盡管學(xué)術(shù)界對地緣政治的興趣日益濃厚，但在歐洲的政治科學(xué)和相關(guān)國際關(guān)系領(lǐng)域中，地緣政治的概念仍然處于次要地位。普遍的設(shè)定是，基于歐盟本身的獨特性，包括其歷史、身份，或是其缺乏軍事和外交政策力量的特征，所以歐盟不能被歸類為地緣政治角色。但是，與政治科學(xué)相反，政治地理學(xué)將歐盟作為一個新興的地緣政治空間，即將歐盟描繪為一個地緣政治主體、行為者或具有地緣政治作用的實體。鑒于許多學(xué)者已經(jīng)承認(rèn)歐盟是重要的地緣政治角色，研究重點便在于歐盟的外交政策是如何通過其地緣政治愿景表現(xiàn)出來的。因此，為了更好地理解歐盟已經(jīng)存在的地緣政治性質(zhì)，有必要對歐盟對近鄰采取行動進(jìn)行細(xì)致的考察。

本文著眼于一個學(xué)術(shù)界往往忽視的歐盟近鄰：北極地區(qū)。歐盟在北極的參與能夠揭示歐盟不斷發(fā)展著的地緣政治身份，是研究歐盟這一國際行為體的精彩案例。歐盟一直將其外部世界視為不穩(wěn)定因素的來源。這就引發(fā)了一個問題：歐盟是如何看待自身與近鄰地區(qū)的交往的，尤其是21世紀(jì)初備受關(guān)注的北極地區(qū)？本文的研究問題是：為何歐盟在已經(jīng)具備強大能力、良好雙邊關(guān)系和充足資金的情況下，仍未能成功地“進(jìn)入”北極這一地區(qū)？

本文的研究對象是十年間（2008-2018）歐盟在北極地區(qū)作為新型地緣政治角色的發(fā)展。作者深入分析了過去九年來歐盟的北極政策文件，并對其進(jìn)行話語分析或引用其他學(xué)者的話語分析。此外，作者還在同期進(jìn)行了27次同歐盟委員會（European Commission）、歐盟對外行動署（EEAS）、歐洲議會（EP）議員及歐盟成員國代表的訪談。這些訪談是半結(jié)構(gòu)化的，訪談對象是曾經(jīng)或正在研究歐盟北極政策的專家。

本文的論述結(jié)構(gòu)如下：首先簡單描述當(dāng)下北極的狀況，然后總結(jié)歐盟與其“北方近鄰”的首次接觸，特別是其“北方維度倡議”（Northern Dimension Initiative ）。這些背景介紹為作者后面分析十年來歐盟追求其獨特北極政策以及與歐盟以外北方地區(qū)接觸奠定基礎(chǔ)。最后，作者得出了歐盟與其北方地區(qū)的接觸如何有助于理解歐盟充當(dāng)?shù)鼐壵谓巧慕Y(jié)論。

作者認(rèn)為，歐盟影響周邊地區(qū)的主要方式是通過發(fā)展出一套地緣政治話語和理念，并且在對世界秩序、核心價值觀、法治和善治概念化的同時，展示出特定的國際雄心。然而這種相當(dāng)模糊的地緣政治學(xué)說主要強調(diào)歐盟通過政治和經(jīng)濟(jì)合作、規(guī)范擴(kuò)散等途徑實現(xiàn)其雄心，而不必通過傳統(tǒng)學(xué)說強調(diào)的軍事存在和相關(guān)力量的外部投射。歐盟的目標(biāo)是實現(xiàn)“鄰近地區(qū)的自我支撐結(jié)構(gòu)（self-supporting structures in neighbouring regions）”，使得這些地區(qū)或多或少地符合歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。

