行政許可案件若干爭議問題之探析

章文英 任海霞

摘  要：我國行政許可法自2004年7月1日起施行以來，行政執(zhí)法與行政審判的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐步豐富，對相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)也逐步達(dá)成統(tǒng)一意見。但在司法實(shí)務(wù)中，行政許可案件有部分問題仍存在不同觀點(diǎn)，有必要予以厘清或進(jìn)一步予以明確。本文將以最高人民法院的實(shí)踐案例為基礎(chǔ)，對行政許可案件司法審查的部分要點(diǎn)進(jìn)行分析，以期對此類案件的正確裁判有所裨益。

關(guān)鍵詞：行政許可 利害關(guān)系 聽證程序 許可延續(xù) 部分撤銷

一、兩則司法案例

（一）第一則案例

1.基本案情

漯河市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（以下簡稱漯河規(guī)劃局）為某房地產(chǎn)公司頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。某氧氣廠不服，向漯河市人民政府（以下簡稱漯河市政府）申請行政復(fù)議，請求撤銷該建設(shè)工程規(guī)劃許可證。漯河市政府作出行政復(fù)議決定，確認(rèn)漯河規(guī)劃局頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行為違法。某氧氣廠對行政復(fù)議決定不服，提起行政訴訟。河南省高級人民法院作出生效行政判決，撤銷該行政復(fù)議決定，責(zé)令漯河市政府60日內(nèi)重新作出行政行為。漯河市政府經(jīng)重新調(diào)查后，重新作出行政復(fù)議決定，確認(rèn)漯河規(guī)劃局頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為程序違法，撤銷建設(shè)工程規(guī)劃許可證中有關(guān)4號住宅樓部分的內(nèi)容。某房地產(chǎn)公司不服，遂提起本案訴訟，請求判決撤銷重新作出的行政復(fù)議決定。經(jīng)現(xiàn)場勘驗(yàn)，涉案行政許可的4號住宅樓的建設(shè)已竣工并預(yù)售中。

2.最高人民法院觀點(diǎn)〔1〕

關(guān)于涉案工程規(guī)劃許可的合法性問題。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條第1款〔2〕以及《中華人民共和國行政許可法》第47條第1款〔3〕的規(guī)定，漯河規(guī)劃局在作出涉案工程規(guī)劃許可決定前，應(yīng)當(dāng)查明該行政許可是否直接涉及某房地產(chǎn)公司與他人之間的重大利益關(guān)系。有重大利益關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法告知某房地產(chǎn)公司及相關(guān)利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。利害關(guān)系人在法定期限內(nèi)提出聽證申請的，漯河規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)依法組織聽證。根據(jù)本案原審查明事實(shí)以及河南省高級人民法院另案生效判決查明的事實(shí)，某氧氣廠與涉案工程規(guī)劃許可具有重大利益關(guān)系。且某氧氣廠建設(shè)在先，涉案工程規(guī)劃許可在后，漯河規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)告知某氧氣廠享有要求聽證的權(quán)利。未告知利害關(guān)系人享有聽證權(quán)利，未依法舉行聽證的行政許可，屬于重大違反法定程序的行政行為。未依法舉行聽證對許可申請人或利害關(guān)系人的實(shí)體合法權(quán)益具有重要影響。此外，本案中涉案工程規(guī)劃許可的對象是住宅樓的建設(shè)，而與該住宅樓相鄰的某氧氣廠屬于危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，其相關(guān)氧氣業(yè)務(wù)需要規(guī)定的安全距離保障，違反安全距離的要求將存在重大安全事故隱患。因此，漯河規(guī)劃局在未告知許可申請人以及利害關(guān)系人享有聽證權(quán)利，未充分聽取各方意見、調(diào)查論證的情形下，作出涉案工程規(guī)劃許可，其侵害的不僅是某氧氣廠的程序性權(quán)利，且對某氧氣廠的安全生產(chǎn)，以及涉案住宅的安全居住等實(shí)體性權(quán)利，都可能產(chǎn)生重大損害。據(jù)此，涉案工程規(guī)劃許可行為不具有合法性。

