關驍倢，國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心，工程師，主要研究方向為海洋環(huán)境管理。

來源：海洋環(huán)境科學 第40卷 第6期 2021年12月

渤海三面環(huán)陸，優(yōu)越的地理條件一度使環(huán)渤海的圍填?；顒于呌诎谉峄?。雖然圍填海造地拓展了大量的土地空間，卻也給生態(tài)環(huán)境帶來了負面影響。2018年國務院印發(fā)《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，首次提出渤海海域禁止開發(fā)任何圍填海項目，并要求加快處理圍填海歷史遺留問題。本文結合大連金普新區(qū)實踐經驗，提出了統(tǒng)一圍填海遺留問題界定標準、強化監(jiān)管、跨部門協(xié)調、開展多樣化生態(tài)修復技術研究和構建全過程監(jiān)管體系等要點，為今后我國圍填海遺留問題的處理提供借鑒和參考。

圍填海造地是緩解人口快速增長與土地資源短缺矛盾的重要手段。隨著社會發(fā)展，我國沿海地區(qū)先后經歷了圍海曬鹽、農業(yè)圍墾、圍海養(yǎng)殖、工業(yè)和城鎮(zhèn)建設填海造地等階段，圍填海規(guī)模也從緩慢無序到高強度有序擴增，再到有計劃逐漸放緩。

渤海位于亞歐大陸的東部，屬于半封閉型內陸邊緣海。作為中國唯一的內海，渤海三面環(huán)陸，岸坡平緩，潮間帶廣闊，優(yōu)越的地理條件推動了環(huán)渤海地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。2011－2020年，環(huán)渤海三省一市獲國務院批復的建設用圍填海指標合計高達839.5km2，遼寧沿海經濟帶、曹妃甸循環(huán)經濟示范區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)、天津濱海新區(qū)等國家級新區(qū)和改革實驗區(qū)的建設，一度使環(huán)渤海的圍填?；顒于呌诎谉峄２澈：０稁ч_發(fā)活動主要集中在大連市轄區(qū)與瓦房店市岸段、遼河口?雙臺子河口?大凌河口岸段、唐山市岸段、天津市岸段、黃河三角洲以及萊州灣南岸六個熱點區(qū)域。

雖然圍填海造地能在短時間內帶來可觀的土地資源，但大量事實和研究發(fā)現(xiàn)，其對生態(tài)環(huán)境的負面影響也是不容忽視的。渤海作為半封閉型內海，環(huán)境問題更為突出。1940年以來，渤海面積萎縮了5700km2，萎縮速率大于82km2/a，2000年以來萎縮速率更是高達141km2/a；渤海自然岸線的長度和比例急劇下降，由1990年的1397km 減少為2014年的561km，占岸線總長度的比例由54.92%下降為16.18%，部分區(qū)域向海推進距離超過10km。濱海濕地大面積破壞、海水水質不斷惡化、漁業(yè)資源“三場一通道”被侵占、生物棲息地減損破碎、海洋災害頻發(fā)等一系列問題不斷威脅著渤海區(qū)域海岸帶生態(tài)系統(tǒng)。

2.1 渤海圍填海管控政策從嚴

根據圍填海專項督查結果，我國沿海地區(qū)普遍存在不同程度的違法、違規(guī)填海行為。環(huán)渤海作為繼珠三角、長三角后中國圍墾強度最大的區(qū)域之一，其問題主要集中在三個方面：一是脫離實際需求盲目填海造地，導致大片海域填而未用、荒廢閑置；二是違法審批，監(jiān)管失位，化整為零的拆分審批和未批先填問題普遍存在；三是濱海濕地面積減小導致環(huán)境承載力降低，近岸海域污染控制不力。

鑒于此，為協(xié)調人海矛盾，恢復沿海生境，2017年多部委聯(lián)合印發(fā)《圍填海管控辦法》，從嚴格控制總量、依法科學配置、集約節(jié)約利用等方面對圍填海管控提出了要求。2018年，國務院印發(fā)了《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（簡稱“24號文”），嚴控新增圍填海項目，取消圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批，并首次提出渤海海域禁止開發(fā)任何圍填海項目。