作者從地緣政治的角度剖析歐盟的角色，認(rèn)為除了實體地理空間以外，對空間獨特的心理認(rèn)知也會影響行動。因此地理不是一個既定的固定物，而是“政治行為者在空間方面構(gòu)想和實踐國際政治的方式”。作者在研究歐盟的北極政策文件時，認(rèn)為這一點尤為重要，即這些政策并不是從預(yù)先賦予的政治任務(wù)中產(chǎn)生的，而是在與具備不同興趣、專長和具體法律能力的利益相關(guān)者，在起草、磋商和談判的漫長過程中產(chǎn)生的。作者下一步研究如何更好地理解歐盟與其北部更廣泛地區(qū)的接觸。

從法律上講，北極地區(qū)受到一系列復(fù)雜的國際條約和計劃、雙邊協(xié)議、國家和地方法律與政府及非政府倡議的管轄。但在政治上，北極理事會是最重要的制度安排，基本上匯集了三類參與者：成員國（8個北極國家）、永久參與者（6個原住民組織）及觀察員（13個非北極國家、14個政府間及議會間組織以及12個非政府組織）。北極理事會的政策鞏固了“以領(lǐng)土為界限的未來北極愿景”，在決定誰“在里面”和“在外面”的區(qū)分中，擁有北極海岸線或領(lǐng)土是首先被考慮的。因此，“進(jìn)入”北極在很大程度上取決于行為體如何成功地利用該地區(qū)的框架及象征，以及如何將自身與現(xiàn)有北極大國聯(lián)系在一起。作者認(rèn)為，歐盟在這方面相對稚嫩，但卻一直努力希望在未來能夠富有經(jīng)驗。

（1）歐盟及其“北方維度倡議”

歐盟的北方一直以來被排除在共同近鄰政策之外。“歐盟近鄰政策”發(fā)展成為“只聚焦南部和東部”的政策，因為歐盟北部和西北部的近鄰人口及爭端都更少。事實上，在歐盟用語中甚至不存在“北方近鄰”這一用詞。

“歐洲北部”作為一個獨特歐洲政治空間的政治和概念構(gòu)想是在上世紀(jì)90年代中后期才發(fā)展起來的，并與歐盟北擴(kuò)進(jìn)程密切相關(guān)。1997年，時任芬蘭總理Paavo Lipponen公開發(fā)起了“北方維度倡議”?！氨狈骄S度倡議”是一個政治嘗試，不僅在制度上將歐洲北部納入歐盟政策結(jié)構(gòu)當(dāng)中，而且提升了人們對這個潛在歐盟行動重心地區(qū)的認(rèn)識。隨著芬蘭和瑞典成為歐盟成員國，以及挪威和冰島通過歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)與歐盟聯(lián)系在一起，歐盟獲得了其“自然北方維度”，因此也需要相關(guān)政策的支持。

2006年，歐盟更新了其“北方維度倡議”，與冰島、挪威和俄羅斯建立了平等伙伴關(guān)系。這一政策具有相當(dāng)靈活的政策框架，旨在促進(jìn)對話和合作，特別是在環(huán)境、公共衛(wèi)生和社會福利、運輸和物流以及文化領(lǐng)域。“北方政策”是一個相對有限和低水平的政策工具，主要是為了服務(wù)于芬蘭和瑞典（以及波羅的海三國）對抗俄羅斯的利益。而北極地區(qū)則被忽視了。

（2）更北的地方？制定北極政策

2008年，歐盟高級代表（HR）和歐盟委員會（the Commission）發(fā)布了首份北極地區(qū)的聯(lián)合政策文件，其中指出：極地冰蓋，特別是北極冰蓋的快速融化正在開辟新的航道和國際貿(mào)易航線。此外，北極地區(qū)巨大的碳?xì)浠衔镔Y源的可及性正在改變該地區(qū)的地緣戰(zhàn)略動態(tài)，可能對國際穩(wěn)定和歐洲安全利益產(chǎn)生影響。截至2019年，歐盟已發(fā)布了10份北極政策文件，包括委員會的三份聯(lián)合通訊、理事會的三個結(jié)論及議會的四項決議。（見表1）

