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為什么要讓農(nóng)民分享城市化的好處？這個問題還需要問嗎？或許你和我一樣，直覺地認為這是理所當然的，但不是所有人都這么想。前不久我在進行關(guān)于征地補償?shù)膶嵶C研究中，就發(fā)現(xiàn)有學(xué)者認為，“按照征地的原用途給予補償，有利于促進農(nóng)業(yè)勞動力的合理轉(zhuǎn)移，促進工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，具有一定的合理性?！?/p>

讓我把這話直白地“翻譯”一下：種糧的土地讓政府征去賣了，農(nóng)民拿到手的，最多只能是地上農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的限定倍數(shù)。農(nóng)民沒錢沒地，只好進城打工。征地成本被壓低，政府才好打“零地價”牌來招商引資，工業(yè)化速度才能加快。最后，城市化才能加快推進。

我們知道，征地補償水平的高低，是決定農(nóng)民能否分享城市化中土地增值收益的關(guān)鍵因素之一。為此，我試圖通過以下幾個問題去理解上述說法的合理成份，但仍百思不得其解。

第一，或許還存在其它對農(nóng)民的補償機制，畢竟在中國大陸之外，土地升值“漲價歸公”的做法有成功的案例。但是，成功的案例在漲價歸公的同時，讓失地農(nóng)民借助其它渠道分享到了漲價的好處，其中最為重要的莫過于對教育、醫(yī)療、公共住房、社會保障等公共服務(wù)的分享，而這樣的機制在當今的中國還有待建立。

第二，是否城市居民也一樣不能享受土地增值的好處？然而，即便是在《物權(quán)法》出臺之前，處于城市好地段的房屋在動拆遷時，同樣不擁有土地所有權(quán)的城市業(yè)主卻能夠得到更多的補償。

第三，工業(yè)化與城市化的成本真能降低嗎？不一定。政府拿了低價征得的土地，照樣能拍出天價地王來，地價沒有因此降低。即使政府為招商引資而壓低地價，由征地糾紛帶來的社會成本卻是工業(yè)化與城市化額外需要支付的代價。

第四，就算成本能夠降低，但通過壓低地價加速得來的工業(yè)化與城市化，是我們所需要的嗎？如果成本被人為壓低，那么由此帶來的工業(yè)化與城市化一定是扭曲的，低效率的。所謂的“合理性”，恐怕也只能在地方政府片面的、短期的利益中去尋找了。最后，對于征地，農(nóng)民能不能說“不”？現(xiàn)實告訴我們的答案是，往往不能。

我們還可以否定更多類似上面這樣的說法，但現(xiàn)在我們需要從正面的角度來說說為什么要讓農(nóng)民分享城市化的好處。其實道理也很簡單，因為在城市化和工業(yè)化的過程中，如果沒有農(nóng)民工的參與和貢獻，那么，就不會有當今中國的發(fā)展，城市的土地升值也不會實現(xiàn)。

反過來說，不讓農(nóng)民平等分享城市化的好處，那么城鄉(xiāng)收入差距就會擴大，城市內(nèi)部不同戶籍人口間的分化將會加劇，如果這樣的局面造成社會不和諧，則不僅使得全社會的幸福指數(shù)下降，而且政府還會將大量資源消耗在維穩(wěn)和治安上，減少用于經(jīng)濟發(fā)展的資本積累。即便是從城市的利益考慮，這樣的局面也是不利的。

那么，現(xiàn)在我們有沒有讓農(nóng)民分享城市化好處的有效機制呢？理論上存在的一個間接的機制是，通過農(nóng)村剩余勞動力進城打工，一方面實現(xiàn)人力資本的積累，并借助工資增長分享工業(yè)化的好處，另一方面則是成為城市的一員，分享城市的公共服務(wù)。

但戶籍制度的分割使以上兩種機制都難以順利實現(xiàn)。城市公共服務(wù)存在基于戶籍身份的歧視，由于無法真正落戶，農(nóng)民工的就業(yè)相對更不穩(wěn)定，剩余勞動力不能充分轉(zhuǎn)移也使得農(nóng)村的現(xiàn)代化進程受阻，工資增長機制無法借助市場力量順利實現(xiàn)。

讓農(nóng)民分享城市化好處的最為直接的機制還是借助土地的升值。遺憾的是，現(xiàn)有的征地補償機制仍不能在規(guī)則上體現(xiàn)這一功能。雖然也有人注意到部分城市郊區(qū)的征地農(nóng)民獲得了較高的經(jīng)濟補償，但我們也應(yīng)意識到，補償?shù)慕^對水平若與土地的市場價值相比，其相對水平可能并不那么高。