關(guān)于被訴復(fù)議決定的合法性問題。涉案工程規(guī)劃許可違反法定程序，且涉案工程規(guī)劃許可被撤銷后直接影響的權(quán)益主體為某房地產(chǎn)公司以及涉案住宅的購買者等特定主體，并不涉及公共利益。因此，漯河市政府復(fù)議決定撤銷涉案工程規(guī)劃許可，符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》第28條第1款第3項(xiàng)〔4〕、《中華人民共和國行政許可法》第69條第1款第3項(xiàng)〔5〕等規(guī)定。漯河市政府曾以影響公共利益為由作出的確認(rèn)涉案工程規(guī)劃許可違法的復(fù)議決定，被河南省高級人民法院生效判決以不涉及公共利益、理由不成立為由予以撤銷并責(zé)令重作。漯河市政府收到周口市中級人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書后，經(jīng)重新調(diào)查作出本案被訴行政復(fù)議決定，并無不當(dāng)。此外，涉案工程規(guī)劃許可內(nèi)容包含某湘江路住宅小區(qū)（二期）1號住宅樓、2號住宅樓、4號住宅樓、物業(yè)房、地下室等建筑物。從形式上看，該工程規(guī)劃許可屬于一個(gè)獨(dú)立、完整的行政行為，其違反法定程序的法律后果應(yīng)及于許可的全部內(nèi)容。但涉案工程規(guī)劃許可對應(yīng)的建筑物大都已竣工，且有部分業(yè)主已入住小區(qū)。直接影響復(fù)議申請人即某氧氣廠合法權(quán)益的許可事項(xiàng)為4號住宅樓，因涉案工程規(guī)劃許可的不同建筑物之間具有相對獨(dú)立性，故本院認(rèn)為行政許可包含多個(gè)事項(xiàng)，且各個(gè)事項(xiàng)之間相互獨(dú)立、可以明確分割的，可以依法就其中部分事項(xiàng)予以撤銷。僅撤銷4號住宅樓的工程規(guī)劃許可決定具有明確性、可執(zhí)行性，且某氧氣廠對此亦未提出異議。漯河市政府作出部分撤銷的被訴復(fù)議決定，有助于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，不僅可以保障某氧氣廠的合法權(quán)益，亦可避免行政許可被全部撤銷而可能引發(fā)的大量爭議，本院予以支持。

（二）第二則案例

1.基本案情

河南省鎮(zhèn)平縣國土資源局為某礦業(yè)公司頒發(fā)了開采石榴石的采礦許可證，有效日期為2003年5月至2005年5月，后經(jīng)申請延展至2009年5月。2008年，鎮(zhèn)平縣人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)平縣政府）為落實(shí)《河南省鉬礦資源整合實(shí)施意見的通知》和河南省國土資源廳《關(guān)于南陽市鎮(zhèn)平縣楸樹灣鉬礦探礦權(quán)采礦權(quán)整合方案的函》，于2008年11月制定了鎮(zhèn)發(fā)[2008]23號《關(guān)于鎮(zhèn)平縣老莊鉬礦資源整合工作的實(shí)施意見》，對該縣楸樹灣鉬礦區(qū)鉬資源采礦權(quán)進(jìn)行整合，確定第三人為整合主體，整合范圍為鉬礦區(qū)1.82平方公里，某礦業(yè)公司的石榴石礦位于該鉬礦區(qū)中心地帶，第三人取得的采礦許可證范圍包括某礦業(yè)公司石榴石礦區(qū)域。同時(shí)，鎮(zhèn)平縣政府在實(shí)施鉬礦整合范圍內(nèi)，對整合的鉬礦企業(yè)實(shí)施了停供電、停炸藥、停生產(chǎn)，其中某礦業(yè)公司的石榴石礦也因此停產(chǎn)。2009年3月，某礦業(yè)公司向鎮(zhèn)平縣國土資源局申請延展采礦許可證，未能獲得批準(zhǔn)許可。鎮(zhèn)平縣鉬礦資源整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2009年6月4日作出鎮(zhèn)鉬資合辦[2009]4號《關(guān)于對鉬礦整合區(qū)采選企業(yè)停電的通知》，責(zé)成電業(yè)局對鉬礦整合區(qū)無條件停止供電，造成企業(yè)停產(chǎn)。2014年9月15日，鎮(zhèn)平縣國土資源局向鎮(zhèn)平縣政府送達(dá)了《關(guān)于解決鉬礦資源整合工作相關(guān)遺留問題的情況匯報(bào)》，其中對《某礦業(yè)開發(fā)有限公司遺留問題》表述中認(rèn)定某礦業(yè)公司為縣政府招商引資項(xiàng)目，企業(yè)的各項(xiàng)法定證照齊全，手續(xù)合法，因配合鉬礦整合被迫停產(chǎn)，采礦證不能繼續(xù)延續(xù)，建議縣政府在充分考慮企業(yè)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，對企業(yè)給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。隨后，某礦業(yè)公司向鎮(zhèn)平縣政府、河南省政府信訪辦進(jìn)行反映，要求維護(hù)合法權(quán)益，對其進(jìn)行收購賠償或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2015年5月，鎮(zhèn)平縣政府考慮到鉬礦整合后某礦業(yè)公司石榴石礦的遺留問題及該公司的實(shí)際情況，決定由鎮(zhèn)平縣國土資源局與該公司法定代表人簽訂經(jīng)濟(jì)救助協(xié)議，并于當(dāng)日發(fā)放救助款110萬元。

