一事不再罰原則的適用｜案例評(píng)析｜北京行政裁判觀察

thw8080 2021-12-12

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“一事不再罰”原則適用的前提為“一事”，即“同一個(gè)違法行為”。同一個(gè)違法行為應(yīng)當(dāng)包含內(nèi)在意思決定、外在行為表現(xiàn)以及法律規(guī)范評(píng)價(jià)三個(gè)要件。當(dāng)事人駕駛機(jī)動(dòng)車在過街天橋上行駛，《道路交通安全法》及《治安管理處罰法》，對(duì)此作了兩種不同的評(píng)價(jià)。公安機(jī)關(guān)依據(jù)治安管理處罰法所賦予的職權(quán)作出處罰決定，與交通管理部門適用《道路交通安全法》作出交通處罰并非同一行政管理領(lǐng)域，并不違反“一事不再罰”的原則。

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行政機(jī)關(guān)基于不同行政管理領(lǐng)域法律規(guī)范作出處罰不違反“一事不再罰”原則｜北京行政裁判觀察

作者：陳雯萱

案號(hào)：(2020)京0108行初20號(hào)

案例：熊某訴北京市公安局海淀分局行政處罰案

本案的裁判焦點(diǎn)問題在于被訴處罰決定是否違反一事不再罰原則，法院的判決說理主要分為兩步：

一是通過對(duì)“一事”的解釋，明確一事不再罰原則的適用前提。

二是分析論證海淀公安分局所作出被訴處罰決定與交通管理部門適用《道路交通安全法》作出交通處罰不屬于同一行政管理領(lǐng)域。在厘清一事不再罰原則的適用前提與范疇后，最終得出行政機(jī)關(guān)基于不同行政管理領(lǐng)域法律規(guī)范作出處罰不違反一事不再罰原則的結(jié)論。

本文擬在本案基礎(chǔ)上，探討“一事”在一事不再罰原則中的理解，以及一事不再罰原則的適用規(guī)則。

值得注意的是，由于本案發(fā)生于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）修法之前，因此以下討論主要基于裁判依據(jù)，即舊法第二十四條展開。

一、“一事”的判斷

“一事不再罰”又被稱為“禁止雙重處罰”原則，其本質(zhì)是禁止國(guó)家對(duì)人民的同一行為，以相同或類似之措施多次處罰。其源自刑事訴訟法上的“一事不再理”原則，旨在明確當(dāng)法院判決具有確定力后，不能再對(duì)同一行為進(jìn)行新的刑事程序。[1]

在臺(tái)灣地區(qū)，以往實(shí)務(wù)上不承認(rèn)行政罰領(lǐng)域存在一行為不二罰原則。直至“司法院大法官會(huì)議”釋字第503號(hào)開始有條件地承認(rèn)在處罰種類相同時(shí)，且如從一重處罰已足以達(dá)成行政目的時(shí)，不得重復(fù)處罰。[2]繼該解釋后，“司法院大法官會(huì)議”釋字第604號(hào)解釋進(jìn)一步明確了一行為不二罰原則在行政罰領(lǐng)域亦適用。就此許宗力“大法官”指出：“臺(tái)灣地區(qū)固然沒有'一行為不二罰原則’的明文，唯從法治所要求之法安定原則、信賴保護(hù)原則以及比例原則均不能導(dǎo)出一行為不能重復(fù)處罰之要求。是'一行為不二罰原則’具有憲法位階，應(yīng)無疑義?！盵3]

我國(guó)舊《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，該條文表明了一事不再罰在行政處罰領(lǐng)域的確立。但是對(duì)于何為“一事”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)此持多種見解。如違法行為說認(rèn)為“同一違法行為是指行為人違反了法律、法規(guī)或者規(guī)章的一個(gè)規(guī)定的一次性行為”。[4]違反規(guī)范說認(rèn)為當(dāng)事人的同一違法行為，如果只違反一個(gè)法律部門的行政管理秩序，即只違反一個(gè)法律文件中的法律規(guī)范，只能給予一次處罰，不能由同一實(shí)施機(jī)關(guān)或不同實(shí)施機(jī)關(guān)給予兩次以上的行政處罰。[5]其中較有代表性的學(xué)說是構(gòu)成要件說，即能充分滿足一次構(gòu)成要件的事實(shí)就是一事（一個(gè)違法行為），能充分滿足兩次（或兩個(gè)）構(gòu)成要件的事實(shí)為二事，以此類推。[6]

本案中，法院認(rèn)為“一事”即“同一違法行為”，同一個(gè)違法行為應(yīng)當(dāng)包含內(nèi)在意思決定、外在行為表現(xiàn)以及法律規(guī)范評(píng)價(jià)三個(gè)要件。