表1：2008年至2017年歐盟北極政策的發(fā)展

這是歐盟第一次面臨這樣一個近鄰地區(qū)，即歐盟不能作為一個對其鄰國的主導(dǎo)行為者（或?qū)⑵鋬?nèi)部設(shè)置和政策外部化）。相反，它被束縛在一個獨特的區(qū)域系統(tǒng)中，該系統(tǒng)基于強大的國家行為者的國家利益，建立在輕型區(qū)域結(jié)構(gòu)之上，并使用傳統(tǒng)的政府間關(guān)系工具。21世紀(jì)初的北極提出了一個有趣的問題，即歐盟如何進(jìn)入“北極”，以及如何使相關(guān)行動合法化。

在北極地區(qū)，歐盟10項政策文件構(gòu)成了一個整體框架。通過全球戰(zhàn)略，歐盟闡明了其戰(zhàn)略利益，即保持該地區(qū)的低張力，擁有運作良好的法律框架和牢固的政治和安全合作形式。此外，氣候變化被認(rèn)為是歐盟安全的基本威脅因素，而只有一個全球的、基于多邊的秩序才能確保和平及可持續(xù)發(fā)展。歐盟的目標(biāo)就是在全球行為體的網(wǎng)絡(luò)中充當(dāng)議程的塑造者、連接者和促進(jìn)者。

學(xué)者Raspotnik曾提出歐盟在北極地區(qū)的五個關(guān)鍵角色：歐盟是應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)者；可持續(xù)發(fā)展的管理者；治理的穩(wěn)定者和促進(jìn)者；原住民權(quán)利的促進(jìn)者；動物福利的守護(hù)者。歐盟在這一區(qū)域中加強政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的相互依存，在這個未定義的地緣政治空間中促進(jìn)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。因此，作為其區(qū)域方法的一部分，歐盟通常會強調(diào)其理念特點，即不僅強調(diào)其國際經(jīng)濟(jì)權(quán)重，而且強調(diào)其在區(qū)域一體化、跨國治理、環(huán)境保護(hù)和研究方面作為領(lǐng)導(dǎo)者的優(yōu)勢。

然而歐盟在推行其理念時也會遇到一些問題。首先是地理空間并不像最初所設(shè)想的那樣虛無、不確定或處于流動之中。其次，歐盟的能力本質(zhì)上是有限的。一些北極國家在地緣政治上（如俄羅斯和美國）或發(fā)展程度上（如冰島和挪威）可以與歐盟匹敵，而這些北極國家往往對歐盟的參與持負(fù)面態(tài)度。海豹產(chǎn)品禁令就是北極國家與歐盟分歧的顯著例子。而隨后歐洲議會及一些議員試圖禁止在歐盟管轄范圍以外開采石油，并呼吁仿照在無人居住的南極洲那樣制定《北極條約》，便進(jìn)一步擴(kuò)大了這種分歧。其中歐盟與俄羅斯的分歧尤為顯著，其原因可能在于歐盟的東部邊界，因為歐盟與俄羅斯在俄羅斯向西逼近以及烏克蘭和格魯吉亞問題上分歧很大。此外，歐盟還在其北極政策文件中曲解了區(qū)域主權(quán)對于北極國家的意義，使得加拿大和俄羅斯公開反對歐盟成為北極理事會的永久觀察員。

歐盟向北推進(jìn)的另一個挑戰(zhàn)是，對“北極空間”缺乏明確的界定。在過去十年里，歐盟政策制定者對在各種政策文件中劃定北極空間漠不關(guān)心。歐盟在文件中基本上只將北極視為海洋和對外政策領(lǐng)域。然而北極地區(qū)不僅僅是一個外交政策的問題，而是一個非常規(guī)的政策組合，涵蓋了內(nèi)部、跨區(qū)域和外部政策。

歐盟一直對兩個概念混淆不清：一是在地理上聚焦歐洲北極；二是歐盟作為全球行為者，參與議題涵蓋范圍從動物保護(hù)到減少北極二氧化碳排放。這一矛盾在其北極政策中表現(xiàn)得尤為明顯。其中一些政策是針對瑞典和芬蘭的北部地區(qū)問題量身定制的，但是在另一些更大的政治問題上卻采取了“自上而下”的路徑（如《北極條約》），這又反過來引起了北極沿海國家的憤怒和拒絕。

