核通報(bào)整改”的技術(shù)路線，通過(guò)調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，建立可考核的耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。同時(shí)，構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)耕地資源基本狀況與保護(hù)開(kāi)發(fā)利用程度，評(píng)價(jià)耕地資源要素之間、人類生存發(fā)展與耕地資源之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與區(qū)域發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，為耕地保護(hù)提供決策依據(jù)。

（五）加強(qiáng)良田工程專門(mén)人才隊(duì)伍建設(shè)。

依托農(nóng)業(yè)院校土地整治工程等相關(guān)學(xué)科基礎(chǔ)，培育生態(tài)良田工程專門(mén)人才，依靠專業(yè)隊(duì)伍強(qiáng)化工程技術(shù)服務(wù)。加強(qiáng)科技創(chuàng)新力度，重點(diǎn)加強(qiáng)耕地精細(xì)利用、精準(zhǔn)修復(fù)、智能管控等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，注重原創(chuàng)性工程技術(shù)及其成套裝備研制。對(duì)高校、科研院所以及一些生態(tài)保護(hù)修復(fù)科技企業(yè)的技術(shù)研發(fā)實(shí)施重點(diǎn)支持，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體培訓(xùn)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化落地。同時(shí)，加強(qiáng)耕地保護(hù)和良田工程科普工作，全面提升耕地保護(hù)科學(xué)決策與科學(xué)管理水平。

鄖文聚 自然資源部國(guó)土整治中心 研究員

湯懷志 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院 副研究員