按照此標(biāo)準(zhǔn)，違法行為人駕駛機(jī)動(dòng)車在北京市海淀區(qū)薊門橋西側(cè)的過街天橋上行駛，這一違法行為本身，基于同一意思決定且具有同一外在行為表現(xiàn)。但是，由于該違法行為既違反了《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道路交通安全法》），又違反了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》），即受到兩項(xiàng)法律規(guī)范的不同評(píng)價(jià)，因此不構(gòu)成一事不再罰原則中的“一事”，不適用舊《行政處罰法》第二十四條。

即是說，被訴處罰行為不違反一事不再罰原則的原因在于，海淀公安分局所作出的處罰決定與交通管理部門所作出的交通處罰，所針對(duì)的違法行為不是同一違法行為。法院裁判通過將本案違法行為排除“一事”的范疇，從而排除一事不再罰原則在本案中的適用?？梢?，法院對(duì)“一事”的理解較為狹義，僅承認(rèn)違反同一法律規(guī)范情形下的“同一違法行為”。

事實(shí)上，該司法裁判變相限縮了一事不再罰原則的適用范圍。舊《行政處罰法》試擬稿第十四條規(guī)定：“對(duì)違法行為人的同一個(gè)違法行為，不得以同一事實(shí)和理由，給予兩次以上的處罰”。這是最狹義的“一事不再罰”，由于不同行政機(jī)關(guān)處罰同一違法事實(shí)的法律依據(jù)必然不同，所以不受該規(guī)定的約束。[7]然而正式通過的舊《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，將一事不再罰原則的適用范圍擴(kuò)大至不同行政機(jī)關(guān)以不同的理由對(duì)同一違反行為所作出的行政處罰。也即禁止不同行政機(jī)關(guān)依據(jù)不同法律依據(jù)，對(duì)同一違法行為分別作出罰款處罰。

法院所主張的“一事”判斷標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于只有同一行政機(jī)關(guān)基于同一法律依據(jù)對(duì)當(dāng)事人作出兩次行政處罰，才違背一事不再罰原則，這與舊《行政處罰法》第二十四條規(guī)定本旨不相符。

另外，根據(jù)新《行政處罰法》第二十九條第二款規(guī)定“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，亦可以推導(dǎo)出，一事不再罰原則的適用范圍不局限于根據(jù)同一法律規(guī)范所作出的行政處罰。因此，本案中被訴處罰決定與交通管理所作出的交通處罰，所針對(duì)的違法行為同屬“一事”，應(yīng)納入一事不再罰的評(píng)價(jià)范疇。

二、“想象競(jìng)合”情形下一事不再罰原則的適用

本案中，涉案違法行為同時(shí)違反了《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，而且這兩部法律所保護(hù)的法益和所欲達(dá)成的法律目的不同?！兜缆方煌ò踩ā分荚诰S護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故；而《治安管理處罰法》的立法目的在于維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全。

法院以兩次行政處罰非屬同一行政管理領(lǐng)域?yàn)橛?，進(jìn)一步說明被訴處罰行為不違反一事不再罰原則。然而，同一違法行為同時(shí)觸犯數(shù)個(gè)不同行政目的之法律規(guī)范，恰恰應(yīng)屬一事不再罰原則的適用范疇。

在探討一事不再罰原則時(shí)，在進(jìn)行“一事”的判斷之前，應(yīng)先審查是否存在法規(guī)競(jìng)合。如果有法規(guī)競(jìng)合的情形，則只適用一個(gè)法律規(guī)范，并無一事不再罰原則適用的空間。

所謂法規(guī)競(jìng)合，是指數(shù)處罰規(guī)定所保護(hù)之法益或者所欲達(dá)成之法律目的相同。[8]當(dāng)一違反行政法義務(wù)行為，如果同時(shí)該當(dāng)數(shù)行政罰構(gòu)成要件，而所涉及之各處罰規(guī)定，其所保護(hù)之法益或者所欲達(dá)成之目的不同時(shí)，則產(chǎn)生學(xué)理上所謂之想象競(jìng)合。[9]

對(duì)于“想象競(jìng)合”情形下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何適用一事不再罰原則，舊《行政處罰法》并未明確。全國(guó)人大法工委《對(duì)<反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法>和<價(jià)格法>有關(guān)規(guī)定如何適用問題的答復(fù)》[10]，就一個(gè)濫收費(fèi)用行為，同時(shí)違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《價(jià)格法》的規(guī)定時(shí)，如何適用法律和確定管轄權(quán)作出了解釋。