2.最高人民法院觀點(diǎn)〔6〕

某礦業(yè)公司以鎮(zhèn)平縣政府于2008年違法整合征收其石榴石礦為由提起本案訴訟，請求確認(rèn)整合征收行為違法并賠償其直接經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)原審查明，鎮(zhèn)平縣政府于2008年11月制定了鎮(zhèn)發(fā)〔2008〕23號《關(guān)于鎮(zhèn)平縣老莊鉬礦資源整合工作的實(shí)施意見》，對鎮(zhèn)平縣楸樹灣鉬礦區(qū)鉬資源采礦權(quán)進(jìn)行整合。但整合的范圍并不包括某礦業(yè)公司的石榴石礦。因此，某礦業(yè)公司主張鎮(zhèn)平縣政府違法整合造成其石榴石礦的合法權(quán)益受損，沒有事實(shí)根據(jù)，不能成立。原審法院判決駁回某礦業(yè)公司的訴訟請求，并無不當(dāng)。關(guān)于某礦業(yè)公司提出鎮(zhèn)平縣政府未依法辦理案涉采礦許可權(quán)證延續(xù)手續(xù)以及應(yīng)當(dāng)依法將其案涉石榴石礦整合并予以補(bǔ)償?shù)戎鲝垼瑒t不屬于本案的審查范圍。

二、行政許可案件的原告主體資格

《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”因此，行政許可案件中，原告主體可分為兩大類：一是行政相對人。二是其他利害關(guān)系人。關(guān)于行政相對人的確定，爭議相對較小，具體可分為兩種情形：其一，行政許可作為案件中，被許可人為行政相對人。如案例一中的某房地產(chǎn)公司，即屬于涉案工程規(guī)劃許可行為的相對人，其對撤銷行政許可的行為具有原告主體資格。其二，行政許可不作為案件中，申請獲得許可的主體為廣義的行政相對人。如案例二中某礦業(yè)公司，申請延續(xù)其采礦許可證未獲批準(zhǔn)，屬于不予行政許可行為的廣義相對人，可依法以原告身份對不予許可行為提起行政訴訟。

實(shí)踐中，關(guān)于利害關(guān)系人的確定，容易引發(fā)爭議。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形?！备鶕?jù)前述規(guī)定，在行政許可領(lǐng)域里，可能被認(rèn)定為利害關(guān)系人主要有三種情形：一是相鄰權(quán)人、競爭權(quán)人；二是撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；三是符合利害關(guān)系人判斷標(biāo)準(zhǔn)的其他主體。

對于第一種情形，因特征較為明顯，在判斷時(shí)較少出現(xiàn)分歧。如案例一的某氧氣廠，因某房地產(chǎn)公司的建設(shè)工程規(guī)劃許可影響其相鄰權(quán)，可以利害關(guān)系人的身份依法就該規(guī)劃許可行為提起行政訴訟。關(guān)于競爭權(quán)人，通常出現(xiàn)在就同一事項(xiàng)有多個(gè)主體申請行政許可的情形，未獲得許可的申請人與其他申請人獲得的行政許可具有利害關(guān)系，其可以競爭權(quán)人的身份就該行政許可提起行政訴訟。需要注意的是，這里的許可通常限于排他性許可，即其他主體獲得行政許可是該申請人不能獲得許可的重要原因。反之，對于非排他性許可，申請人不能就他人獲得的許可以競爭權(quán)人身份提起行政訴訟，而只能就其未獲得許可提起不作為之訴。

