【實務(wù)探討】政采活動中應(yīng)當(dāng)把握的那些關(guān)鍵時間點

李冠0731 2021-08-08

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■ 李瑩羅進梅

供應(yīng)商A就某中小學(xué)教學(xué)設(shè)施設(shè)備采購項目的采購文件向有關(guān)財政部門提起投訴，其中一個投訴事項為“采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復(fù)”。經(jīng)調(diào)查，A供應(yīng)商于1月13日向采購代理機構(gòu)提交書面質(zhì)疑，代理機構(gòu)于1月22日使用座機與被授權(quán)代表通話（代理機構(gòu)稱該通話內(nèi)容是為了讓供應(yīng)商授權(quán)代表領(lǐng)取質(zhì)疑答復(fù)并已得到對方應(yīng)答）。財政部門認(rèn)為1月22日屬于答復(fù)質(zhì)疑的法定期限，代理機構(gòu)已依法作出質(zhì)疑答復(fù)，但在通知質(zhì)疑供應(yīng)商環(huán)節(jié)僅采用了電話方式，該行為存在瑕疵，該投訴事項缺乏事實依據(jù)，予以駁回。

案例中，若真如代理機構(gòu)所述，“已電話通知供應(yīng)商領(lǐng)取質(zhì)疑答復(fù)并得到其應(yīng)答”，可還是被供應(yīng)商以“沒有在規(guī)定時間內(nèi)答復(fù)質(zhì)疑”提起投訴，實在讓從業(yè)人員倍感困惑和憂傷。除了有“人與人之間信任去哪了”的感嘆外，對于政府采購活動這樣一個連續(xù)不斷的、涉及多個時間效力的活動，采購人和代理機構(gòu)還是應(yīng)當(dāng)熟練掌握當(dāng)中的關(guān)鍵點，避免爭議事件的發(fā)生。

關(guān)鍵點一：政府采購項目絕大多數(shù)以“工作日”計算期限

相較于招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例的有關(guān)規(guī)定，政府采購對時間的絕大多數(shù)要求以工作日計算為準(zhǔn)，這與政府采購活動當(dāng)事人（如集采機構(gòu)、政府行政機關(guān)）的法定休息時間相關(guān)，工作日更有利于供應(yīng)商與采購代理機構(gòu)或采購人之間進行溝通。

以日歷日計算時效的，主要體現(xiàn)為向供應(yīng)商提供投標(biāo)準(zhǔn)備時間，如，澄清修改文件需要留給供應(yīng)商的時間，這兼顧了采購的公平與效率。

關(guān)鍵點二：期間開始的當(dāng)日不計算在期間內(nèi)

政府采購法律法規(guī)對于時間的規(guī)定，普遍使用“之日起”“收到后”“期滿后”等類似詞語，當(dāng)事人對“當(dāng)天”是否計算在內(nèi)，理解上仍然存在差異。

參照《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第一百五十四條、《中華人民共和國民事訴訟法》第八十二條、《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零三條、《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條的規(guī)定，《中華人民共和國政府采購法實施條例釋義》（以下簡稱《釋義》）對“期間”的計算，明確為“期間以日計算的，期間開始之日不計算在期間內(nèi)”。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第八十五條也規(guī)定，“按日計算期間的，開始當(dāng)天不計入，從次日開始計算”。

據(jù)此，在政府采購活動中常見的“期間”問題已經(jīng)很明確了。

第一，公告期限為幾個工作日的，公告發(fā)布之日不計算入內(nèi)。有些地方的做法是如果上午發(fā)出則當(dāng)日計算在內(nèi)，超過中午后則不計算入內(nèi)，這是錯誤的，因為政府采購法律法規(guī)并沒有規(guī)定按小時計算期間。

第二，質(zhì)疑的有效時間應(yīng)當(dāng)從起算日期的次日開始計算。同理，采購人或采購代理機構(gòu)收到質(zhì)疑函的當(dāng)日不計入質(zhì)疑答復(fù)的期限。

