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2021年8月10日，住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》，明確提出“不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式”，并將其與房地產(chǎn)調(diào)控結(jié)合在一起，意味著城市更新政策明顯收緊，這也是繼續(xù)7月30日政治局會議提出“糾正運動式'減碳’，先立后破，堅持遏制'兩高’項目盲目發(fā)展”后，又一個嘗試先規(guī)范、再進行推動的領(lǐng)域。

一、城市更新政策收緊，旨在規(guī)范三大亂象

（一）盡管城市更新行動看似是中央定調(diào)并鼓勵，如2021年3月發(fā)布的十四五規(guī)劃提出“實施城市更新行動……加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁”，但城市更新政策收緊還是能夠說明當前政策層面對目前城市更新現(xiàn)狀的不滿和憂慮。實際上針對城市更新過程中的亂象，早在2020年8月，住建部就已經(jīng)發(fā)布34號文進行規(guī)范（主要針對破壞歷史文化現(xiàn)象）。

（二）此次住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》的背景具體有所指，即一些地區(qū)在城市更新推進過程中，繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，大拆大建、急功近利，有些地方則隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價、提高生活成本等。

（三）2020年11月住建部部長撰寫《實施城市更新行動》后，各地區(qū)便開始將城市更新行動作為十四五時期的重要工作之一，其很大背景是城市更新行動被納入了政府工作報告和十四五規(guī)劃，且《實施城市更新行動》明確提出“爭到'十四五’期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)”。

二、已在推進的城市更新行動與當前政策導(dǎo)向有明顯不符

（一）為追求短頻快的成效，現(xiàn)階段的城市更新仍然延用了過去房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)模式，在傳統(tǒng)招拍掛模式拿地成本不斷抬升、融資渠道大幅受限的背景下，很多地產(chǎn)企業(yè)通過介入城市更新以實現(xiàn)更低成本和更多渠道拿地、更多渠道融資以及與政府更深綁定關(guān)系的目標，不僅可以緩解壓力，也可以規(guī)避監(jiān)管。

（二）但是《實施城市更新行動》強調(diào)的城市更新是聚焦于“完善城市空間結(jié)構(gòu)、實施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、強化歷史文化保護、加強居住社區(qū)建設(shè)、推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、增強城市防洪排澇能力、推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”等，同時將其與完善住房制度、提高城市治理水平結(jié)合在一起，是一項系統(tǒng)化、精細化的漫長工程，因此并非傳統(tǒng)由地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)的短頻快地產(chǎn)開發(fā)思路，即城市更新行動更強調(diào)提升城市功能。

（三）所以我們看到，《征求意見稿》提出要對正在建設(shè)和已批待建的城市更新項目進行再評估，重新完善城市更新試點工作方案，對涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改。這就意味著目前正在進行的一些城市更新項目可能會受到較大影響，目前的政策先體驗評估、先立規(guī)則，即城市更新進程會明顯放慢。

三、防止城市更新變樣：通過三大指標嚴格控制大規(guī)模拆遷和增建

《征求意見稿》通過拆除比例（不超過20%）、拆建比例（不大于2）、以及就地就近安置率（不低于50%）等三大指標嚴格控制大規(guī)模拆遷和增建，意味著傳統(tǒng)急風(fēng)暴雨搬的大拆大建模式已經(jīng)不行了，而因拆遷導(dǎo)致的住房需求、暴富效應(yīng)以及房價上漲預(yù)期也被明顯削弱了。具體看，

（一）鼓勵小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造，除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的房屋可以拆除外，其他既有建筑不大規(guī)模拆除，且拆除比例不應(yīng)大于20%。對擬拆除的建筑，應(yīng)加強評估論證、公開征求意見。

（二）不大規(guī)模新增建設(shè)規(guī)模、不突破老城區(qū)原有密度強度，原則上拆建比不宜大于2。當然允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設(shè)保障性租賃住房、完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等。