對于第二種情形，撤銷或變更原行政行為，屬于一個(gè)新的形成類行政行為，是對原行政行為確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的改變〔7〕，與原行政行為具有利害關(guān)系的主體以及與形成類行政行為具有利害關(guān)系的主體，均屬于此類情形。如案例一的房地產(chǎn)公司，其對復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷其建設(shè)工程規(guī)劃許可行為，可以提起行政訴訟。

對于第三種情形，屬于兜底式規(guī)定，在具體判斷時(shí)需要借助利害關(guān)系的法律特征。這些特征可從行政訴訟的原告主體資格以及前述列舉的具體利害關(guān)系事項(xiàng)中予以反推。結(jié)合司法實(shí)踐中，利害關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下條件：第一，被訴行政行為（包括作為與不作為）對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，這種影響應(yīng)當(dāng)是直接影響，且在行政行為作出時(shí)即已存在。第二，利害關(guān)系主體具有特定性或確定性，且在行政行為作出時(shí)即已客觀存在。如案例一的4號住宅樓的購房人，其在建設(shè)工程規(guī)劃許可作出時(shí)并不確定、不存在，因而其對該規(guī)劃許可不具有原告主體資格。某氧氣廠建設(shè)在先，該建設(shè)工程規(guī)劃許可在后，因而某氧氣廠具有原告主體資格。反之，若建設(shè)工程規(guī)劃許可在先，則某氧氣廠不具有原告主體資格。相比而言，爭議較大的是對撤銷工程規(guī)劃許可的復(fù)議決定是否具有利害關(guān)系的主體。對于某房地產(chǎn)公司而言，其同時(shí)符合前述條件，也可歸類于前述第二種情形，與該復(fù)議決定具有利害關(guān)系。對于4號住宅樓的購房人，其在復(fù)議決定作出時(shí)也特定、客觀存在，復(fù)議決定對其合法權(quán)益也產(chǎn)生實(shí)際影響。爭議的焦點(diǎn)在于這種影響是否屬于直接影響，對此有兩種不同觀點(diǎn)：一是認(rèn)為屬于直接影響，主要理由為：該工程規(guī)劃許可已經(jīng)具體到所購買的房屋，被撤銷后將直接導(dǎo)致其購買的房屋屬于違法建設(shè)。尤其是房地產(chǎn)公司開發(fā)完畢且已被注銷等不能承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)，若購買人不能就撤銷工程規(guī)劃許可行為提起行政訴訟，將導(dǎo)致其合法權(quán)益沒有救濟(jì)路徑。二是認(rèn)為屬于間接影響，主要理由為：撤銷建設(shè)工程規(guī)劃許可直接影響的是被許可人，購房人屬于被許可人的債權(quán)主體或權(quán)利承繼主體，其合法權(quán)益并不直接受到影響。若其購買的房屋被認(rèn)定為違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)通過向某開發(fā)商主張權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。另外，購買人也因未實(shí)際參與建設(shè)工程規(guī)劃許可的申請，即使賦予其原告主體資格，亦難以提出有效證據(jù)證明其主張。相比而言，筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)，即購房人作為瑕疵商品（規(guī)劃違法房屋）的購買人，因商品瑕疵而實(shí)體權(quán)益受損時(shí)，最為直接、有效且終局的救濟(jì)方式應(yīng)當(dāng)是向出售該商品的賣方主張，而非以原告身份針對生產(chǎn)、銷售該商品的審批、監(jiān)管行為提起行政訴訟。但對于出現(xiàn)第一種觀點(diǎn)中被許可人已不復(fù)存在的情形，賦予購買人原告主體資格為宜。上述商品瑕疵因相對專業(yè)而使普通民眾難以自主識(shí)別，購房人購買該瑕疵商品一般出于“善意”，對于其善意狀態(tài)下遭受的合法權(quán)益損失，在已經(jīng)無法向承擔(dān)終局責(zé)任的商品出售方主張的情況下，應(yīng)允許其通過對撤銷許可行為提起訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

