【正文】

一、央行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》

2021年12月31日，央行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》（意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2022年1月30日），意味著自2018年6月起草以來(lái)，持續(xù)整整三年半的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）正式亮相。

（一）適用七類地方金融組織，其它四類亦須適用

《條例》明確適用七類地方金融組織，分別為小貸公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方AMC。同時(shí)《條例》還明確地方各類交易場(chǎng)所、開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司和社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)等四類機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范、處置和處罰亦需適用。

以上七類地方金融組織也和各地金融監(jiān)督管理局的監(jiān)管范圍一致，通稱為“類金融機(jī)構(gòu)”。實(shí)際上，一直以來(lái)“類金融機(jī)構(gòu)”的界定范圍不是很明確。

1、“類金融機(jī)構(gòu)”以從事影子銀行業(yè)務(wù)為主，通常被視為影子銀行的一部分。2013年底，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行業(yè)務(wù)若干問(wèn)題的通知》即國(guó)辦發(fā)（2013）107號(hào)文），將我國(guó)影子銀行分為三類：

（1）不持有金融牌照、完全不受監(jiān)管的信用中介機(jī)構(gòu)，具體包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)等；

（2）不持有金融牌照，存在監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)，具體包括融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司等；

（3）機(jī)構(gòu)持有金融牌照，但存在監(jiān)管不足或規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，具體包括貨幣市場(chǎng)基金、資產(chǎn)證券化、部分理財(cái)業(yè)務(wù)等。

以上三類被認(rèn)定機(jī)構(gòu)的前兩類基本可以被認(rèn)定為類金融機(jī)構(gòu)。

2、2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議后，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)（2017）23號(hào)）首次明確將地方金融組織的監(jiān)管職能劃給地方金融監(jiān)管部門(mén)，這里的地方金融組織大致可以類比為“類金融機(jī)構(gòu)”，具體包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域內(nèi)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等11類。

3、2017年以來(lái)，全國(guó)各地紛紛制定并發(fā)布了地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例，地方金融組織被作為監(jiān)管對(duì)象。例如，

（1）四川地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例明確地方金融組織包括小貸公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方AMC、開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、從事權(quán)益類或者大宗商品類交易的交易場(chǎng)所等。

（2）河北地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例明確地方金融組織包括小貸公司、各類交易場(chǎng)所、地方金融控股企業(yè)、地方AMC、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司以及其它等。

可以看出，這里的“類金融機(jī)構(gòu)”并沒(méi)有將私募基金機(jī)構(gòu)納入，可能是因?yàn)槠湟延芍谢鶇f(xié)負(fù)責(zé)監(jiān)管，基本可以將其視為金融機(jī)構(gòu)。而民間借貸隸屬于非金融組織，連“類”這個(gè)字也算不上。

（二）進(jìn)一步明確基本監(jiān)管規(guī)則：原則上不得跨省級(jí)行政區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)

1、省級(jí)政府對(duì)地方金融組織履行監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，承擔(dān)地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任，督促各類股東履行補(bǔ)充資本的義務(wù)，對(duì)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)。這相當(dāng)于明確了地方金融組織的金融機(jī)構(gòu)地位。

2、省級(jí)政府對(duì)地方金融組織的審批權(quán)限不得下放。

3、設(shè)立區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)政府公示，并證監(jiān)會(huì)備案。設(shè)立其他地方金融組織，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)并頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證。

4、地方金融組織原則上不得跨省級(jí)行政區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)。對(duì)于已跨省級(jí)行政區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)的，由金融監(jiān)督管理部門(mén)明確過(guò)渡期安排，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。后續(xù)政策部門(mén)也將出臺(tái)地方金融組織異地展業(yè)的監(jiān)管要求。

應(yīng)該說(shuō)，這一規(guī)定影響比較大，直接從政策層面明確地方金融組織原則上不得跨省異地展業(yè)。根據(jù)2021年10月19日銀保監(jiān)會(huì)的答復(fù)，雖然《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)保理企業(yè)監(jiān)督管理的通知》等文件對(duì)融資租賃公司、商業(yè)保理企業(yè)異地經(jīng)營(yíng)沒(méi)有明確監(jiān)管要求，在監(jiān)管導(dǎo)向上，除反向保理和承租人或出賣(mài)人為集團(tuán)內(nèi)關(guān)聯(lián)企業(yè)的融資租賃業(yè)務(wù)外，支持融資租賃、商業(yè)保理企業(yè)主要服務(wù)本地、深耕本地市場(chǎng)，且不鼓勵(lì)注冊(cè)地和實(shí)際經(jīng)營(yíng)地脫節(jié)或者在注冊(cè)地只保留少數(shù)職能部門(mén)、其他部門(mén)跨省市辦公的做法。

