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摘要：幕府自古以來就被廣泛用于政治統(tǒng)治和行政管理。至清代,幕府盛行,地方長(zhǎng)官辟幕成風(fēng),先后出現(xiàn)兩種幕府形態(tài)——明清幕府和晚清幕府。前者終清之世一直存在,以州縣為常規(guī),后者系晚清時(shí)期由前者分蘗而來,卻自成一系,與前者截然兩事,以督撫為常規(guī)。明清幕府在清前期一枝獨(dú)秀,涌現(xiàn)了一批幕學(xué)著作,反映了其社會(huì)發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí);晚清幕府于清末成為主流,得才之盛,育才之多,管理之有效,有口皆碑,廣為流傳。從這個(gè)意義上說,研究清代幕府制度,總結(jié)其利弊得失,能夠給今天的國(guó)家治理帶來有益的借鑒和啟示。 關(guān)鍵詞：明清幕府;晚清幕府;國(guó)家治理“夫幕所以贊政也”。幕府，自古以來就被廣泛用于政治統(tǒng)治和行政管理。至清代，“自督撫以下司道府州縣，衙門雖自不同，俱各延幕賓”。此時(shí)期，幕府盛行，地方長(zhǎng)官辟幕成風(fēng)，先后出現(xiàn)兩種幕府形態(tài)——明清幕府和晚清幕府。如果說前者以州縣為常規(guī)，那么后者則以督撫為常規(guī)，它們的生成、遞嬗、運(yùn)行都有深刻的內(nèi)外在原因。明清幕府始于明代，與之前傳統(tǒng)幕府用人多以“朝官兼幕僚”不同，明清幕府“不辟署有官人，但延山林隱佚，有才調(diào)經(jīng)畫，稱曰幕友”[3]144。幕府制度在明代發(fā)生如此巨大轉(zhuǎn)向，與統(tǒng)治者加強(qiáng)中央集權(quán)有關(guān)。宋代鑒于唐末五代藩鎮(zhèn)開府造成國(guó)家分裂、中央大權(quán)旁落的深刻教訓(xùn)，采取強(qiáng)干弱枝的政策，不許地方行政長(zhǎng)官辟設(shè)幕府自主用人，而改由中央任命幕職官，協(xié)助其佐理政務(wù)，以起到分權(quán)和監(jiān)視的作用。但在具體實(shí)施時(shí)還留有余地，“要處職任，如沿邊兵官、防河捕盜、重課額務(wù)場(chǎng)之類，尋又立專法聽舉，于是辟置不能全廢也”。明代承襲宋制，且做得更徹底，從中央到地方的各衙門都設(shè)立幕職官，明太祖朱元璋自詡這是他“恐各官吏才力不及，特設(shè)良法使行之”。他認(rèn)為“其法已定，其法已良”，如果各衙門主官、幕職官能夠親力親為，密切合作，則所施行諸事必?zé)o“過誤稽遲”，那他們一定“食天之祿，安如磐石，名流萬古，耿耿而不磨”。然而，其所謂的“良法美意”實(shí)際只為方便集權(quán)、鞏固其統(tǒng)治著想，而忽視傳統(tǒng)幕府具有“贊政”功能，是一種自主用人行政的制度。其造成的后果是主官和幕職別無選擇，被強(qiáng)拉硬扯在一起，因相互不了解，很難敞開心扉，搞好關(guān)系；并且主官尊，幕職卑，幕職無法與主官抗衡，只好仰其鼻息，不敢“與之相異同”，起不到佐政的作用，于是主官不得不依靠胥吏幫辦各種事務(wù)，但胥吏地位低賤，素質(zhì)不高，以利為生，主官只能另外找賢能之士來辦理一些比較私密或特別之事。額外請(qǐng)人是主官私事，非政府行為，朝廷不給任何待遇，也不支付俸祿，一切由主官自己負(fù)責(zé)。據(jù)研究，明中葉以降，中央從內(nèi)閣大學(xué)士、六科到太監(jiān)，地方上自督師、經(jīng)略、總督、巡撫，下至府、州、縣各衙門，均有聘幕之例，甚至武將、軍衛(wèi)、舉人也聘請(qǐng)幕友，但主要是代辦文牘，以“幫閑”居多。明清幕府由此濫觴。明亡清興，聘幕風(fēng)氣得以延續(xù)。順治八年閏二月的一則上諭說：“邇來吏治，不肖者刻剝民財(cái)，營(yíng)求升轉(zhuǎn)，不顧地方荒殘、民生疾苦。稍知自愛愛民者，因上官舉薦不公，不覺操守頓易。至于不識(shí)文義之人益不勝任，文移招詳全憑幕友代筆，轉(zhuǎn)換上下，與吏役通同作弊，貽害百姓。督撫不行糾參，大乖法紀(jì)?！贝酥I透露了下列信息：1.清朝入關(guān)之初，聘幕作為明代的一種官場(chǎng)傳統(tǒng)已得到繼承；2.聘幕風(fēng)氣至少在清初地方衙門比較多見；3.清初，滿人充當(dāng)?shù)胤焦俚妮^多，其中不識(shí)文義者，須仰賴幕友代辦筆墨之事。4.清初已出現(xiàn)州縣幕友與吏役通同作弊現(xiàn)象，并且出現(xiàn)在上諭里，說明這種現(xiàn)象已經(jīng)很嚴(yán)重，否則怎么會(huì)驚動(dòng)九重深宮里的皇帝呢。但奇怪的是為何順治帝不一舉禁止地方聘幕，而只是責(zé)成督撫糾參？其一就是上文所說不識(shí)文義者的需要。清朝入關(guān)之初，即實(shí)行“首崇滿洲”政策，無論中央還是地方任官優(yōu)先考慮滿人，重要位置也為他們所占?！肚迨犯濉诽寡裕骸俺踔苾?nèi)外群僚，滿、漢參用，蒙古、漢軍，次第分布?！鄢唛€外重寄者，滿臣為多?！盵8]3264滿人以騎射為本，罕通漢語，文化水平不高，難以自理政務(wù)，“不得不延攬名流”，“集思廣益，左右顧問”[3]145，如果予以嚴(yán)禁，則他們勢(shì)必?zé)o法勝任其職務(wù)。