《答復(fù)》稱：“《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：'對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。’根據(jù)這一規(guī)定，對(duì)同一個(gè)濫收費(fèi)用行為罰款的行政處罰，適用一事不再罰的原則，由首先實(shí)施監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)給予罰款的行政處罰為宜。其他依法有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以給予罰款以外的其他行政處罰；依照處罰較重的規(guī)定是否給予較重的行政處罰，實(shí)踐中可再研究。”

據(jù)此，對(duì)于“想象競(jìng)合犯”的處罰應(yīng)遵循一事不再罰原則，以實(shí)施監(jiān)督監(jiān)察的時(shí)間先后確定主管的行政機(jī)關(guān)和具體適用的罰則。同時(shí)，舊《行政處罰法》第二十四條僅禁止行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為作出兩次以上的罰款處罰，但允許作出罰款以外的其他類型的處罰。因此，針對(duì)已經(jīng)被予以罰款處罰的“想象競(jìng)合犯”，行政機(jī)關(guān)仍得依據(jù)法定職權(quán)，作出其他類型的行政處罰。

本案即構(gòu)成典型的想象競(jìng)合情形，涉案違法行為所觸犯的《道路交通安全法》與《治安管理處罰法》所欲保護(hù)的法益不同，兩者不構(gòu)成法規(guī)競(jìng)合關(guān)系。本案中，在交通管理部門已經(jīng)針對(duì)案涉違法行為作出行政處罰的情形下，海淀公安分局依據(jù)《治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，作出行政拘留五天的處罰，并未違反一事不再罰原則。原因在于，第二次處罰決定即本案被訴處罰決定的處罰類型為行政拘留，不構(gòu)成重復(fù)罰款。然而，根據(jù)本案裁判說理，法院是從“一事”的角度來說明被訴處罰決定的合法性，而非“不再罰”。因此，雖然法院裁判最終所得出的“不違反'一事不再罰’的原則”結(jié)論正確，但其論證過程有待優(yōu)化。

三、新《行政處罰法》所確立的從重與并罰相結(jié)合模式

實(shí)務(wù)中，評(píng)價(jià)是否違反一事不再罰原則時(shí)仍采取“時(shí)間在先原則”，即對(duì)于同一違法行為，后作出的行政罰款決定被認(rèn)為違反了一事不再罰原則，而無論輕重。比如，某一違法行為同時(shí)違反了A法和B法，A法規(guī)定的處罰幅度較輕。若行政機(jī)關(guān)先適用A法作出了行政處罰決定，則該決定就無法覆蓋適用B法作出的處罰決定，無法實(shí)現(xiàn)B法的立法意旨。

另外，這種“時(shí)間在先原則”的處罰模式，將行政處罰決定的效力置于作出處罰決定的時(shí)間下，可能會(huì)導(dǎo)致處罰決定的偶然性，進(jìn)而違背平等原則。因此，有必要在法律上確立從一重處罰原則。

新《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。該條文表明當(dāng)一個(gè)違法行為違反了多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，就罰款而言不能采取并罰制，從一重處斷。

這一設(shè)定與德國(guó)《違反秩序罰》第十九條規(guī)定“同一行為觸犯科處罰鍰之?dāng)?shù)法律，或數(shù)次觸犯同一法律時(shí)，僅得處一罰鍰。觸犯數(shù)法律時(shí)，依罰鍰最高之法律處罰之。但其他法律有從罰之規(guī)定者，仍得宜告之”及臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第二十四條規(guī)定“單一行為違反數(shù)個(gè)行政法上義務(wù)規(guī)定而均應(yīng)受罰鍰之處罰者，除另有沒入或其他種類行政罰，因其處罰種類不同而得并為裁處外，僅得依罰鍰額最高之規(guī)定裁處，并就其裁處罰鍰之最低額予以規(guī)定”相近。

當(dāng)行為人違反的法律規(guī)范由同一機(jī)關(guān)執(zhí)行，那么該機(jī)關(guān)可以從一重處罰。但是，當(dāng)其違反的法律規(guī)范分屬于不同行政機(jī)關(guān)管轄，某個(gè)行政機(jī)關(guān)只對(duì)本行政機(jī)關(guān)所管轄的行政違法行為享有處罰權(quán)，而不享有其他行政機(jī)關(guān)對(duì)該行為的處罰權(quán)，那么就可能無法適用規(guī)定了更高數(shù)額罰款的法律規(guī)范。因此為了更好地實(shí)現(xiàn)一事不再罰原則，德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)在立法上都規(guī)定了相關(guān)的協(xié)商機(jī)制。[11]有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)多個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法；如未實(shí)施行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，則可通過行政協(xié)助等制度實(shí)現(xiàn)從一重處罰；[12]增加行政處罰立案詢問環(huán)節(jié)，補(bǔ)充處罰制度，構(gòu)建協(xié)商決定管轄權(quán)機(jī)制等。[13]