5、非金融機(jī)構(gòu)、不從事金融活動(dòng)的企業(yè)，在名稱和經(jīng)營(yíng)范圍中不得使用“金融、貸、融資擔(dān)保、股權(quán)交易、典當(dāng)、融資租賃、商業(yè)保理、地方資產(chǎn)管理、交易所、交易中心、理財(cái)、財(cái)富管理、股權(quán)眾籌、資金互助、信用互助”等字樣及其他類似字樣。

6、地方金融組織合并、分立或減少注冊(cè)資本，變更業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍，變更持有5%以上股權(quán)的股東、實(shí)控人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)。

（三）對(duì)另外四類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求

《條例》對(duì)地方各類交易場(chǎng)所、開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司和社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)等四類機(jī)構(gòu)也提出了一些監(jiān)管要求。

1、針對(duì)地方各類交易場(chǎng)所，明確其不得開(kāi)展連續(xù)集中競(jìng)價(jià)交易、非法證券期貨活動(dòng)以及其它禁止開(kāi)展的活動(dòng)，不過(guò)從事實(shí)物商品、勞務(wù)、房屋等交易的場(chǎng)所和經(jīng)國(guó)務(wù)院、金融管理部門(mén)批準(zhǔn)從事金融產(chǎn)品交易的場(chǎng)所不受限制。

2、《條例》要求農(nóng)村信用互助業(yè)務(wù)應(yīng)嚴(yán)格限于社員內(nèi)部，不得用于合作社自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和對(duì)外投資、放貸，不得以任何形式吸儲(chǔ)或變相吸儲(chǔ)，不得以任何形式承諾支持固定回報(bào)。

3、《條例》要求投資公司不得以許諾還本付息或給予其他投資回報(bào)等方式向不特定對(duì)象募集資金，不得公開(kāi)傳播募集資金信息，不得以任何形式從事須經(jīng)批準(zhǔn)的金融業(yè)務(wù)。同時(shí)《條例》要求開(kāi)展私募基金、各類金融產(chǎn)品代銷、金融投資咨詢等金融業(yè)務(wù)的投資公司應(yīng)按規(guī)定取得業(yè)務(wù)牌照或完成登記備案。

4、《條例》要求面向不特定對(duì)象公開(kāi)開(kāi)展股權(quán)融資等業(yè)務(wù)并承諾回報(bào)的社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)，地方金融監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)清理，限期退出。僅組織資金捐贈(zèng)，不以任何方式獲取回報(bào)的，不屬于《條例》所稱的社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)。

二、“類金融機(jī)構(gòu)”的整體監(jiān)管導(dǎo)向與脈絡(luò)

需要承認(rèn)的是，由于“類金融機(jī)構(gòu)”能夠有效緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求無(wú)法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)得到滿足這一困境，因此最開(kāi)始時(shí)的政策態(tài)度往往是傾向于鼓勵(lì)和扶持的，即“睜一只眼、閉一只眼”。這主要是因?yàn)?，“類金融機(jī)構(gòu)”一方面解決了普惠金融領(lǐng)域長(zhǎng)尾客戶的投融資需求（如供應(yīng)鏈金融等），另一方面其和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之間又有著各種各樣的合作并廣泛從事著金融類業(yè)務(wù)（如發(fā)行ABS等）。

不過(guò)上述情況也導(dǎo)致對(duì)“類金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管存在一定的缺位現(xiàn)象，如行業(yè)運(yùn)行規(guī)則主要有央行、銀保監(jiān)會(huì)以及商務(wù)部來(lái)負(fù)責(zé)，而更多的監(jiān)管職能則由源于原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的商務(wù)部負(fù)責(zé)。當(dāng)然，2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議之后，政策層面對(duì)類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管導(dǎo)向變得愈發(fā)明確。

（一）將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管，對(duì)同類業(yè)務(wù)、同類主體一視同仁