其二與地方行政制度的設(shè)計(jì)有關(guān)。清代實(shí)行主官負(fù)責(zé)制，督撫衙署因無佐雜屬員，自然一切由督撫作主；而司府州縣的佐貳官雖是朝廷命官，但“在地方政府中只扮演著卑微的角色”，“大多僅有一些瑣碎的、有時(shí)甚至不確定的職責(zé)”，并且“法律不允許佐貳官和雜職官受理訴訟”。佐貳官要么沒有，要么形同虛設(shè)，必然使地方各級(jí)主官“百事躬親而不堪重負(fù)”，于是“只好在法定以外謀補(bǔ)救的辦法，明清式的幕友就是這樣來的”。其三是籠絡(luò)漢族士人。清朝以少數(shù)民族入主中原，引起漢人的激烈反抗，遂很想利用漢族士大夫來收拾人心，減少對(duì)抗?，F(xiàn)在有漢族士人入幕佐政，一方面表明自己是天命所歸的新朝，得到士人的扶助；另一方面也可以借機(jī)網(wǎng)羅這些人，“勿使去而為患”，所以樂見幕友之存在。其四是無須財(cái)政支出。清朝入關(guān)后，王朝初創(chuàng)，軍事行動(dòng)尚未結(jié)束，財(cái)政十分緊張，為此，除了精簡(jiǎn)人員、機(jī)構(gòu)外，還對(duì)官員實(shí)行低薪制。一則清人筆記說清代“官俸之薄，亙古未有”，“或曰洪承疇有意為之，以激怒漢人，而不盡然也。一因滿人占額太多，不敷支配；一因人心厭亂，容易服從”。也就是說，要供養(yǎng)的滿人太多，使清初財(cái)政捉襟見肘，清廷不得已采取薄俸政策，但聘請(qǐng)幕友是地方官自掏腰包，不增加任何額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且還有那么多好處，朝廷又何樂不為呢？如果說以上所論是聘幕應(yīng)乎清初現(xiàn)實(shí)需要的話，那么其在清代的流行還有歷史深層的原因，那就是中國(guó)傳統(tǒng)政治在明代的轉(zhuǎn)變。第一，科舉成為入仕正途，削弱官員的行政能力和素質(zhì)，迫使他們不得不依賴專業(yè)行政人才。明清時(shí)期，“科目為盛，卿相皆由此出”，“雖有他途進(jìn)者，終不得與科第出身者相比”。“在科舉盛行時(shí)代，皆以制藝帖括取士，士不經(jīng)科舉，即無從進(jìn)身，當(dāng)未入仕之時(shí)，士之所務(wù)，類只制藝帖括，而于管理人民之政治，多未究心，至于國(guó)家法律，更無從研討，……一旦身膺民社，日與人民接觸，即日與法律為緣，既未習(xí)之于平時(shí)，自難應(yīng)付于臨事，由是非求助于夙有鉆研之人不可，而刑錢幕賓，遂成為饑渴之于食飲，寒暑之于裘葛，而不可離矣。”第二，明清兩代為確?；蕶?quán)至上，注重立法攬權(quán)，為此不斷制定律例，形成龐大的法律體系，非經(jīng)過專門學(xué)習(xí)訓(xùn)練，不易掌握。顧炎武指出，明代“盡天下之權(quán)而收之在上，而萬幾之廣，固非一人之所能操也，而權(quán)乃移于法，于是多為之法以禁防之”，結(jié)果律例繁雜，令人難以遵循。清代在沿襲明律的基礎(chǔ)上，又不斷增修條例，法文層出不窮，十分細(xì)密。地方主官“刀篋簿書既未學(xué)于平日，刑名錢谷豈能諳于臨時(shí)，全賴將伯助茲鞅掌”，也就是說只能委諸幕友。第三，地方重主官輕佐貳官的制度設(shè)計(jì)，使佐貳官失去原有的輔佐功能，勢(shì)必借助體制外力量。元明以降，“府州官縣之佐，雖有照磨、經(jīng)歷、檢校諸官，所司不過受發(fā)上下文移，磨勘六房宗卷而已。明之典史，本典文移出納，而居此官者，大率阘茸猥下，不自愛惜，人亦以雜流目之。夫大而方鎮(zhèn)，小而州縣，凡百設(shè)施，何一不關(guān)民生國(guó)計(jì)。佐雜微員，既不足與語朝章國(guó)故，則不得別求勝任之人。而佐雜之名，又非所以待人才也，于是隆其禮貌，優(yōu)其餼廩，尊之為賓師，而不敢以丞簿相屈，于是幕友之名起焉”。第四，吏弊嚴(yán)重，需要專人監(jiān)督。有官必有吏，但吏成為一個(gè)社會(huì)問題是從明代開始。自明初重科目出身，并對(duì)吏員任官的資格進(jìn)行限制后，吏與士“流品自此分矣”，地位日益式微。他們待遇微薄，升遷無望，為了養(yǎng)家活口，不惜上下其手，玩法妄為，敲詐勒索，欺官害民，使得吏弊空前嚴(yán)重。顧炎武贊同時(shí)人“今天下官無封建，而吏有封建”的說法，直言“百官者虛名，而柄國(guó)者胥吏而已”，指斥吏“為天下之大害，而不能去也”，無異于“養(yǎng)百萬虎狼于民間者”。清承明制，不僅沿襲了明代的典章制度，而且也接收了明代不良的政治遺產(chǎn)，吏弊即是其中之一，上引順治八年的上諭已然點(diǎn)名批評(píng)了。所以為監(jiān)督約束吏員，也有設(shè)幕府、聘幕友的必要。正是基于上述主客觀各方面原因，聘幕得到清初皇帝的默許，在地方衙門逐漸流行，“自督撫以下，司道府州縣，衙門雖自不同，俱各延有幕賓”[2]676。但朝廷不僅沒有對(duì)各衙門的幕府事務(wù)進(jìn)行區(qū)分和規(guī)定，而且也未就幕友的任職資格、責(zé)任義務(wù)、從業(yè)規(guī)范等提出要求，因此明清幕府是在清初的運(yùn)行過程中，逐漸成為一種非正式制度。據(jù)研究，黃六鴻《?；萑珪肥乔宕袤饡凶钕日摿兄菘h幕友的。黃六鴻順治八年中舉，康熙初年先后在山東和直隸做過知縣?！