2.2 渤海圍填海歷史遺留問題處理正式開展

渤海海域新增圍填海項目雖然被禁止，但由于歷史客觀原因、產業(yè)政策原因、地域現(xiàn)實需求 以及其他人為因素導致的未批先建、填而未用的圍填海項目仍然大量存在?！?4號文”強調，要加快處理圍填海歷史遺留問題，加強海洋生態(tài)保護修復，建立長效機制和組織保障。這是從國家層面首次提出圍填海歷史遺留問題的概念，并正式將圍填海歷史遺留問題的處理列入政府工作重點。隨后《關于貫徹落實〈國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知〉的實施意見》（簡稱《實施意見》）出臺，提出要開展圍填海情況現(xiàn)狀調查，并制定圍填海歷史遺留問題處理方案。同月，自然資源部發(fā)布《關于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關要求的通知》，要求依法處置未取得海域使用權的圍填海項目，開展生態(tài)評估和生態(tài)保護修復方案的編制，一并出臺了生態(tài)評估和修復方案編制技術指南。

為貫徹落實“24 號文”及《實施意見》，環(huán)渤海三省一市積極進行圍填海歷史遺留問題處置工作部署，并陸續(xù)出臺省內實施方案，渤海區(qū)域圍填海歷史遺留問題的處理正式開展。如何查清圍填海遺留問題、使未確權項目合法化、已確權項目落地化成為現(xiàn)階段渤海區(qū)域用海管控亟需解決的問題。

3.1 區(qū)域概況

遼寧省大連市金普新區(qū)于2014年6月設立，是中國第10個國家級新區(qū)，也是東北地區(qū)首個國家級新區(qū)。新區(qū)位于大連市中南部，管轄范圍包括金州區(qū)全部行政區(qū)域和普蘭店部分區(qū)域，總面積約2299km2，所轄海域總面積1969km2，其中，渤海海域面積768km2，黃海海域面積1201km2，轄區(qū)周圍環(huán)繞九大港口，港闊水深，終年不淤不凍，是東北亞國家經貿往來和開放合作的重要海上樞紐，也是渤海六個圍填海開發(fā)熱點區(qū)域之一。在2017年以前，金普新區(qū)天然的地理區(qū)位優(yōu)勢和強勁的經濟發(fā)展勢頭，驅動了大規(guī)模圍填海開發(fā)建設。

3.2 圍填海管控政策的落實情況

2018 年“史上最嚴”圍填海管控措施出臺后，金普新區(qū)所轄海域除國家重大項目外，停止了所有涉及圍填海項目的申報審批工作，并在2018年年初率先啟動了圍填海項目的事后評估。由于當時沒有明確的編制技術規(guī)范，新區(qū)率先針對圍填海專項督查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項目編制后評估報告，為圍填海歷史遺留問題的處理奠定了基礎。

隨著“24 號文”和《實施意見》的出臺，圍填海歷史遺留問題的處理逐漸標準化和規(guī)范化。金普新區(qū)嚴格落實國家政策，采用現(xiàn)場勘查測繪、無人機航拍、衛(wèi)星影片追溯以及與國家動態(tài)系統(tǒng)數據比對等途徑，展開了渤海和黃海區(qū)域圍填海歷史遺留問題現(xiàn)狀摸底調查工作，經多輪修訂最終形成了金普新區(qū)圍填海歷史遺留問題清單。

3.3 圍填海歷史遺留問題處理的實踐探索

根據圍填海歷史遺留問題清單，金普新區(qū)所轄海域涉及圍填海歷史遺留問題圖斑共計309個，總面積約為4088.63公頃。其中，黃海區(qū)域圖斑161個，面積約為933.68公頃，占總面積的22.84%；渤海區(qū)域圖斑148個，面積約為3154.93公頃，占總面積的77.16%。圍填海歷史遺留問題按照填海現(xiàn)狀和利用情況分為批而未填、圍而未填、填而未用和已填已用四種類型。渤海區(qū)域批而未填類共計11個圖斑，面積為71.04公頃，占金普新區(qū)遺留問題總面積的1.74%；圍而未填類共計13個圖斑，面積為22.65公頃，占總面積的0.55%；填而未用類共計81個圖斑，面積為2861.53公頃，占總面積的69.99%；已填已用類共計43個圖斑，面積為199.71 公頃，占總面積的4.88%。