歐盟的政策也并不連貫。總的來說，在北極地區(qū)的文獻(xiàn)和官方文件中，似乎存在一種傾向，將歐盟描繪成統(tǒng)一的行為體。但是，成員國和眾多政治派別和政黨之間的多重利益的復(fù)雜性卻被忽視了。特別是在審視歐盟機構(gòu)的政策產(chǎn)出時，有必要區(qū)分委員會、理事會、歐盟對外行動署和歐洲議會的不同聲音，以及它們對政策進(jìn)程的實際影響。比如，區(qū)域性的一系列政策是歐盟北極區(qū)域行為者明確要求的結(jié)果，也是委員會處理這些問題的部門（如地區(qū)與城市政策總司、科研與創(chuàng)新總司和交通運輸總司）的訴求。而更大的戰(zhàn)略性政策（如治理結(jié)構(gòu)、氣候變化倡議等）要么就來自歐盟對外行動署的官員，要么就來自具有特定北極議程的歐洲議會議員。

因此，自20世紀(jì)90年代以來，歐盟“北方”的構(gòu)成已然不同。一方面僅包括歐盟的成員國（丹麥、瑞典和芬蘭）。另一方面，這一區(qū)域由俄羅斯主導(dǎo)。而冰島與挪威作為歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的國家，雖然介于兩者之間，但必然更靠近歐盟。

因此，作者認(rèn)為，雖然歐盟在過去20年中兩項北方政策倡議（即“北方維度倡議”與總體的北極政策）本質(zhì)并不相同，但是兩者都帶有地緣政治色彩。更廣泛的北極地區(qū)對于歐盟而言并不是一個“典型的鄰居”，而更像是“伙伴關(guān)系”。在這個地區(qū)中，歐盟是眾多伙伴中的一員，且受到來自強大行為體的挑戰(zhàn)。在這個地區(qū)，歐盟似乎陷入了一個地理上的兩難境地，即一個舊的陸上歐盟北極地區(qū)和一個新的海上環(huán)極區(qū)。對于后者，歐盟還沒有找到一個令人信服的說法，以便在其內(nèi)部和外部伙伴中確定其區(qū)域偏好，并說明它為什么應(yīng)該參與北極地區(qū)。

盡管在過去十年中作出了重大努力，但歐盟的區(qū)域合法性的建設(shè)尚未完全實現(xiàn)。歐盟既沒有對北極地區(qū)的雄心壯志做出明確聲明，也沒有實現(xiàn)其預(yù)先的目標(biāo)，即成為北極理事會的永久觀察員。在其近鄰政策中，歐盟第一次面對這樣一個區(qū)域，它不能作為一個對其近鄰的主導(dǎo)者（或?qū)⑵鋬?nèi)部政策外部化），而是被束縛在一個獨特的“區(qū)域系統(tǒng)”當(dāng)中。

盡管歐盟已經(jīng)是一個事實上的區(qū)域行為者，但歐盟的做法并沒有在北極地區(qū)獲得成功。歐盟在北極治理的談判桌上沒有被完全接受，其機構(gòu)代表也沒有能夠在歐盟創(chuàng)造更多的北極合法性，以便最終將北極地區(qū)放在歐盟議程更突出的位置上。盡管氣候變化和研究工作都是歐盟進(jìn)入北極的切入點，但僅憑此不可能成為其北極政策的驅(qū)動力。

最后，作者引用了Bachmann的觀點，認(rèn)為歐盟規(guī)范空間互動的偏好只有“在行為者有興趣被規(guī)范的情況下才可以實施，否則歐盟機構(gòu)很快就會達(dá)到其極限”。因此，歐盟是否真的有意愿及有能力創(chuàng)造一個獨特的歐盟互動空間還有待觀察。

責(zé)編 | 戎秦嬰 衛(wèi)藝璇

排版 | 何婕 云琪布日