關(guān)鍵點三：注意連續(xù)時間的疊加

根據(jù)“采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)結(jié)束后2個工作日內(nèi)將評標(biāo)報告送采購人，采購人應(yīng)當(dāng)自收到評標(biāo)報告之日起5個工作日內(nèi)，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)人確定之日起2個工作日內(nèi)，在省級以上財政部門指定的媒體上公告中標(biāo)結(jié)果”的要求，中標(biāo)結(jié)果的公告時間從評標(biāo)結(jié)束的次日開始計算，最晚為第9個工作日。

根據(jù)“采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，供應(yīng)商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向財政部門提起投訴”的規(guī)定，供應(yīng)商可以提起投訴的有效時間，從采購人或采購代理機構(gòu)收到質(zhì)疑函的次日開始計算。

關(guān)鍵點四：時效考慮特殊方式但不考慮偶然因素

同樣是參照《民法通則》等基本法律作出的規(guī)定，《釋義》還有“期間不包括在途時間，文書在期滿前交郵的不算過期”的解釋。因此，質(zhì)疑函的遞交、采購人或代理機構(gòu)質(zhì)疑答復(fù)的送達，采用郵寄方式的，有郵戳可以證明在期滿前發(fā)出的，為有效文件。郵寄方式自然避免了本文開篇案例中“供應(yīng)商電話答應(yīng)領(lǐng)取質(zhì)疑答復(fù)但是人沒有到”的風(fēng)險。但時效并不考慮存在的各種不確定因素或風(fēng)險，比如郵政車輛失火或其他原因?qū)е碌倪z失，再如因飛機晚點不能在規(guī)定時間內(nèi)趕到等等。

以此前代理機構(gòu)向有關(guān)財政部門的咨詢?yōu)槔?，某供?yīng)商于3月5日收到招標(biāo)文件，3月19日制作文件時發(fā)現(xiàn)其收到的電子版招標(biāo)文件有損壞打不開，提出質(zhì)疑并要求重新招標(biāo)。質(zhì)疑的起算日期應(yīng)該是3月5日還是3月19日？有關(guān)財政部門答復(fù)：根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）的規(guī)定，如供應(yīng)商在3月5日以電子郵件方式獲取招標(biāo)文件，質(zhì)疑期限從3月5日起算。

關(guān)鍵點五：澄清修改時間有特例

87號令第二十七條第一款規(guī)定，采購人或采購代理機構(gòu)的澄清修改不得改變采購標(biāo)的和資格條件，因此，修改采購標(biāo)的和資格條件不適用于澄清修改的時間要求（投標(biāo)截止時間至少15日前）。采購標(biāo)的和資格條件的改變屬于新的要約邀請，投標(biāo)截止時間應(yīng)當(dāng)滿足政府采購法規(guī)定的20日（招標(biāo)文件的提供期限也須滿足5個工作日）。

另外，澄清修改時間以日歷日計算，當(dāng)澄清修改內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制時，需要留給供應(yīng)商至少15天的準(zhǔn)備時間，不足15日應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時間。這種情況下大概率會出現(xiàn)期限的最后一日為國家法定節(jié)假日，對此，87號令明確規(guī)定，“期限的最后一日是國家法定節(jié)假日的，順延到節(jié)假日后的次日為期限的最后一日?！?，該規(guī)定也適用于“屆滿期的最后一日為節(jié)假日”情況。

關(guān)鍵點六：采購文件的質(zhì)疑時效需嚴(yán)謹(jǐn)判斷

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）、94號令的有關(guān)規(guī)定，對可以質(zhì)疑的采購文件（包括招標(biāo)采購公告、文件以及澄清修改文件）提出質(zhì)疑的，為收到（獲?。┎少徫募栈蛘卟少徫募嫫谙迣脻M之日。

上述規(guī)定對質(zhì)疑時效的“二選一”，主要是考慮到供應(yīng)商獲取文件的方式有所不同，即可能通過公告獲取或者點對點從采購代理機構(gòu)（采購人）處獲取。筆者認(rèn)為，不同的文件獲取方式應(yīng)選擇不同的質(zhì)疑時效起算點，文件的獲取方式應(yīng)當(dāng)予以明確。