不符合前述條件的主體，因行政主體在作出相關(guān)行政行為時(shí)，無需考慮或保護(hù)其合法權(quán)益，不具有挑戰(zhàn)行政行為的法定資格。如在張某申請?jiān)賹?span>〔8〕一案中，最高人民法院認(rèn)為“……所謂'利害關(guān)系’應(yīng)當(dāng)是指被訴行政行為可能對起訴人的合法權(quán)益造成現(xiàn)實(shí)的、特別的、直接損害或者不利影響。對于行政機(jī)關(guān)的審批行為、不履行監(jiān)管職責(zé)的行為，除了該行政審批行為及監(jiān)管行為的行政相對人以及競爭權(quán)人外，其他人并沒有區(qū)別于普通人的、特別的合法權(quán)益值得保護(hù)，與相關(guān)行政審批行為、監(jiān)管行為沒有利害關(guān)系，不具有原告資格?！瓘埬巢⒎菍徟闪V東某交易中心以及監(jiān)管行為的行政相對人或者競爭權(quán)人，……張某與同意成立廣東某交易中心的行為、廣東省政府的監(jiān)管行為，并無區(qū)別于其他普通人的、特別的合法權(quán)益需要保護(hù)，沒有利害關(guān)系，不具有提起本案訴訟的原告資格?！庇秩缭谀硣姽旧暾?jiān)賹徱话钢?span>〔9〕，最高人民法院認(rèn)為“山西省司法廳于2011年11月9日為孫某核發(fā)《司法鑒定人執(zhí)業(yè)證》，該行政行為的相對人并非某國電公司。某國電公司主張2015年其與某公司之間的民事訴訟中，孫某作為司法鑒定人出具的土建工程量及造價(jià)鑒定侵害其利益，故而提起本案訴訟。某國電公司不是本案被訴司法鑒定人資格許可作出時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的權(quán)利主體，且行政許可行為的合法性與鑒定行為的合法性之間沒有必然聯(lián)系?！硣姽静痪哂刑崞鸨景冈V訟的原告資格，原審裁定駁回其起訴并無不當(dāng)?！?/span>

三、行政許可未告知聽證的處理

《中華人民共和國行政許可法》第47條第1款規(guī)定 :“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的 , 行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前 , 應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利 ; 申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的 , 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。”在具體理解時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意三個(gè)方面：第一，并非所有行政許可都需要經(jīng)過聽證程序，直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系才告知聽證。這里的重大利益關(guān)系，并非強(qiáng)調(diào)行政許可對應(yīng)的權(quán)益，而是強(qiáng)調(diào)申請人與利害關(guān)系人之間的關(guān)系，即具有直接、緊密關(guān)聯(lián)。這里利害關(guān)系人的判斷可以參照行政訴訟利害關(guān)系人的條件，但其范圍相對更為廣泛，原則上還包括不特定的公眾。第二，告知的對象包括申請人與利害關(guān)系人。針對行政機(jī)關(guān)可能作出不予許可決定的情形，申請人可能要求舉行聽證，說服行政機(jī)關(guān)作出許可。針對行政機(jī)關(guān)可能作出許可決定的情形，利害關(guān)系人可能要求舉行聽證，說服行政機(jī)關(guān)不予準(zhǔn)許。第三，告知聽證是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但是否組織聽證，則由申請人或利害關(guān)系人是否提出申請決定。

根據(jù)前述規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政許可機(jī)關(guān)未告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證權(quán)利的，屬于違反法定程序的情形。人民法院原則上應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政訴訟法》第70條第3項(xiàng)“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（三）違反法定程序的……”規(guī)定，判決撤銷被訴行政許可。換言之，聽證程序通常屬于行政許可案件中的重要程序，行政機(jī)關(guān)未依法告知及組織聽證程序的，屬于重大違反法定程序情形。如案例一中，某氧氣廠要求聽證，并以未告知聽證程序?yàn)橛芍鲝堅(jiān)摴こ桃?guī)劃許可違法，工程規(guī)劃許可的對象是住宅樓的建設(shè)，而與該住宅樓相鄰的某氧氣廠屬于危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，其相關(guān)氧氣業(yè)務(wù)需要規(guī)定的安全距離保障，違反安全距離的要求將存在重大安全事故隱患。因此，漯河規(guī)劃局在未告知許可申請人以及利害關(guān)系人聽證權(quán)利，未充分聽取各方意見、調(diào)查論證的情形下，作出涉案工程規(guī)劃許可，其侵害的不僅是某氧氣廠的程序性權(quán)利，且對某氧氣廠的安全生產(chǎn)，以及涉案住宅的安全居住等實(shí)體性權(quán)利，都可能產(chǎn)生重大損害。據(jù)此，人民法院以違反法定程序?yàn)橛沙蜂N建設(shè)工程規(guī)劃許可，并無不當(dāng)。但在特定情形下，即行政許可確無撤銷之必要或撤銷后效果不佳的，人民法院未以違反聽證程序?yàn)橛沙蜂N行政許可，也不宜一律認(rèn)定該裁判違反法律規(guī)定。即人民法院在僅有聽證程序不符合法律規(guī)定的特定情形下，也可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：……（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的……”的規(guī)定，判決確認(rèn)違法，而非判決撤銷行政許可。實(shí)踐中的具體情形有：第一，當(dāng)事人在訴訟程序中明確表明不申請聽證的。第二，當(dāng)事人的主要爭議并非聽證程序的合法性。第三，人民法院經(jīng)全面審查后，已查清行政許可的所有相關(guān)事實(shí)，并在此基礎(chǔ)上認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有不作出行政許可的可能。如案例一，若人民法院經(jīng)查明認(rèn)為4號樓住宅的建設(shè)并不實(shí)際影響某氧氣廠的合法權(quán)益，也沒有任何安全隱患，可以作出確認(rèn)違法判決。其目的是為了避免程序空轉(zhuǎn)，減少當(dāng)事人的訴累，節(jié)約行政資源和司法資源。