（三）不大規(guī)模、強制性搬遷居民，鼓勵以就地安置為主，就地、就近安置率不宜低于50%。

（四）不大規(guī)模、短時間拆遷城中村等城市連片舊區(qū)，鼓勵穩(wěn)步實施城中村改造，住房租金年度漲幅不超過5%。

四、城市更新不只是拆，而是更強調(diào)“留改拆”并舉、以保留提升為主

城市更新主要包括整治類、改建類和拆建類三種類型，但現(xiàn)實中地產(chǎn)企業(yè)參與城市更新更多以大拆大建為主，而中央推崇的城市更新不只是拆，即更強調(diào)轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，“留改拆”并舉，即以保留提升為主，嚴管大拆大建。

（一）未開展調(diào)查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定專項工作的區(qū)域，不應(yīng)實施城市更新。

（二）支持加強老廠房等老建筑改造、修繕和利用。

（三）保持老城格局尺度，不隨意拉直拓寬道路，禁止修大馬路、建大廣場。

（四）延續(xù)城市特色風(fēng)貌、保留城市記憶，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。

五、穩(wěn)步推進、轉(zhuǎn)變觀念，有多大能力做多大事

城市更新是一項系統(tǒng)工程，牽扯面更廣、時間周期更長，各地區(qū)要量力而行，不一哄而長，有多大能力做大事，不通過傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)模式大拆大建，更要強調(diào)長期效益，更強調(diào)運營收入。

（一）堅持城市體檢評估先行，探索適用于存量更新的規(guī)劃、土地、財政、金融等政策，拓寬融資渠道、防范債務(wù)風(fēng)險。

（二）不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益。

（三）鼓勵推動由“開發(fā)模式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造。

六、高層對城市更新的定位已發(fā)生了根本性變化

（一）從《征求意見稿》來看，高層對城市更新的定位已發(fā)生了根本性變化，更強調(diào)城市更新的長期運營效益與規(guī)范運作，更突出政府引導(dǎo)與社會效益，不希望城市更新行動成為地產(chǎn)企業(yè)規(guī)避土地與金融等政策約束的路徑，更不希望城市更新行動變成短頻快的傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項目，而是希望將其打造成城市升級工程、通過城市更新行動提升城市功能與治理能力，希望城市更新行動與地產(chǎn)行業(yè)隔離開來、劃清界限，以避免城市更新行動與“房住不炒”的政策定位相悖。

（二）《征求意見稿》通過拆除比例不應(yīng)大于20%、拆建比不宜大于2以及就地、就近安置率不宜低于50%等三個量化指標，進一步拉長了城市更新項目流程、大幅降低了城市更新的土地運營價值以及地產(chǎn)企業(yè)參與城市更新的積極性，意味著傳統(tǒng)急風(fēng)暴雨搬的大拆大建模式已經(jīng)不行了，而因拆遷導(dǎo)致的住房需求、暴富效應(yīng)以及房價上漲預(yù)期也被明顯削弱了。

（三）《征求意見稿》通過城市體檢評估先行、基礎(chǔ)設(shè)施摸底排查、存量項目再評估與整改以及強化城市安全要求等方式提升了城市更新項目的運營成本，拉長了時間流程，城市更新項目步伐會進一步放緩，亦降低了地產(chǎn)企業(yè)和各地區(qū)通過城市更新項目進行規(guī)模擴張、快速獲取短期效益和經(jīng)濟效益的可能性。

（四）《征求意見稿》到具體實施還有一段時間，不過一個現(xiàn)實的問題也很明顯，即若地產(chǎn)企業(yè)參與城市更新的政策約束進一步增強、積極性有所下降，那么有誰來配合地方政府推進城市更新行動呢？地方政府能夠掌握的市場主體主要為城投平臺和地方國企，但前者參與城市更新很容易會涉及地方隱性債務(wù)問題。

（五）《征求意見稿》明確“探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的可持續(xù)模式，政府注重協(xié)調(diào)各類存量資源，加大財政支持力度，吸引社會專業(yè)企業(yè)參與運營，鼓勵現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造”。

這就意味著地方政府在城市更新中將起到更大的作用，而城市更新更強調(diào)微改造，我們理解城投平臺、地方國企、現(xiàn)有資源所有者以及居民會成為城市更新行動的配合力量。而這里的“加大財政支持力度”除傳統(tǒng)財政補貼等方面，更多是代指地方政府專項債以及設(shè)立城市更新引導(dǎo)基金等。

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