“類金融機(jī)構(gòu)”從事的金融業(yè)務(wù)多屬于影子銀行業(yè)務(wù)（以信用中介業(yè)務(wù)為主），且杠桿經(jīng)營(yíng)特征較為突出。因此政策層面在規(guī)范限制影子銀行業(yè)務(wù)的同時(shí)，顯然對(duì)“類金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管也越來(lái)越嚴(yán)。

基于此，政策導(dǎo)向便是明確市場(chǎng)主體必須在擁有金融牌照的前提下開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，以使其在開(kāi)展金融業(yè)務(wù)的過(guò)程中受到監(jiān)管，即金融委會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的“將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管，對(duì)同類業(yè)務(wù)、同類主體一視同仁”。

（二）對(duì)“類金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管力度逐步向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)靠攏

2020年12月29日，最高院給廣東省高院《關(guān)于新民間借貸司法解釋適用范圍問(wèn)題的批復(fù)》（法釋（2020）27號(hào)）中明確“經(jīng)征求金融監(jiān)管部門(mén)意見(jiàn)，由地方金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等七類地方金融組織，屬于經(jīng)金融監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，其因從事相關(guān)金融業(yè)務(wù)引發(fā)的糾紛，不適用新民間借貸司法解釋”。

可以看出，“類金融機(jī)構(gòu)”正逐步被認(rèn)定為真正的金融機(jī)構(gòu)，而政策層面在規(guī)范正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，更重要的一個(gè)方向是全面約束從事信用中介業(yè)務(wù)的“類金融機(jī)構(gòu)”，并將其朝著正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的方向來(lái)引導(dǎo)。一旦被納入“金融機(jī)構(gòu)”范圍，意味著其將受牌照管理、準(zhǔn)入許可、嚴(yán)格監(jiān)管等各種約束。例如，網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)按照小額貸款公司、消費(fèi)金融公司等進(jìn)行規(guī)范；融資租賃公司參照金融租賃公司進(jìn)行規(guī)范；地方AMC參照全國(guó)性AMC進(jìn)行規(guī)范；區(qū)域性交易場(chǎng)所參照滬深交易所進(jìn)行規(guī)范等等。

（三）一行兩會(huì)負(fù)責(zé)制定規(guī)則，地方金融監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體監(jiān)管

鑒于一行兩會(huì)在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，目前“類金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管主體雖然歸屬于地方政府，但相關(guān)規(guī)則的制定則由一行兩會(huì)來(lái)具體負(fù)責(zé)。

2018年4月之后，央行和銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)擬定P2P、小額貸款公司、地方AMC的監(jiān)管規(guī)則，銀保監(jiān)會(huì)從商務(wù)部手里接過(guò)了融資租賃、商務(wù)保理以及典當(dāng)行等的監(jiān)管職能，證監(jiān)會(huì)則負(fù)責(zé)私募機(jī)構(gòu)以及區(qū)域股權(quán)交易場(chǎng)所的規(guī)范監(jiān)管。

（四）實(shí)施名單制管理和差異化監(jiān)管，建立常態(tài)化退出機(jī)制

“類金融機(jī)構(gòu)”雖然整體規(guī)模較小，但數(shù)量龐雜，風(fēng)險(xiǎn)地域性特征較為突出。為此，監(jiān)管部門(mén)整體是按照“回歸本源、突出主業(yè)、扶優(yōu)限劣”的原則，對(duì)“類金融機(jī)構(gòu)”實(shí)行名單制管理和差異化監(jiān)管，以推動(dòng)保理行業(yè)、融資租賃行業(yè)、擔(dān)保行業(yè)、典當(dāng)行業(yè)等“減量增質(zhì)”。

具體來(lái)看，根據(jù)實(shí)繳資本比例、合規(guī)經(jīng)營(yíng)水平以及數(shù)據(jù)報(bào)送等情況，建立名單制管理制度，并對(duì)主業(yè)突出、特色鮮明、風(fēng)險(xiǎn)可控的機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍、地域范圍、資金來(lái)源等方面給予政策傾斜，對(duì)不符合監(jiān)管要求的機(jī)構(gòu)則研究完善市場(chǎng)退出和風(fēng)險(xiǎn)處置的制度機(jī)制。

（五）強(qiáng)化本地化監(jiān)管導(dǎo)向，明確“類金融機(jī)構(gòu)”不得跨省異地展業(yè)