陡；萑珪肥撬率撕蟾鶕?jù)自己的親身經(jīng)歷及作為論述州縣政務(wù)的一部官箴書。該書面面俱到，涉及州縣行政的各個(gè)環(huán)節(jié)，多為經(jīng)驗(yàn)之談和心得體會(huì)，當(dāng)然也不乏執(zhí)政技巧和為官智慧。在他看來，幕府對(duì)于州縣不僅必要而且重要；州縣官最需要的是刑錢、錢谷、書啟三種幕友，幕友來源有親友、熟人、他人推薦等；延請(qǐng)幕友要看重其才學(xué)、識(shí)見及品行，事先須進(jìn)行筆試、面試，對(duì)其才致心術(shù)滿意后，方可設(shè)席相訂，或送關(guān)書禮聘；幕友的報(bào)酬稱束修，剛開始不宜過于優(yōu)厚，以便日后加薪之用，但如果確實(shí)品學(xué)兼優(yōu)，自應(yīng)禮數(shù)加厚極力招致；聘請(qǐng)幕友的數(shù)量根據(jù)需要而定，隨時(shí)增減其人數(shù)；幕友的作用是忙時(shí)代勞，不得過分信任和依賴，主官凡事要親加檢點(diǎn)，自己裁決。應(yīng)該說上述聘請(qǐng)幕友問題，作者是站在州縣官的角度立論的，多少有所偏頗，不能全面反映明清幕府制度的基本特征。那么要搞清明清幕府的制度特點(diǎn)，還要看看作為被聘用的一方——州縣幕友是如何看待幕學(xué)、幕業(yè)和幕道的。汪輝祖長(zhǎng)期在不同的州縣衙門擔(dān)任幕友，不僅是乾隆時(shí)期的名幕，而且撰有《佐治藥言》等幕學(xué)佳作，可謂集理論與實(shí)踐于一身。他指出，“習(xí)幕一途，與讀書為近，故從事者多”。既然“從事于幕者，類皆章句之儒”，就應(yīng)該明習(xí)律例，多讀書。“夫幕客之用律，猶秀才之用四子書也。四子書解誤，其害止于考列下等；律文解誤，其害乃至延及生靈。”他說幕席有五：曰刑名、曰錢谷、曰書記、曰掛號(hào)、曰征比。其中前兩者最重要，歲修亦較厚，但系專門之學(xué)，必須另外拜師學(xué)習(xí)，如果才識(shí)較差，不足以造就，應(yīng)該立即放棄。對(duì)于游幕，他主張就館宜慎，因?yàn)椤把~強(qiáng)合，必不可久，與其急不暇擇，所主非人，席不暖而遽去之，不若于未就之前，先為慎重”。為此他提出的入幕原則為慎交、勿攀援、擇主而幕。處館以后，汪輝祖認(rèn)為幕友首先應(yīng)取得主官的信任。要做到這一點(diǎn)，幕友須廉潔自律，除潔守、儉用、范家外，還要虛心、立品、素位。其次，幕友應(yīng)盡心、盡言、勤事，忠于主官，但盡忠不是愚忠，要以公事為重，因此幕友立心要正、為所當(dāng)為、堅(jiān)持原則、成主官之美，如果主官視若罔聞、獨(dú)出己見，那幕友盡可“不合則去”，就此辭館。第三，在幕中辦事，幕友須示民以信，以民為本，勿輕出告示，盡量不擾民、累民，尤其在受理訴訟案件時(shí)，要省事、息訟、慎初報(bào)、多救生、為犯人著想、不全信口供、勿輕引成案等。第四，除佐官為治外，幕友的另一任務(wù)是檢點(diǎn)書吏?！澳挥阎疄榈溃宰艄俣鴻z吏也。諺云：'清官難逃猾吏手?！w官統(tǒng)群吏，而群吏各以其精力，相與乘官之隙，官之為事甚繁，勢(shì)不能一一而察之，唯幕友則各有專司，可以察吏之弊?！始s束書吏，是幕友第一要事?！钡谖?，要處理好與主官和其他幕友的關(guān)系?！叭肽灰再e為名”，幕友須注意賓主關(guān)系，始終以賓師身份自處，不可交至忘形，同時(shí)不宜苛求主官，也不要過受主官之情，“受非分之情，或不得不辦非分之事，故主賓雖甚相得，與受必須分明”。至于同其他幕友的關(guān)系，則體現(xiàn)在辦事不分畛域，互相關(guān)心，互相幫忙，只有這樣，才是敬公之義。兩相比較，這些出自幕友的切身體會(huì)與身為主官的黃六鴻對(duì)聘請(qǐng)幕友的經(jīng)驗(yàn)之談?dòng)性S多契合之處。綜而言之，時(shí)人對(duì)幕府的認(rèn)識(shí)大致是這樣的：（一）就幕主而言，“事務(wù)繁多，勢(shì)不得不延致幕賓，相助為理”。但他必須自行聘請(qǐng)，因此“須酌量事之煩簡(jiǎn)，而增減其人”，“劇者需才至十余人，簡(jiǎn)者或以二三人兼之”。刑名、錢谷兩幕席關(guān)系主官考成，地位重要，必不可少，“歲修較厚”；其諳練端方、品學(xué)兼優(yōu)者，尤受主官歡迎，“交相羅致”。（二）就幕友來說，“業(yè)是者，必先隨師學(xué)習(xí)，時(shí)謂之學(xué)幕”。尤其刑錢幕友“必經(jīng)學(xué)幕出身，始能出而佐幕”。大體說來，幕友的佐幕能力，“在文字方面，善于下筆，巧于措詞，能減免主官責(zé)成。在處事方面，理解深透，考慮周到，能為主官出穩(wěn)當(dāng)主意”。（三）就主幕關(guān)系而論，幕友食主官之祿，理應(yīng)知恩圖報(bào)，為主官負(fù)責(zé)?？伤k都是公事，又“與在官供職者不同”，無品秩進(jìn)退、功過賞罰可言，難免思慮不周，因此，一方面主官凡事都要親加檢點(diǎn)，權(quán)操在手，避免幕友的疏失給自己帶來不利；另一方面對(duì)幕友應(yīng)周到細(xì)致，尊之如老師，隆之以禮貌，優(yōu)之以館谷，使其愿意竭誠(chéng)效力。至于幕友既然是主官具聘幣、備關(guān)書，厚廩隆禮請(qǐng)來的，那么他首先要潔身自好，立品律己，以取得主官信任，而后佐官為治，也必須盡心盡言，盡職盡責(zé)，以匡救主官疏失，減免主官責(zé)成。