對于收到（獲?。┎少徫募眨渲饕腹?yīng)商通過點對點方式直接獲?。òㄆ脚_下載）采購文件的時間，該日為質(zhì)疑時效的起算時間。

對于采購文件公告期限屆滿之日，《財政部通知強調(diào)依法做好政府采購信息公開工作》（財庫[2015]135號）規(guī)定了招標(biāo)公告、競爭性談判公告等公告期限，但并沒有對采購文件的公告期限作出規(guī)定。因此，以公告形式發(fā)布采購文件的，應(yīng)當(dāng)明確采購文件公告時間，否則會引起“長期有效”的爭議。

根據(jù)《實施條例》第三十一條、《財政部關(guān)于印發(fā)<政府采購公告和公示信息格式規(guī)范（2020年版）>的通知》“獲取招標(biāo)文件期限不得少于5個工作日”的規(guī)定，采購文件公告的時間規(guī)定若小于5個工作日，存在時間上的矛盾和爭議。所以，實操中大部分采購文件的公告時間與招標(biāo)采購公告一致，即招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限為5個工作日，競爭性談判公告、競爭性磋商公告和詢價公告的公告期限為3個工作日。

實操中，存在供應(yīng)商既可以通過公告獲取文件，但又需要從交易中心平臺下載獲取（通過特定點對點方式），也即兩種方式并存且存在采購文件公告時間與采購文件獲取時間不一致的情況。若無特殊規(guī)定，無論兩者時間長短，基于推定“知道”權(quán)益受損這一確定的事實出發(fā)，點對點下載獲取文件的判斷條件更為充分，即其更能證明供應(yīng)商滿足94號令第十一條規(guī)定的“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑”這一前提條件。

同時，采購人或代理機構(gòu)還面臨一個可能發(fā)生的問題：如果規(guī)定供應(yīng)商獲取文件的時間范圍遠超過最低規(guī)定的5個工作日，供應(yīng)商在最后時點獲取采購文件后提出質(zhì)疑的時間在開標(biāo)之時或開標(biāo)之后，針對這種情況，筆者認(rèn)為，質(zhì)疑仍然有效。在非招標(biāo)采購方式中，質(zhì)疑有效時間也可能超過評審時間，筆者同樣認(rèn)為，上述質(zhì)疑時效均不受是否已開標(biāo)這一情形的影響。

為提高采購效率，避免供應(yīng)商在臨開標(biāo)前提起質(zhì)疑影響正常程序的情況，采購人或代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)清晰、準(zhǔn)確要求采購文件公告時間、采購文件獲取時間、供應(yīng)商質(zhì)疑時效起算時間等內(nèi)容。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）

·小編有話說·

質(zhì)疑有效期一直是業(yè)界備受關(guān)注的問題，也是很多從業(yè)“小白”常常提及的難題。結(jié)合上述文章，小編總結(jié)了3個關(guān)鍵點，供讀者參考。

第一，怎樣的質(zhì)疑才是有效的？除了要在法定的有效期內(nèi)提出外，當(dāng)供應(yīng)商的權(quán)益受到損害時，其針對自身損害的內(nèi)容提出的質(zhì)疑才是有效的，所謂“內(nèi)容為王”。這一判斷的法律依據(jù)為《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十條的規(guī)定，即供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑。舉例說明，當(dāng)供應(yīng)商獲取了采購文件，其才有資格提出針對采購文件的質(zhì)疑，而且當(dāng)其權(quán)益因采購文件的問題受到損害時，這樣的質(zhì)疑才可能是有效的。

第二，質(zhì)疑有效期限的起點是哪一天？事實上，這一問題在94號令里已經(jīng)得到了明確的回答。結(jié)合94號令第十條的規(guī)定，再根據(jù)該令第四十二條“本辦法規(guī)定的期間開始之日，不計算在期間內(nèi)”的規(guī)定，質(zhì)疑的有效時間應(yīng)當(dāng)從起算日期（即供應(yīng)商知道或應(yīng)當(dāng)知道自己權(quán)益受損的那一天）的次日開始計算。

第三，如果獲取采購文件之日和采購文件公告期限屆滿之日不是同一天，那么，對采購文件的質(zhì)疑應(yīng)以哪一天為準(zhǔn)？結(jié)合94號令第十一條的規(guī)定以及上述文章中的觀點，小編建議針對這種兩者“不一致”的情況，采購人或代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件公告之時加以說明，以免引起后期爭議。

（文字/楊文君）

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