《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)地方金融組織的本地化監(jiān)管導(dǎo)向，明確地方金融組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持服務(wù)本地原則，應(yīng)在地方金融監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，原則上不得跨省級(jí)行政區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)。地方金融組織跨省開(kāi)展業(yè)務(wù)的規(guī)則由國(guó)務(wù)院或授權(quán)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門(mén)制定，意味著后續(xù)金融監(jiān)督管理部門(mén)將會(huì)在“類金融機(jī)構(gòu)”的跨省作業(yè)方面出臺(tái)新的規(guī)定。

例如，政策部門(mén)亦明確金交所應(yīng)當(dāng)恪守合規(guī)性、區(qū)域性、非涉眾的原則，不得直接或間接向個(gè)人銷售產(chǎn)品、不得跨省異地展業(yè)。

（六）關(guān)注非存放貸條例和非法集資條例兩份頂層設(shè)計(jì)文件

在對(duì)“類金融機(jī)構(gòu)”進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管的基礎(chǔ)上，有兩份文件將會(huì)起到頂層設(shè)計(jì)作用，即《非存款類放貸組織條例》和2020年12月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《防范和處置非法集資條例（草案）》。

1、2020年12月31日對(duì)外公示的“司法部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第9323號(hào)建議的答復(fù)”顯示“司法部目前正會(huì)同人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)制定《非存條例》草案”，意味著《非存款類放貸組織條例》不久將會(huì)發(fā)布。據(jù)悉該草案擬對(duì)小貸公司、典當(dāng)行等不吸收公眾資金的放貸組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)活動(dòng)及監(jiān)督管理作相應(yīng)規(guī)定，明確互聯(lián)網(wǎng)非存款類放貸組織的準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范貸款廣告、網(wǎng)絡(luò)放貸信息等活動(dòng)，并專章規(guī)定債務(wù)催收行為。

2、《防范和處置非法集資條例（草案）》則規(guī)定省級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，草案對(duì)非法集資的行政、刑事責(zé)任和資金清退、非法集資參與人應(yīng)承擔(dān)的后果等作了嚴(yán)格規(guī)定，可以說(shuō)彌補(bǔ)了P2P、互聯(lián)網(wǎng)金融等民間金融行為的法律監(jiān)管空白，同時(shí)明確有以下行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行非法集資行政調(diào)查，其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以配合：

（1）設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)、資產(chǎn)管理類公司、投資咨詢類公司、各類交易場(chǎng)所或者平臺(tái)、農(nóng)民專業(yè)合作社、資金互助組織以及其他組織籌集資金的；

（2）以發(fā)行或者轉(zhuǎn)讓股權(quán)、募集基金、銷售保險(xiǎn)，或者以從事理財(cái)及其他資產(chǎn)管理類活動(dòng)、虛擬貨幣、融資租賃、信用合作、資金互助等名義籌集資金的；

（3）以銷售商品、提供服務(wù)、種植養(yǎng)殖、項(xiàng)目投資、售后返租等名義籌集資金的；

（4）無(wú)實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者虛構(gòu)資金用途籌集資金的；

（5）以承諾給付貨幣、實(shí)物、股權(quán)等高額回報(bào)的形式籌集資金的；

（6）通過(guò)報(bào)刊、電視、電臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)場(chǎng)推介、戶外廣告、傳單、電話、即時(shí)通信工具等方式傳播籌集資金信息的；

三、“類金融機(jī)構(gòu)”的基本內(nèi)涵討論

“類金融機(jī)構(gòu)”與金融機(jī)構(gòu)之間既有身份認(rèn)同上的區(qū)別，亦有服務(wù)對(duì)象和作業(yè)區(qū)域上的差異。

（一）首先要明確目前金融機(jī)構(gòu)包括的范圍

在分析“類金融機(jī)構(gòu)”之前，有必要明晰金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)內(nèi)涵及范圍。金融機(jī)構(gòu)是指從事金融業(yè)務(wù)且需要具備金融許可資質(zhì)并接受金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管的一類機(jī)構(gòu)，大致可以從以下幾個(gè)維度來(lái)理解：