此外，由于法律上難以保證一個有效的土地增值收益分享機制，于是，在征地過程中，更可能導(dǎo)致利益相關(guān)各方的激烈摩擦與沖突，以致我們不得不付出巨大的維穩(wěn)成本與社會代價。

事實上，直接讓農(nóng)民分享土地升值的操作性辦法可以有很多種。例如，臺灣實施的區(qū)段征收法，簡單來說，就是被征的土地中，有一部分開發(fā)權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民可以將其售賣獲利。即使將土地升值收益名義上全部歸農(nóng)民所有，政府仍然可以通過土地增值稅來加以調(diào)節(jié)。

此外，也可以考慮引入多方的談判機制，這就能夠發(fā)揮村民組織的力量。例如，陶然老師與其合作者的一項對溫州的案例研究表明，農(nóng)村民間組織的力量非常有作用，能夠提高農(nóng)民征地補償。當然，在這樣的談判機制設(shè)計中，各方權(quán)利的界定將是比較復(fù)雜的細節(jié)。

不過，以上機制只能解決本地被征地農(nóng)民對于城市化中土地增值收益的分享，而那些從外地進城的農(nóng)民，那些尚在偏遠地區(qū)沒有進城的農(nóng)民，他們的利益如何兼顧？先從外來的進城農(nóng)民工說起，他們在城市就業(yè)、參保、納稅，這就相當于有了獲得城市公共服務(wù)的付費機制，只是現(xiàn)實中他們分享公共服務(wù)的權(quán)利與戶籍人口并不平等。

我曾聽復(fù)旦的熊易寒老師介紹，他采訪的民工子弟告訴他，在政府規(guī)定公辦幼兒園應(yīng)接收外來人口子女入學(xué)之后，外來人口找上門去，卻發(fā)現(xiàn)幼兒園改了塊牌子，說他們找錯地方了。由此可見，戶籍標簽帶來的公共服務(wù)上的歧視有多嚴重。

與居住地掛鉤的物業(yè)稅也是一個可以考慮的對本地公共服務(wù)付費的機制。但是，即使存在這些付費機制，城市里最難撼動的兩項本地福利仍是體制上的棘手之處，其一是子女受教育機會（尤其是高考機會），其二是低收入群體的保障政策（尤其是公共住房政策）。

但是，中央試圖推行的異地高考政策在地方屢屢受阻，城市本地戶籍人口中也存在大量的住房困難群體，因此，短期內(nèi)想要在這兩方面對外來人口的權(quán)利分享有所突破并不現(xiàn)實，應(yīng)對政策只能是回避矛盾焦點繞道而行，或是從某個小的方面局部加以突破。我在最近為國家社科項目結(jié)項的一份政策報告中對此有所論及，其中談到了兩個更為現(xiàn)實可行的做法。

簡言之，一是在提升職業(yè)教育水平的同時鼓勵民工子弟報考，二是首先將保障房體系中的單位租賃房向更多外來人口開放。前者需要將職業(yè)教育市場向內(nèi)資特別是外資全面開放，后者則可以借助企業(yè)對政策受惠者進行篩選。

以稅收的形式抽取土地增值稅，再將其用于向更廣泛的人群提供城市公共服務(wù)，也是一個可以考慮的做法。遺憾的是，目前農(nóng)村土地的升值收益，并沒有在征地中讓農(nóng)民直接分享，也沒有以城市公共服務(wù)的形式讓進城農(nóng)民工平等分享，甚至以低地價的形式轉(zhuǎn)移給了投資者。

最后，那些偏遠地區(qū)沒有進城的農(nóng)民如何獲得城市化的好處？對這一部分人群而言，人想進城路太遠，地想升值不值錢，他們還很難通過城市化直接受益。借助農(nóng)產(chǎn)品漲價向城市出售農(nóng)產(chǎn)品是一個理論上存在的間接受益機制，但顯然由于物流等中間成本過高，偏遠地區(qū)的農(nóng)民恐怕也難以從中受益。

但是，如果我們認為，中央政府有責(zé)任向偏遠地區(qū)提供必要的公共服務(wù)，那么進行適當?shù)霓D(zhuǎn)移支付就是現(xiàn)實可行的。這種轉(zhuǎn)移支付的來源同樣可以是較發(fā)達地區(qū)城市化過程中的土地增值稅。

并且，偏遠地區(qū)的人群也將借此提升人力資本稟賦，增加其向發(fā)達地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的可能性，最終，發(fā)達地區(qū)也將因此受益。