金普新區(qū)涉及的圍填海歷史遺留問題中，未經批準已填成陸的總面積為3655.2公頃，其中，處于未利用閑置狀態(tài)的面積為3391.77公頃，尤其是渤海海域，已填成陸未利用圖斑面積為2861.53公頃，占金普新區(qū)圍填海遺留問題圖斑總面積的77.16%，占金普新區(qū)填而未用圖斑總面積的96%，大面積的未批先填和填而未用與圍填海專項督查的反饋意見相吻合?；谡{查結果，渤海地區(qū)目前亟需解決的是大面積已填成陸土地的處理問題。為此，新區(qū)針對每個圖斑按區(qū)域編制了生態(tài)評估報告、生態(tài)修復方案和處理方案，通過分析圍填海遺留問題成因、圍填海前后生態(tài)環(huán)境變化、資源影響程度、相關規(guī)劃及生態(tài)紅線符合性等，有針對性地給出生態(tài)修復措施和處理建議。生態(tài)修復措施主要包括拆除不合理填海區(qū)、濱海濕地整治、親水岸線改造、植被養(yǎng)護以及增殖放流等，最大程度地減緩海岸帶生態(tài)環(huán)境影響，對于嚴重影響生態(tài)環(huán)境的圍填海項目給予強制拆除建議。處理方案主要是對予以保留的圍填海成陸區(qū)制定開發(fā)利用計劃，陸續(xù)開展近期項目的開發(fā)建設和遠期項目的招商引資，逐步“去存量”，使其合法化、落地化。

4.1 缺少法律保障和規(guī)范指導，圍填海歷史遺留問題界定模糊

根據金普新區(qū)的實踐經驗，圍填海歷史遺留問題絕大部分成陸時間在2015年以前，由于長期處于閑置狀態(tài)，且缺少基礎設計資料和穩(wěn)定的防護措施，在海浪侵蝕和泥沙淤積作用下，很多結構屬性難以準確判斷，用海方式難以界定，用海邊界更是無法準確測量。由于缺乏有針對性的法律、規(guī)范作指導，很多用海情形是否界定為圍填海遺留問題存在爭議，例如，因坐標參數轉化錯誤等技術原因導致與項目審批位置存在偏差的填海區(qū)，實際填海高程介于高潮和低潮之間未達到設計標高的填海區(qū)，已填成陸未利用土地中間再次回挖水塘用于養(yǎng)殖的填海區(qū)，由于不明的歷史原因導致坑湖或內湖周邊形成陸域的區(qū)域，尚未辦理用海手續(xù)就已換發(fā)土地證的圍填海區(qū)，等等。

4.2 審批管理部門交叉重疊，國土空間規(guī)劃相對滯后

我國實行的海岸帶管理體制由多層級、多部門組成，一個圍填海項目的審批往往涉及土地、環(huán)保、海洋、水利以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個部門，不同管理部門之間職能交叉重疊，這就導致了圍填海審批過程時常出現(xiàn)未取得海域使用權證書的項目直接換發(fā)土地證或已換發(fā)土地證的項目實際尚未填海等現(xiàn)象，海域審批和土地審批銜接的空白是圍填海歷史遺留問題的主要成因之一。

另外，我國正在施行的海洋生態(tài)紅線制度、海洋功能區(qū)劃制度以及區(qū)域用海制度的實際出臺時間往往滯后于規(guī)劃期限。以現(xiàn)行的《遼寧省海洋功能區(qū)劃（2011－2020）》為例，其實際規(guī)劃年限為2011－2020年，現(xiàn)已過期，但由于新一輪海洋功能區(qū)劃尚未出臺，所有項目仍需按照已過期的規(guī)劃指導方向進行，與未來實際情況或產業(yè)政策一旦發(fā)生沖突，可能導致圍填海項目無法落地。

4.3 已填成陸區(qū)整治修復難度大，修復措施形式單一

《實施意見》規(guī)定，圍填海歷史遺留問題必須編制生態(tài)修復方案，對違法違規(guī)的歷史遺留問題要明確修復措施，并責任到具體部門。在實踐過程中發(fā)現(xiàn)，由于圍填海造地具有較強的不可逆性、嚴格的排他性和絕對的位置固定性，一旦成陸，所占用的海域空間很難用作其他用途，已填成陸區(qū)域整治修復難度較大。另外，修復措施本著“誰受益誰補償、誰損壞誰修復”的原則，最終主體落實到建設單位，這就導致修復方案制定過程中往往重經濟成本、輕環(huán)境保護，修復措施大多流于表面，形式單一，且無法考核效益，措施基本集中在通過增殖放流補償漁業(yè)資源等方面上，對圍填海區(qū)域的濱海景觀資源和生態(tài)環(huán)境改善作用甚微。