1、銀保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象主要包括商業(yè)銀行、政策性銀行、開(kāi)發(fā)性銀行、住房?jī)?chǔ)蓄銀行、信托公司、保險(xiǎn)公司及相關(guān)機(jī)構(gòu)（主要指保險(xiǎn)中介與保險(xiǎn)資管）、理財(cái)子公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費(fèi)金融公司、金融資產(chǎn)管理公司、金融投資公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、貸款公司等16大類。其中，商業(yè)銀行包括國(guó)有大行、股份行、城商行、民營(yíng)銀行、農(nóng)商行以及外資銀行6小類，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行等4小類。當(dāng)然從銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)釋放的信息來(lái)看，其將投資類咨詢公司、理財(cái)公司、財(cái)富公司、典當(dāng)行、私募基金、融資租賃、小貸公司、財(cái)務(wù)公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司等均納入“類金融機(jī)構(gòu)”范疇，并金融機(jī)構(gòu)分為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、類金融機(jī)構(gòu)與非持牌金融機(jī)構(gòu)三大類。

2、證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象主要包括券商、基金、期貨等三大類機(jī)構(gòu)。其中券商包括券商資管子公司、券商直投子公司，基金公司則包括公募基金管理公司、私募基金投資機(jī)構(gòu)（由中基協(xié)負(fù)責(zé)監(jiān)管）。

當(dāng)然這里的私募是否屬于金融機(jī)構(gòu)目前存在爭(zhēng)議，但整體上看已經(jīng)和公募基金一樣，同屬于證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管體系之下，因此我們這里將其歸為金融機(jī)構(gòu)類。

3、2009年11月央行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》明確了32類金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)從2014年9月開(kāi)始央行向“金融機(jī)構(gòu)”發(fā)放唯一的《金融機(jī)構(gòu)代碼證》和金融機(jī)構(gòu)代碼。不過(guò)2009年發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》既未包括近年新誕生其它類別金融機(jī)構(gòu)，如金融資產(chǎn)投資公司、理財(cái)子公司、券商資管子公司、基金子公司等，亦未將私募基金機(jī)構(gòu)納入。

（二）“類金融機(jī)構(gòu)”的一般特征

1、“類金融機(jī)構(gòu)”定位于地方金融組織，其作業(yè)區(qū)域的地域性特征比較突出，較為強(qiáng)化本地化經(jīng)營(yíng)，其政策審批和管理部門(mén)以地方政府為主，央行、銀保監(jiān)會(huì)等以制定規(guī)則為主。

2、“類金融機(jī)構(gòu)”往往是在政策的鼓勵(lì)之下產(chǎn)生，具有典型的政策導(dǎo)向。不過(guò)“類金融機(jī)構(gòu)”的股東背景以民營(yíng)資本和部分國(guó)有資本為主，其開(kāi)展金融業(yè)務(wù)主要是利用金融企業(yè)的高杠桿優(yōu)勢(shì)。

3、“類金融機(jī)構(gòu)”主要服務(wù)于正規(guī)機(jī)構(gòu)無(wú)法或不愿觸及的長(zhǎng)尾客戶，這意味著其資產(chǎn)質(zhì)量方面較差、收益方面較高，其穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的前提是客戶數(shù)量足夠多且業(yè)務(wù)觸角需要不斷延伸來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

4、正因?yàn)榉?wù)的客戶一般質(zhì)量較差，因此“類金融機(jī)構(gòu)”在作業(yè)時(shí)往往具有典型的非法集資、高利放貸、暴力催收等特征，所以在整治類金融機(jī)構(gòu)或頒布一些條款文件時(shí)，經(jīng)?？吹焦膊康葯C(jī)關(guān)的身影有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)。

5、“類金融機(jī)構(gòu)”自身融資能力較為有限，需要借助于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（特別是銀行）的支持，才能使業(yè)務(wù)模式得以維持，這意味著類金融機(jī)構(gòu)在向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)讓渡部分收益的同時(shí)，亦使其隱藏的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題很容易傳導(dǎo)至金融體系。

6、“類金融機(jī)構(gòu)”雖然從司法層面被認(rèn)定為金融機(jī)構(gòu)，但其與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)并不算作同業(yè)業(yè)務(wù)，這顯然是一個(gè)邏輯上的悖論，表明其中還有諸多細(xì)節(jié)的問(wèn)題待明確。

（三）“類金融機(jī)構(gòu)”發(fā)展歷程簡(jiǎn)述

1、“類金融機(jī)構(gòu)”源于民間借貸，其中典當(dāng)業(yè)便可被視為最早的類金融機(jī)構(gòu)（古代便已有之），而諸如商業(yè)保理、融資租賃等則是在政策鼓勵(lì)之下誕生。