當(dāng)然，“賓主之義，全以公事為重”，如果雙方不投緣，可互炒魷魚，所謂不合則去；倘若二者相得，則和衷共濟(jì)，“未有不以道義親者”。由此可見，盡管沒有官方的明文規(guī)定，但在明清幕府的實(shí)際運(yùn)作中，逐漸形成約定俗成的規(guī)范。這個(gè)規(guī)范是不成文的，但得到主幕雙方的認(rèn)可和遵從，因此也可以說是明清幕府的制度內(nèi)容。“萬事胚胎皆在州縣”。因州縣衙門數(shù)量眾多，幕友人數(shù)龐大，明清幕府的“幕制以州縣為常規(guī)”，但該幕制同樣適用于清初州縣之上的地方各級(jí)衙門，只是由于“幕地之崇卑”不同，幕友的身份會(huì)有所差異而已。汪輝祖晚年與章學(xué)誠(chéng)兒子論幕學(xué)書中曾道及此：尊公書來，以足下決計(jì)習(xí)幕，期為軍府參謀、節(jié)鎮(zhèn)奏記，較雞鶩爭(zhēng)食稍存身分，屬仆致書商榷?！?jié)鎮(zhèn)、軍府雖養(yǎng)尊處優(yōu)，亦與所主抗體，畢竟分位相懸，為之者非主人甚賢，計(jì)畫少有齟齬，訑訑之聲音顏色常有難以為情之處。異鄉(xiāng)遠(yuǎn)客去之，則猝無所就，降心抑氣間或不免。仆嘗聞而矜之，是以佐幕數(shù)十年，專就州縣禮聘，州縣而上至于司撫無不堅(jiān)辭。太守去州縣不遠(yuǎn)，然亦未嘗就者，此則別有苦衷，以為幕之佐吏，專為治民，民之利弊，惟牧令當(dāng)周知之，亦惟幕州縣者有以熟察而詳審之。可見，地方高級(jí)衙門的幕制與州縣衙門相似，只是其幕友較之州縣雞鶩爭(zhēng)食養(yǎng)尊處優(yōu)、稍存身份罷了。但在汪輝祖看來，幕友在州縣衙門辦的是具體事務(wù)，更能鍛煉人、人身更自由，最為合適不過了，因此他對(duì)于州縣而上至于司撫的禮聘無不堅(jiān)辭。然而，督撫是皇帝的手足，代表皇帝來統(tǒng)治地方，他們的一舉一動(dòng)，皇帝不僅關(guān)心，而且盡在掌握中。對(duì)于他們聘請(qǐng)幕友來佐理政務(wù)，皇帝自然心知肚明，順治時(shí)已予默許。雍正繼位后，試圖改變明清幕府的非正式制度屬性，將之納入正規(guī)的官僚體制內(nèi)，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)勤慎稱職者“授之職位以示砥礪”，也就是吸收進(jìn)職官隊(duì)伍中。但雍正推出的新政策可操作性不強(qiáng)，成為具文，至道光年間被明令廢止，然而配套的管理幕友的措施卻得到支持，并經(jīng)不斷完善，日益嚴(yán)苛：其一，禁止上級(jí)官員向下屬勒薦幕友。雍正十三年覆準(zhǔn)，“上司勒薦幕賓、長(zhǎng)隨，許屬官揭報(bào)，將勒薦之上司照將游客優(yōu)伶人等轉(zhuǎn)送各府州縣例革職，或?qū)俟籴唠[不行揭報(bào)者，照受囑不報(bào)例革職。若屬官營(yíng)求上司，因所薦幕賓、長(zhǎng)隨有勾通行賄等弊，照夤緣饋送例，分別議處”。其二，不許幕友出入公署，往來交結(jié)。乾隆五年覆準(zhǔn)，“地方官延請(qǐng)幕友，務(wù)令關(guān)防嚴(yán)密，不得任其出入往返”。次年上諭重申，“上司幕賓往往藉端出外，與各官往來款洽，串通信息”，“著通行外省大小官員，加意防范，嚴(yán)密稽查，務(wù)使各守關(guān)防，屏除弊竇”。其三，責(zé)成各級(jí)官員監(jiān)督幕友。乾隆二十二年諭，“各省督撫延請(qǐng)幕友，務(wù)宜關(guān)防扃鑰，概不得任其出署，往來交結(jié)，以絕嫌疑而肅官守。若不遵功令，致被參劾，或因事敗露，必將縱容之督撫治罪”。又覆準(zhǔn)，“道府州縣官幕友，責(zé)成布按兩司嚴(yán)加察訪，一有互相勾結(jié)徇私滋弊情事，即行揭報(bào)題參，將該道府州縣分別縱容、失察，照例議處。儻布按兩司等不實(shí)力奉行，督撫即據(jù)實(shí)劾參，系徇庇者，降三級(jí)調(diào)用；系失察者降一級(jí)留任。如督撫不據(jù)實(shí)查參，將督撫亦降一級(jí)留任”。其四，幕友失職應(yīng)受法律懲治。幕友因非職官，本不受課吏之法約束，但乾隆五十五年下諭，“嗣后各省劣幕，如有主使作弊，本官獲罪，定案時(shí)即著與本官同罪，不得稍從寬減，著為令”。其五，嚴(yán)禁上司以屬員為幕友。嘉慶五年下諭，“嗣后各省督撫等不得將所屬人員留入署中，致滋弊端，如敢仍前私自留用屬員，別經(jīng)發(fā)覺，或被科道糾參，必將各該督撫及留入署中之員，一并治罪，決不寬貸”。除這些外，加上回避制度、五年任期及不得濫邀議敘等，構(gòu)成一個(gè)較為嚴(yán)密的防范幕友體系。明清幕府本是體制外的東西，有其自身的運(yùn)作規(guī)范。雍正想通過制度創(chuàng)新，將之轉(zhuǎn)入體制內(nèi)，對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)來說，此舉有些超前，致使轉(zhuǎn)制不成功，反而給它套上很多枷鎖。這些枷鎖表面針對(duì)的是幕友，但實(shí)際制約的卻是幕友背后的主官，因?yàn)槟挥咽侵鞴僮孕姓?qǐng)來相助的，倚為左右手。皮之不存，毛將焉附，幕友的問題是主官帶來的。