4.4 監(jiān)管能力薄弱，難以滿足圍填海實際管控需要

渤海圍填海歷史遺留問題的處理暴露出我國在海洋開發(fā)活動中，從前期項目核準、中期施工建設監(jiān)管、后期環(huán)境跟蹤監(jiān)測以及違法行為查處等方面還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，例如，對污染嚴重行業(yè)、低端重復旅游及房地產業(yè)用海門檻設置較低，對擅自改變圍填海用途和范圍的用海項目監(jiān)管不到位，對濱海濕地及岸線動態(tài)變化情況了解不足，圍填海信息的解譯、提取、分析自動化程度弱，違法成本較低導致行政處罰流于形式、用海主體多次知法犯法，等等，現(xiàn)有的監(jiān)管能力和手段無法滿足實際圍填海監(jiān)管的需要。

5.1 統(tǒng)一圍填海歷史遺留問題的界定標準

圍填海歷史遺留問題的成因錯綜復雜，最終表現(xiàn)形式為海域在無手續(xù)或手續(xù)不合法的前提 下被圍填成為土地。《實施意見》指出，未列入圍填海歷史遺留問題清單的已填成陸項目，原則上不予辦理用海審批手續(xù)，圍填海歷史遺留問題的界定將是區(qū)域項目審批建設的前置條件和重要依據。鑒于目前圍填海歷史遺留問題界定模糊的現(xiàn)狀，應加強整體規(guī)劃和宏觀調控，從國家層面出臺統(tǒng)一的、有針對性的圍填海歷史遺留問題技術規(guī)范和法律法規(guī)，明確圍填海歷史遺留問題界定標準，并給出具體參考示例，用以規(guī)避因區(qū)域不同、調查方法不同、測量主體不同、產業(yè)政策不同等因素導致的界定爭議，保障政策順利實施。

5.2 基于“陸海統(tǒng)籌”，強化圍填海監(jiān)管跨部門協(xié)調

職能的交叉重疊以及分級分權的管理原則不利于海岸帶集中管理。在現(xiàn)階段“陸海統(tǒng)籌”的管理模式下，應強化圍填海監(jiān)管跨部門協(xié)調合作，對海域使用權和土地使用權的銜接給予明確的指導意見和法律保障，海洋功能區(qū)劃和土地利用規(guī)劃做到有效銜接和功能匹配，并早于規(guī)劃期限出臺，以消除政策銜接之間的空白和沖突，為圍填海項目的布局帶來切實可行的參考價值。此外，海岸帶地區(qū)應破除空間屏障，理順陸海管理中的行政分割，建立陸海統(tǒng)籌聯(lián)動的動態(tài)矢量管理系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)紅線一張圖。

5.3 開展多樣化、特色化的生態(tài)修復技術研究

自2010年以來，國家一直積極推進海洋生態(tài)修復工程，累計投入中央財政資金137億元，修復岸線260多千米，恢復修復濱海濕地面積4100多公頃，修復沙灘面積1200多公頃，隨著“藍色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁”海洋生態(tài)重大修復工程的不斷推進，受損海洋生態(tài)系統(tǒng)得到了初步恢復。鑒于我國目前已施行成功的修復案例，圍填海歷史遺留問題區(qū)域在因地制宜的基礎上，應豐富和完善生態(tài)修復的手段和途徑。在節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的思路指導下，通過退圍還海、岸線清理整治、生態(tài)廊道建設、陸海生態(tài)連通性恢復、生境島嶼構建和異地修復補償等方式優(yōu)化海域空間布局，鼓勵進行區(qū)域特色生態(tài)修復技術研究。通過多樣化、豐富化的技術手段，切實起到修復濱海濕地、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的作用。

5.4 構建圍填海造地全過程監(jiān)管制度體系

我國圍填海開發(fā)活動應切實制定全過程管理體系，從嚴控行業(yè)準入標準和用途管制、細化生態(tài)紅線區(qū)管控要求、健全調查監(jiān)測體系、加強圍填海監(jiān)督檢查等方面形成工作合力，完善圍填海監(jiān)管制度體系構建，嚴厲打擊非法圍填海活動。圍填海項目的前期選址應進行嚴格論證，提高行業(yè)準入門檻；通過建立濕地現(xiàn)狀普查和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，全面掌握濱海濕地動態(tài)變化，從源頭把握海域開發(fā)狀態(tài)，在妥善處理圍填海歷史遺留問題的基礎上及時發(fā)現(xiàn)新增圍填海活動；細化和嚴守海洋生態(tài)紅線管控要求，盡快完善新一輪國土空間規(guī)劃修編，在建設過程中嚴格落實用途管制，及時叫停違規(guī)用海項目；定期開展“回頭看”專項執(zhí)法活動，堅決遏制和打擊破壞濱海濕地的違法行為，持續(xù)加強圍填海監(jiān)管能力建設。