（1）1956年后央行下屬的“小額質(zhì)押貸款處”取代了典當(dāng)行，十年之后的1966年隨著“小額質(zhì)押貸款處”被撤銷，也意味著典當(dāng)行在大陸暫時(shí)消亡。

（2）暫停二十年的典當(dāng)行于1987年開(kāi)始恢復(fù)，并在全國(guó)各地大量設(shè)立。不過(guò)此時(shí)的典當(dāng)業(yè)由于處于監(jiān)管缺位時(shí)期，亂象頻出（當(dāng)時(shí)的亂象散布于整個(gè)金融行業(yè)），于是1995年公安部頒布了《典當(dāng)業(yè)治安管理辦法》，1996年開(kāi)始典當(dāng)業(yè)正式歸于央行統(tǒng)一管理，并順勢(shì)頒發(fā)了《典當(dāng)行管理暫行辦法》。

（3）2000年開(kāi)始，對(duì)典當(dāng)行的監(jiān)管由央行調(diào)整至原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，2001年8月原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委制訂了《典當(dāng)行管理辦法》，2003年6月典當(dāng)行的監(jiān)管職能由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委調(diào)整為商務(wù)部，2005年商務(wù)部、公安部發(fā)布《典當(dāng)管理辦法》。

2、2005年后，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社以及小額貸款公司等機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)在部分省市展開(kāi)，2008年5月銀監(jiān)會(huì)和央行決定擴(kuò)大小額貸款公司在全國(guó)范圍內(nèi)的試點(diǎn)。

3、整頓典當(dāng)業(yè)的同時(shí)，1993年中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保有限公司的成立標(biāo)志著我國(guó)擔(dān)保業(yè)正式拉開(kāi)序幕，隨后在1998年、2008年以及2018年三個(gè)比較明顯的時(shí)間段為緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是中小企業(yè)融資困境，國(guó)家對(duì)融資擔(dān)保公司的政策態(tài)度均傾向于鼓勵(lì)，合資類、民營(yíng)類、股份制類等各式擔(dān)保機(jī)構(gòu)相繼涌現(xiàn)。

4、2009年商務(wù)部、財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)信用銷售健康發(fā)展的意見(jiàn)》，提出開(kāi)展商業(yè)保理試點(diǎn)，2012-2013年商務(wù)部連續(xù)印發(fā)419號(hào)文、919號(hào)文和680號(hào)文，在天津?yàn)I海新區(qū)、上海浦東新區(qū)重慶兩江新區(qū)、蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)開(kāi)展商業(yè)保理試點(diǎn)。

5、2017年全國(guó)金融工作會(huì)議后，嚴(yán)監(jiān)管的風(fēng)聲已經(jīng)愈發(fā)明確，一些類金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)搶注的現(xiàn)象，在主流金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展頻頻受到壓制的同時(shí)，類金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始承載著諸多希望。但是2018年后一系列針對(duì)P2P、融資租賃、商業(yè)保理、小額貸款公司以及融資擔(dān)保等層面的監(jiān)管文件陸續(xù)發(fā)布，類金融機(jī)構(gòu)像金融機(jī)構(gòu)規(guī)范化運(yùn)作并接受同金融機(jī)構(gòu)類似的監(jiān)管已成為政策共識(shí)。

四、目前部分“類金融機(jī)構(gòu)”市場(chǎng)情況簡(jiǎn)析

這里的數(shù)據(jù)主要采取監(jiān)管部門(mén)的口徑，且主要聚焦融資租賃、典當(dāng)業(yè)、融資擔(dān)保和商業(yè)保理等四類機(jī)構(gòu)。

（一）融資租賃：合計(jì)超1.20萬(wàn)家（外資為主）、合同余額超過(guò)6.50萬(wàn)億

截至2020年9月，

1、我國(guó)共有融資租賃企業(yè)12154家，其中金融租賃71家、內(nèi)資融資租賃412家、外資融資租賃11671家。可以看出外資融資租賃占比超過(guò)96%。

2、整個(gè)融資租賃行業(yè)的合同余額達(dá)到6.51萬(wàn)億。其中，金融租賃2.50萬(wàn)億、內(nèi)資租賃2.02萬(wàn)億、外資租賃不到2萬(wàn)億。