所以為能夠自主用人，主官總是想方設(shè)法掙脫那些條例的束縛。承平時(shí)期，掙脫并不容易，總被斥為違例，而當(dāng)變局來臨，便是很好的時(shí)機(jī)，這就為晚清幕府的萌蘗創(chuàng)造了條件。晚清幕府由明清幕府分化而來，是在近代中國(guó)面臨千年未有之變局、清朝中央政府應(yīng)對(duì)失靈的情況下，從地方大員幕府中應(yīng)運(yùn)而生的一種幕府制度創(chuàng)新。為什么晚清幕府脫胎于明清幕府，卻能擺脫母體，自成一系呢？原因就在于起自嘉道年間的時(shí)代變局。這個(gè)變局因清朝的衰敗及隨之而來的內(nèi)憂外患引起。為應(yīng)對(duì)變局，清廷廣開言路，放松思想控制，并起用廉吏和新人尤其是漢族官員實(shí)施改革，使嘉道政局出現(xiàn)一些新動(dòng)向。第一，學(xué)術(shù)風(fēng)氣有所轉(zhuǎn)變。嘉慶朝部分士人開始關(guān)注現(xiàn)實(shí)，究心世務(wù)，“學(xué)者著書，稍稍談經(jīng)濟(jì)，究韜略，明習(xí)國(guó)家掌故”，“若趙翼之《皇朝武功紀(jì)盛》，嚴(yán)如熤之《苗防備覽》《三省邊防備覽》，皆有涉世務(wù)之作”?！爸恋拦鈺r(shí)則時(shí)事之接觸，切身之患，不得不言有三端：曰鹽，曰河，曰漕。議論蜂起。”嘉道朝學(xué)風(fēng)的轉(zhuǎn)向不僅喚起晚清士人的濟(jì)時(shí)意識(shí)和抱負(fù)，使沉寂已久的經(jīng)世之學(xué)重新活躍起來，而且開啟晚清學(xué)術(shù)界立足當(dāng)下，議政言事、出謀劃策的新風(fēng)氣，為晚清幕府的崛起提供人才保證。第二，漢人逐漸受到重用。清朝出于鞏固自身統(tǒng)治的需要，重用親貴和旗人來壟斷政治權(quán)力，不僅中央如此，地方也這樣，“康雍兩朝，西北督撫，權(quán)定滿缺，領(lǐng)隊(duì)、辦事大臣，專任滿員，累朝膺閫外重寄者，滿臣為多”，結(jié)果吏治不飭，百弊叢生。嘉慶皇帝親政后，立即做出調(diào)整，起用一批漢族官僚，滿漢比例自此發(fā)生變化，尤其漢人督撫逐漸占據(jù)優(yōu)勢(shì)?！肚迨犯濉肪痛嗽u(píng)論說：“大抵中葉以前，開疆拓宇，功多成于滿人。中葉以后，撥劇整亂，功多成于漢人?！钡谌醒虢y(tǒng)籌決策能力日益減弱。清朝康雍乾三朝皇帝都英明有為，深具文韜武略，加上當(dāng)時(shí)人才稱盛，輔弼得力，因此能夠總攬大權(quán)，欽宸獨(dú)斷，令出惟行，“大小省督撫、開府持節(jié)之吏，畏懼凜凜，殿陛若咫尺”。這好的一面是中央有權(quán)威，事權(quán)歸一，操控自如，不好的一面是地方大員淪為奉行文書的工具，“于是相率為鄉(xiāng)愿”，“不求有功，第求無過”。遺憾的是，好局面不能持久，壞效應(yīng)卻愈演愈烈。自乾隆中后期起，雄主倦勤失政，吏治民生軍務(wù)不可問矣。而接手這個(gè)不良資產(chǎn)的嘉慶、道光兩帝均為稍遜風(fēng)騷的守成之主，能力有限、環(huán)列左右的耳目股肱又老成持重、輔政乏術(shù)，因此他們不得不屢屢下詔敦勸大小督撫和持節(jié)之吏力圖振奮，綏靖地方。這意味著中央已經(jīng)無力做出應(yīng)對(duì)困局的全盤決策，只能讓渡一些權(quán)力，希望地方自行整治，補(bǔ)偏救弊。而當(dāng)?shù)胤酱髥T聽之藐藐、碌碌無為時(shí)，皇帝也惟有哀嘆“雖再三告誡，舌敝唇焦，奈諸臣未能領(lǐng)會(huì)，悠忽為政”而已。可見，自嘉道年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權(quán)威失墜，這就給地方上具有經(jīng)世意識(shí)、意欲有所作為的大員創(chuàng)造了條件。道光時(shí)，“鹽、漕、河三事，能文績(jī)學(xué)之士皆有論述，而當(dāng)事之臣采用之，朝廷聽納之，頗有改革”。這個(gè)當(dāng)事之臣即是兩江總督陶澍，他的幕府匯聚了當(dāng)時(shí)的能文績(jī)學(xué)之士，為他提供決策咨詢，使其對(duì)鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專為幕主處理瑣碎政務(wù)的明清幕府完全不同，成為晚清幕府之嚆矢。咸豐初年，太平天國(guó)爆發(fā)，中央竭盡所能卻無力鎮(zhèn)壓，再次求助地方，于是陶澍幕府的示范效應(yīng)、傳染效應(yīng)得以發(fā)揮，以曾國(guó)藩為代表的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設(shè)幕府，網(wǎng)羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國(guó)為己任。幕府本來產(chǎn)生于軍營(yíng)中，唐人顏師古說：“莫府者，以軍幕為義?！碑?dāng)出為將帥的地方大員接連兼任督撫后，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財(cái)賦”，孳衍出來的權(quán)力越來越多，越來越大。這些“因軍務(wù)而集中起來的政府權(quán)力屯聚于幕府”，不僅使幕府事權(quán)蓬勃擴(kuò)張，而且“比表象更深刻的則是幕府權(quán)力在這個(gè)過程里的制度化”。