四、行政許可到期的延續(xù)與收回

行政許可的收回包括多種情形，以收回的原因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可分為三類情形：因被許可人的過錯(cuò)（不補(bǔ)償、不賠償）、因行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)（應(yīng)賠償）、因情勢變更（應(yīng)補(bǔ)償）。以收回的時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)可分兩類情形：到期收回、未到期收回。由于不同情形下的法律后果不盡相同，當(dāng)前述情形相互交織時(shí)，相關(guān)法律問題則變得較為復(fù)雜。如案例二中，既可能涉及因被許可人的過錯(cuò)〔10〕導(dǎo)致行政許可到期被收回，又可能涉及因情勢變更（礦場整頓征收）而未準(zhǔn)許延續(xù)行政許可。在此案中，盡管當(dāng)事人因未正確提起訴訟請求而被人民法院裁定駁回，但其背后的行政許可法律關(guān)系值得探討，尤其是行政許可的延續(xù)問題。

行政許可通常都有一定的期限，被許可人在許可到期后需要申請延續(xù)其行政許可?！吨腥A人民共和國行政許可法》第50第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定。逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)”。但前述規(guī)定并未對行政機(jī)關(guān)如何審查以及處理被許可人的延續(xù)申請進(jìn)一步明確。實(shí)踐中，對于行政許可的延續(xù)問題，可分以下兩種情形進(jìn)行分析：

1.被許可人未在法定期限內(nèi)提出延續(xù)申請的。按照行政許可法的規(guī)定，可視為被許可人放棄該行政許可，到期后該行政許可可依法予以收回，被申請人不能主張行政賠償或行政補(bǔ)償。此類情形的主要爭議在于被許可人提交的證據(jù)能否證明其已依法提出申請的事實(shí)。

2.被許可人在法定期限內(nèi)提出延續(xù)申請的。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在許可有效期屆滿之前對延續(xù)申請進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)許延續(xù)的決定。具體可分為三類情形：