3、目前全行業(yè)的注冊(cè)資本約3.30萬(wàn)億。其中，金融租賃為0.25萬(wàn)億、內(nèi)資和外資融資租賃分別為0.21萬(wàn)億和2.84萬(wàn)億萬(wàn)億元?？梢钥闯鲎?cè)資本僅2000億元左右的內(nèi)資融資租賃企業(yè)，卻撐起超2萬(wàn)億的總資產(chǎn)規(guī)模，意味著其資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)90%左右，已經(jīng)相當(dāng)于商業(yè)銀行的水平，因此融資租賃的高杠桿主要靠?jī)?nèi)資拉動(dòng)，其問(wèn)題也主要出現(xiàn)在內(nèi)資融資租賃企業(yè)上。

（二）典當(dāng)業(yè)：數(shù)量近9000家、規(guī)模不足千億，超50%為房地產(chǎn)

目前我國(guó)從事典當(dāng)業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量和余額分別在9000家和900億元附近。其中，超過(guò)50%的典當(dāng)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)典當(dāng)業(yè)務(wù)，30%為動(dòng)產(chǎn)典當(dāng)業(yè)務(wù)，另外不足20%則為財(cái)產(chǎn)權(quán)利典當(dāng)業(yè)務(wù)。同時(shí)中國(guó)典當(dāng)業(yè)務(wù)的1/4分布在上海，整體上以江浙滬等發(fā)達(dá)地區(qū)為主（東部地區(qū)的典當(dāng)業(yè)務(wù)貢獻(xiàn)了全國(guó)的75%以上）。

（三）融資擔(dān)保：數(shù)量超5500家、在保余額2.70萬(wàn)億，經(jīng)營(yíng)杠桿不高

根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)披露的數(shù)據(jù)，截至2019年末，全國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)共有法人機(jī)構(gòu)5562家，實(shí)收資本11745億元，融資擔(dān)保在保余額27017億元?？梢钥闯?，目前融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)杠桿并不高（在保余額僅是其實(shí)收資本的1.50倍左右）。

（四）商業(yè)保理：企業(yè)數(shù)量超過(guò)1.2萬(wàn)家，注冊(cè)資本8500億元

根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)披露的數(shù)據(jù)，截止2019年6月底，全國(guó)已注冊(cè)商業(yè)保理企業(yè)12081家，較2018、2019年初分別增加4222家和540家；全行業(yè)注冊(cè)資金8487億元，較2018、2019年初分別增加1117億元和457億元，年保理業(yè)務(wù)量約5萬(wàn)億元人民幣。

五、融資租賃、融資擔(dān)保與商業(yè)保理公司等三類“類金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管要求對(duì)比

近年銀保監(jiān)會(huì)已相繼發(fā)布了融資擔(dān)保、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行與融資租賃公司的一系列監(jiān)管文件，對(duì)其業(yè)務(wù)范圍、負(fù)面清單以及監(jiān)管指標(biāo)等方面進(jìn)行了明確。

（一）業(yè)務(wù)范圍與負(fù)面清單

政策對(duì)類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)導(dǎo)向是希望其主營(yíng)業(yè)務(wù)比較突出，在主營(yíng)業(yè)務(wù)之外可以適度開(kāi)展一些輔助業(yè)務(wù)，但禁止其變相開(kāi)展銀行業(yè)存款類機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)。

1、在業(yè)務(wù)范圍上，除主營(yíng)業(yè)務(wù)外，融資租賃公司還可以開(kāi)展固定收益類證券投資業(yè)務(wù)，融資擔(dān)保公司既可以開(kāi)展融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)亦可以開(kāi)展非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，商業(yè)保理公司則可以開(kāi)展保理融資、銷售分類賬管理、應(yīng)收賬款催收、客戶資信調(diào)查等。

2、在業(yè)務(wù)負(fù)面清單上，三類機(jī)構(gòu)均明確不得開(kāi)展或變相開(kāi)展非法集資、存貸款業(yè)務(wù)以及行業(yè)內(nèi)同業(yè)拆借業(yè)務(wù)，同時(shí)商業(yè)保理不能通過(guò)“類金融機(jī)構(gòu)”來(lái)開(kāi)展融資業(yè)務(wù)且明確要求商業(yè)保理公司不得專門(mén)開(kāi)展催收、討債業(yè)務(wù)，此外要求融資租賃公司不得通過(guò)P2P、私募機(jī)構(gòu)以及地方交易所開(kāi)展轉(zhuǎn)讓融資業(yè)務(wù)。