戰(zhàn)爭(zhēng)延續(xù)十多年，各大員幕府的規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期不斷得到強(qiáng)化，終于使晚清幕府成功脫離明清幕府母體，完成蛻變。首先，與明清幕府專門處理地方上的行政事務(wù)不同，晚清幕府除了地方行政事務(wù)外，還致力于全國(guó)性的事務(wù)。如最初改革漕、河、鹽三大政及禁鴉片都事關(guān)國(guó)家大局，后來鎮(zhèn)壓太平天國(guó)，由參贊戎務(wù)進(jìn)而辦理洋務(wù)，舉凡練兵籌餉、制船造炮、開礦設(shè)廠、興學(xué)育才、對(duì)外交涉、籌建海防等無不涉獵，亦皆為國(guó)事。誠(chéng)如左宗棠所言，晚清幕府“所辦皆公家之事，所言皆公家之言”。其次，晚清幕府承擔(dān)軍國(guó)要?jiǎng)?wù)，事繁責(zé)重，幕中普遍設(shè)立以局所為名的機(jī)構(gòu)?！白韵特S軍興以后，籌捐籌餉事屬創(chuàng)行，于是厘金、軍需、善后、支應(yīng)、報(bào)銷等類，皆另行設(shè)局，派員管理。迨舉辦新政，名目益繁，始但取便一時(shí)，積久遂成為故事”，“種種名目，更仆難數(shù)”。第三，晚清幕府的佐幕人員除幕友外，還有學(xué)堂學(xué)生、留學(xué)生及洋人等，但更多的是奏調(diào)和留用在職官員。生活于同光年間的平步青曾揭示這種有別于明清幕府的現(xiàn)象云：“咸豐初，軍事興，統(tǒng)兵大帥及各督撫，始有奏調(diào)京朝及外官差遣者，洊保通顯，幾如東漢故事，又檄委需次官入署，若唐時(shí)記室者。今尚有之?！惫賳T入幕使得晚清幕府人物逐漸職官化。第四，晚清幕府“另行設(shè)局，派員管理”，而所派之員又是職官，使得幕府政府化，主官居上差委，佐幕人員奉命辦事，形同屬吏，被稱為幕僚。于是主幕關(guān)系與明清幕府中幕友居賓師之位剛好相反，在這里，幕僚“甘為門下士”，反過來奉主官為師。這反映了清朝幕府制度在晚清時(shí)期的另一種變遷。第五，晚清幕府幕僚的薪水由公費(fèi)支出，主幕經(jīng)濟(jì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)分離。咸同軍興以后，由于國(guó)庫(kù)空虛，財(cái)政困難，各將帥和疆吏便各自為計(jì)，就地籌餉。他們主要通過辦捐輸、賣餉鹽、收厘金等辦法籌餉，以解決軍需用款問題，其中也包括幕僚的薪水。曾國(guó)藩幕僚的薪水一開始就由糧臺(tái)發(fā)放。咸豐四年正月，在建旗東征之前，他致函友人說其幕府“公定薪水章程”，奏章、書記“二席者皆每月五十金，巨細(xì)條款悉以入奏，刊發(fā)糧臺(tái)。明此乃天家之公糈，非主戎者所得而私也”。從曾國(guó)藩幕府發(fā)端，幕僚薪水出自公糈、由局所承擔(dān)便成為晚清幕府的通例。主幕經(jīng)濟(jì)關(guān)系分離，是晚清幕府政府化的又一表現(xiàn)，給晚清地方行政帶來新變化，推動(dòng)了后來的地方官制改革。第六，幕僚可經(jīng)主官保薦，敘功得保舉，具有較好的出路。清代大保案有五項(xiàng)：一曰軍功，二曰河工，三曰襄辦大典禮，四曰方略館，五曰萬年吉地工程。咸同軍興，晚清幕府主官“所恃以鼓勵(lì)人才者，惟軍功保舉”，于是“獎(jiǎng)敘之案，層出不窮”，“以書生而致徹侯，以走卒而膺專閫”者不可勝數(shù)。軍務(wù)過后，晚清幕府循例大開保案，“各項(xiàng)保舉，又襲軍營(yíng)名目以紛至沓來”，吸引“有為之士，不北走北洋，即南歸武漢”，成為天下人才流趨的中心。晚清幕府因應(yīng)變局而產(chǎn)生的上述制度創(chuàng)新，使之超越明清幕府，成為一種新的幕府形態(tài)。尤其是它在演進(jìn)過程中所形成的設(shè)立局所、自辦財(cái)政、迭開保案等制度設(shè)計(jì)，宛如地方大員為自己搭建了一個(gè)行省衙署：內(nèi)有局所等專業(yè)行政機(jī)構(gòu)，又有厘金等可靠的財(cái)政來源，還能為充當(dāng)各機(jī)構(gòu)科層人員的幕僚提供暢通的晉升渠道，因此能夠維持一個(gè)龐大的規(guī)模，不斷擴(kuò)張事權(quán)，吸引著大量有為之士的投效。同治二年，剛?cè)朐鴩?guó)藩幕府的容閎親睹曾幕盛況，印象十分深刻。他后來追憶說：“當(dāng)時(shí)各處軍官（應(yīng)為'官員’，容氏原文officials），聚于曾文正之大營(yíng)中者，不下二百人，大半皆懷其目的而來。總督幕府中亦有百人左右。幕府外更有候補(bǔ)之官員、懷才之士子，凡法律、算學(xué)、天文、機(jī)器等等專門家，無不畢集，幾于舉全國(guó)人才之精華，匯集于此?！币源朔从^一向?yàn)椤叭斯ⅰ彼C萃之地的京師，只有“丑類窳呰，詐偽不材”充斥其中，致使“豪杰輕量京師”，根本不應(yīng)朝廷之召。同治六年三月十九日，奕等奏稱“自道光二十年以來，因海疆多事，曾經(jīng)奉有諭旨，廣招奇才異能之士，迄無成效”。由此可見京師今非昔比，不復(fù)當(dāng)年氣象，豪杰寧愿“府于野”，即地方大員幕府，也不愿“府于京師”。針對(duì)這種現(xiàn)象，時(shí)人頗有內(nèi)輕外重、恐釀唐季藩鎮(zhèn)之憂。