新《行政處罰法》第十八條第一款規(guī)定“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)”及第二十六條“行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求。協(xié)助事項(xiàng)屬于被請(qǐng)求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助”都為一事不再罰原則在實(shí)踐中的貫徹提供了立法資源和制度支持。

考察本案，行政機(jī)關(guān)和法院對(duì)一事不再罰原則的理解和適用仍存在偏差，這導(dǎo)致一事不再罰原則在執(zhí)法和司法實(shí)踐中未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。這也與舊《行政處罰法》第二十四條規(guī)定過于抽象與概括相關(guān)。新法進(jìn)一步明確了一事不再罰原則的內(nèi)涵，確立了罰款從一重處罰，罰款以外的其他類型處罰并罰的制度，這將為司法適用提供更為具體清晰的指引。

（上下滑動(dòng)可查看完整引注）

本文引注

[1] 參見翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社 2009 年版，第 827 頁(yè)。

[2] 參見“司法院大法官會(huì)議”釋字第503號(hào)解釋。

[3] “司法院大法官會(huì)議”釋字第604號(hào)解釋之許宗力“大法官”協(xié)同意見書。

[4] 汪永清：《行政處罰法適用手冊(cè)》，中國(guó)方正出版社1996年版，第110頁(yè)。

[5] 參見劉善春：《行政處罰法釋義與案例評(píng)析》中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第38頁(yè)。

[6] 參見朱新力:《論一事不再罰原則》，載《法學(xué)》2001年第11期。

[7] 參見馮軍：《行政處罰法新論》，中國(guó)監(jiān)察出版社，2003年版，第160頁(yè)。

[8] 法規(guī)競(jìng)合關(guān)系可分為特別法與普通法之關(guān)系、吸收與被吸收之關(guān)系、補(bǔ)充與被補(bǔ)充之關(guān)系。

[9] 參見陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2012年版，第702頁(yè)。

[10] 行復(fù)字（2007）6號(hào)。

[11] 德國(guó)《違反秩序法》第三十九條規(guī)定：(1)數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)，則因該案而首先訊問當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)或者首先請(qǐng)警方訊問當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)、或者在警方訊問當(dāng)事人后首先接到警方移送案卷的行政機(jī)關(guān)有優(yōu)先權(quán)?！?2)如果顯然有利于加快或簡(jiǎn)化程序或者出于對(duì)程序有利的原因，可以通過有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)議而授予一個(gè)另外的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究和處罰。如果數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)均有案件管轄權(quán)，則依照本條第(1)款第1句具有優(yōu)先權(quán)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)至遲于調(diào)查結(jié)束之前聽取其他具有案件管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)的意見。臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第三十一條規(guī)定：“一行為違反同一行政法上義務(wù)，數(shù)機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)者，由處理在先之機(jī)關(guān)管轄。不能分別處理之先后者，由各該機(jī)關(guān)協(xié)議定之；不能協(xié)議或有統(tǒng)一管轄之必要者，由其共同上級(jí)機(jī)關(guān)指定之。一行為違反數(shù)個(gè)行政法上義務(wù)而應(yīng)處罰鍰，數(shù)機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)者，由法定罰鍰額最高之主管機(jī)關(guān)管轄。法定罰鍰額相同者，依前項(xiàng)規(guī)定其管轄。一行為違反數(shù)個(gè)行政法上義務(wù)，應(yīng)受沒入或其他種類行政罰者，由各該主管機(jī)關(guān)分別裁處。但其處罰種類相同者，如擇一重處罰已足以達(dá)成行政目的者，不得重復(fù)裁處。第一項(xiàng)及第二項(xiàng)情形，原有管轄權(quán)之其他機(jī)關(guān)于必要之情形，應(yīng)為必要之職務(wù)行為，并將有關(guān)資料移送為裁處之機(jī)關(guān)；為裁處之機(jī)關(guān)應(yīng)于調(diào)查終結(jié)前，通知原有管轄權(quán)其他機(jī)關(guān)。相較于德國(guó)，臺(tái)灣地區(qū)作了較為細(xì)致的立法設(shè)計(jì)。

[12] 參見馬懷德：《<行政處罰法>修改中的幾個(gè)爭(zhēng)議問題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。

[13] 參見黃先雄，張少波：《“想象競(jìng)合”情形下一事不再罰原則的適用機(jī)制》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。

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