他們認(rèn)為晚清幕府既然為各省督撫所倚重，在清末地方政治的運(yùn)行中舉足輕重，具有特別的影響力，一時(shí)難以動(dòng)搖，還不如承認(rèn)其地位和作用，將之納入正規(guī)的官僚體制之內(nèi)，使之成為各級(jí)行政長(zhǎng)官的正式輔佐機(jī)構(gòu)，以便化私為公，接受朝廷的監(jiān)督和管理。如咸同年間，馮桂芬就主張“略仿唐制”，設(shè)立幕職，“此幕職一途，與科目、薦舉二途并用，惟不得入翰林及為大學(xué)士，稍示區(qū)別，其余遷擢，無稍軒輊”[43]100。也就是說，由朝廷給予幕職人員“以入仕之途”，以避免督撫植私濫舉，用朝廷名器來播種知遇之恩。戊戌變法期間，持此主張的人就更多了。如麥孟華在《論中國(guó)變法必自官制始》一文中，就指出“今之計(jì)當(dāng)略師漢制，內(nèi)之宰相部官，外之督撫縣令，聽其辟士，略置級(jí)品，幕府儲(chǔ)材，庶稗政治”；而張謇《變法平議》亦建議：“各督撫司道府州縣得自辟佐治，如漢唐幕職?！盵10]然而，由于變法失敗，這些主張未能見諸實(shí)施。至清末新政時(shí)，關(guān)于晚清幕府的轉(zhuǎn)制問題被提上議事日程。1906年，清廷宣布改革政治體制，準(zhǔn)備仿行君主立憲制度。次年，頒行地方官制改革方案，要求各省督撫衙門設(shè)立幕職，佐理文牘，分科治事，并明文規(guī)定督撫衙門幕職員數(shù)、職掌如下：“一、秘書員一人，承督撫之命，掌理機(jī)密折電函牘，凡不屬各科之事皆隸。二、交涉科、吏科、民政科、度支科、禮科、學(xué)科、軍政科、法科、農(nóng)工商科、郵傳科參事員各一員，承督撫之命就主管事務(wù)，掌理各項(xiàng)文牘?！?、秘書員參事員不作為官缺，統(tǒng)由各省督撫自行征辟，無庸拘定官階大小，但每年應(yīng)將各員銜名及到差年月，分別奏咨存案。其辦事得力之員隨時(shí)切實(shí)保存，以備簡(jiǎn)擢。四、秘書員參事員以下應(yīng)酌設(shè)助理及繕寫人員者，均由各該省督撫酌定，毋庸奏咨。”這個(gè)方案集上述馮桂芬、麥孟華、張謇三人觀點(diǎn)之大成，與雍正當(dāng)年所提出的辦法非常相似，若照此辦理，則幕府變?yōu)槊貢鴻C(jī)構(gòu)，幕僚成為地方長(zhǎng)官的佐治人員，并有升遷機(jī)會(huì)。應(yīng)該說這具有現(xiàn)代行政組織的科層化特征，為晚清憲政改革的一個(gè)較為重要成果。不過，為時(shí)不久，辛亥革命爆發(fā)，清朝覆亡，改革戛然而止，但民國(guó)肇始，各級(jí)政府部門廣設(shè)秘書機(jī)構(gòu)，一舉解決了晚清幕府轉(zhuǎn)制的未竟事宜。哈耶克在論述個(gè)人主義時(shí)，曾引用亞當(dāng)·弗格森的話說：制度“實(shí)實(shí)在在是人之行動(dòng)的結(jié)果，而非人之設(shè)計(jì)的結(jié)果”。清代幕府制度的生成、表達(dá)即可作如是觀。幕府古已有之，至明清時(shí)期，由于社會(huì)政治環(huán)境的變化，形成了與傳統(tǒng)幕府形態(tài)不同的另一種形態(tài)——明清幕府形態(tài)。有學(xué)者精辟地指出兩者的最主要差異：“在性質(zhì)上明清幕賓與漢唐幕制為截然兩事。后者姓名達(dá)于臺(tái)閣，前者不過地方官的私人而已?！弊郧逯腥~起，內(nèi)憂外患接踵而來，明清幕府又分蘗出另一個(gè)幕府形態(tài)即晚清幕府形態(tài)。該形態(tài)實(shí)為從地方大員幕府中應(yīng)運(yùn)而生的一種制度創(chuàng)新，剛開始帶有較多前者的特征，但咸豐年間的鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，使地方大員幕府變身軍幕，可以便宜行事，從而不僅打破約束幕友的制度規(guī)定，而且伸手越界，攫取了原屬于朝廷的部分軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)。由于戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)十多年，本來的一時(shí)權(quán)宜、破例之舉被視為合理合法、理所當(dāng)然，內(nèi)化為新的幕府制度規(guī)范，于是晚清幕府自成一系，與明清幕府截然兩事，卻同漢唐幕制頗為相似，表現(xiàn)出一種離異與回歸的過程。當(dāng)然這個(gè)回歸不是簡(jiǎn)單地回到從前，而是具有新的內(nèi)容和特點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為晚清幕府的出現(xiàn)是特殊的、例外的，“研究幕制的真象自然不能以例外為標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)以明清幕府為主體。的確，晚清時(shí)期，州縣幕制的常規(guī)仍是明清幕府，但地方大員幕府的軍幕性質(zhì)卻在戰(zhàn)爭(zhēng)過后得以延續(xù)，“并就此沉淀下來”，“由此伸展而為幕府制度的一部分”。而汪輝祖生活時(shí)代就已養(yǎng)尊處優(yōu)的督撫幕府，此時(shí)又有軍幕遺留的加持，更加凌駕于常規(guī)的州縣幕府之上，因而晚清幕府取代明清幕府，成為清末幕制主流，表現(xiàn)異常活躍。一方面，它影響州縣幕府，如光緒三十二年正月十九日，《申報(bào)》刊載一篇《刑錢幕友擬給札文辦公》的報(bào)道說：“贛臬余廉訪署中幕友杜、沈、楊三人皆多年刑名家也，自廉訪蒞任，蟬聯(lián)辦公，迄今未將關(guān)書送給。聞廉訪擬將關(guān)書改作憑札，并擬通飭各府廳州縣凡充幕友者，皆須捐有官職方準(zhǔn)就幕?！蹦挥讶肽豁氂泄俾?、聘請(qǐng)幕友不用關(guān)書用札文，這是晚清幕府仿效明清幕府，在制度安排上產(chǎn)生的新變化；另一方面，隨著中國(guó)近代社會(huì)變局的加劇，它與“十九世紀(jì)最后三十多年的近代化過程纏繞在一起”，屯集了在此過程中產(chǎn)生出來的眾多“新的物力和權(quán)力”，職能、規(guī)模不斷拓展，匯聚人才，條綜眾務(wù)，幕府事權(quán)蓬勃擴(kuò)張。這蓬勃擴(kuò)張的事權(quán)承擔(dān)省級(jí)政府職能，彌補(bǔ)了督撫衙署之不足，不僅使督撫能夠依托其幕府，有更多作為，而且完善了省級(jí)政權(quán)建置。清代總督、巡撫在康雍乾時(shí)期完成地方官制化，成為省級(jí)最高行政長(zhǎng)官。然而，仍保留歷史上臨時(shí)差遣的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，清代經(jīng)制之官用印，印是正方形形狀；臨時(shí)差遣之官用關(guān)防，為長(zhǎng)方形。督撫的印信就用長(zhǎng)方形關(guān)防。其二，正因?yàn)槭桥R時(shí)性質(zhì)，督撫為獨(dú)任官，下不設(shè)屬官，也沒有輔佐機(jī)構(gòu)，可謂“一人政府”。局所成為晚清幕府的辦事機(jī)構(gòu)后，督撫就利用它們管轄地方，實(shí)施治理。梁?jiǎn)⒊会樢娧刂赋觯骸巴沃信d之役，胡、曾、左諸公，以封疆吏任練兵籌餉之事，因本省之屬員，才不足用，必須調(diào)用平日親信之人，而實(shí)缺各官，又不能舉而易之也，于是乎廣設(shè)諸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不設(shè)專局以辦之。下至各府州縣，皆有分局，故當(dāng)軍興之時(shí)，全省之脈絡(luò)，系于各局。”可見，局所彌補(bǔ)了督撫衙門無下屬機(jī)構(gòu)的缺陷，打通全省之脈絡(luò)，所以督撫幕府實(shí)際就是省級(jí)機(jī)關(guān)，行使省級(jí)政權(quán)的職責(zé)。但這個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)是非正式的，清廷認(rèn)為其機(jī)構(gòu)過多影響其稅收，而且還無法掌控，三令五申要求督撫裁撤局所，從光緒十年算起，至少有四次，分別為光緒十年、十五年、二十四年和三十年。然“全省之脈絡(luò)，系于各局”，幕府局所已成為督撫處理地方事務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，牽涉方方面面，豈能說裁就裁，說撤就撤？最終是借預(yù)備立憲外省官制改革之機(jī)，清廷將它們從體制外納入體制內(nèi)，改幕府為幕職，分科治事。這樣，省級(jí)機(jī)關(guān)才正式成為地方省級(jí)政府構(gòu)成的一部分，并為后來民國(guó)歷屆政府所沿用。幕府制度雖為非正式制度，但歷經(jīng)改朝換代卻未被淘汰，至清代時(shí)非常興盛，為地方各衙門所不可或缺，說明有其存在的必要和合理性。近人黃濬說“古人凡當(dāng)一方面者，無不妙選幕僚，其作用有二：一則如今所謂專家治事，一則羅致有聲名氣節(jié)能力人才，資其見識(shí)以救匡疏失，豐其俸養(yǎng)，勿使去而為患”，點(diǎn)出了幕府長(zhǎng)期屹立不倒的奧秘是專家治事和羅致人才。術(shù)有分工、專業(yè)指導(dǎo)是現(xiàn)代官僚政治的特征，清前期即有這方面的較大需求，涌現(xiàn)了一批幕學(xué)著作，反映了其社會(huì)發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)。清中葉以后，面臨千年未有之變局，相應(yīng)地對(duì)幕府的需求更強(qiáng)烈，要求更高，晚清幕府遂應(yīng)運(yùn)而生。其得才之盛，育才之多，有口皆碑，廣為流傳。基于此，若從幕府制度入手研究清代地方治理，不僅能夠理清清代地方治理的演進(jìn)轉(zhuǎn)型歷程，而且可以揭示清代的治理模式，是在繼承傳統(tǒng)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國(guó)情和歷史條件。這種解釋清代歷史變遷的路徑，有助于為中國(guó)道路的話語創(chuàng)新提供歷史依據(jù)。從這個(gè)意義上說，研究清代幕府制度，總結(jié)其利弊得失，能夠給今天的國(guó)家治理帶來有益的借鑒和啟示。作者簡(jiǎn)介：李志茗，歷史學(xué)博士，上海社會(huì)科學(xué)院歷史研究所研究員。
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