第一，行政機(jī)關(guān)在期限屆滿內(nèi)未作出任何決定。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第50條第2款之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)已作出準(zhǔn)許延續(xù)的決定。值得探討的是，實(shí)務(wù)界和理論界對前述規(guī)定的設(shè)計(jì)并不完全認(rèn)同。反對意見認(rèn)為，超期未作出決定默示準(zhǔn)許延續(xù)，可能導(dǎo)致不符合法定條件的行政許可被延續(xù)，由此產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)面影響。同時(shí)，因許可期限在形式上并未予以更正，被許可人的許可對外可能并不具有延續(xù)的效力。筆者認(rèn)為，前述意見有其合理成分，但在有明確立法規(guī)定的情形下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以執(zhí)行。且立法規(guī)定有其價(jià)值選擇，即優(yōu)先、充分保障被許可人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以尊重。另外，對于不符合法定條件而被準(zhǔn)予延續(xù)的行政許可，相關(guān)當(dāng)事人仍具有相應(yīng)的救濟(jì)路徑。行政機(jī)關(guān)也可以按照《中華人民共和國行政許可法》第69條第1款第4項(xiàng)“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：……（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的……”規(guī)定進(jìn)行處理。值得探討的是，行政機(jī)關(guān)在法定期限屆滿后作出不予準(zhǔn)許延續(xù)的決定，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理。實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)判決予以撤銷，理由為：按照法律規(guī)定，被許可人的延續(xù)許可已經(jīng)被默示準(zhǔn)許，行政機(jī)關(guān)之后作出的不予延續(xù)決定，顯然與之前的行政行為相沖突，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。即使屬于不應(yīng)當(dāng)延續(xù)的情形，行政機(jī)關(guān)也只能通過另行撤銷行政許可的方式進(jìn)行糾正。二是認(rèn)為不宜一律判決撤銷。對于屬于應(yīng)當(dāng)延續(xù)的，則應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。對于確屬于不應(yīng)延續(xù)許可情形的，則可以超期作出行政行為為由判決確認(rèn)違法。理由為：其一，在結(jié)論不能改變的情況下，確認(rèn)違法保留效力可以減少程序空轉(zhuǎn)。其二，在已作出行政行為的情形下，行政機(jī)關(guān)仍可以通過作出新的決定替代原行政行為，作為其撤銷或糾正原行政行為的手段。相比而言，筆者傾向于第二種觀點(diǎn)，即其在司法實(shí)踐中的效果可能要優(yōu)于第一種觀點(diǎn)的處理模式。

第二，行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)作出不予延續(xù)決定。根據(jù)不予延續(xù)的原因，具體可分為三類情形：其一，被許可人已不符合行政許可的條件。其二，被許可人提交的申請材料不符合法定要求。其三，情勢變更，該行政許可不宜繼續(xù)存在。對于第一種情形，行政機(jī)關(guān)可以收回行政許可，無需作出補(bǔ)償。對于第二種情形，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)向被許可人釋明，告知其予以補(bǔ)正，而不宜直接作出不予延續(xù)決定。對于補(bǔ)正后仍不符合法定條件的，則可以作出不予延續(xù)決定，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以不予補(bǔ)償。關(guān)于第三種情形，通常是應(yīng)準(zhǔn)許延續(xù)但基于公共利益需要或不可抗力因素等，不宜作出延續(xù)行政許可決定的情形。因公共利益需要而不予延續(xù)的，應(yīng)當(dāng)視為提前收回行政許可，可以參照行政征收的操作模式給予補(bǔ)償。因不可抗力不宜延續(xù)的，可以根據(jù)具體情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。

需要注意的是，實(shí)踐中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的審查方式或程度，存在不同觀點(diǎn)：有的主張形式審查，即延續(xù)行政許可的申請材料形式上符合法律要求即應(yīng)準(zhǔn)許延續(xù)，主要理由為：延續(xù)許可僅僅是對初始許可的一種延續(xù)，在沒有明顯證據(jù)證明被許可人不符合許可條件的情形下，應(yīng)當(dāng)推定行政許可繼續(xù)有效。反之，按照初始許可的審查程度，增加了被許可人的負(fù)擔(dān)，也浪費(fèi)了行政資源。另外，即使事后發(fā)現(xiàn)被許可人不符合許可條件的，行政機(jī)關(guān)也可以參照有效期限內(nèi)不符合許可條件的規(guī)定進(jìn)行處理，即按照《中華人民共和國行政許可法》第69條第1款規(guī)定撤銷該行政許可。有的主張實(shí)質(zhì)審查，即應(yīng)當(dāng)審查被許可人是否仍實(shí)際符合行政許可條件，主要理由為：確保行政許可符合法定條件是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，初始行政許可歷經(jīng)許可期限后，被許可人的情況可能已經(jīng)發(fā)生改變，不經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查可能導(dǎo)致已不符合條件的行政許可得以繼續(xù)存在。提前將不符合條件的行政許可予以阻止，其效果要好于事后的糾正。筆者認(rèn)為，前述兩種觀點(diǎn)都有其價(jià)值所在，在特定情形下都可以適用，不宜簡單采取其中單一模式。相比而言，兼具前述兩種模式適用情形的方式可能更為適宜，即以形式審查為原則，在有明顯線索或證據(jù)顯示被許可人可能不符合條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇實(shí)質(zhì)審查。

第三，行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)準(zhǔn)予延續(xù)。此情形下，申請人并不會(huì)提出相關(guān)異議。其他利害關(guān)系人提出異議的，其與就申請人初始獲得行政許可時(shí)提起行政訴訟的情形并無二致，參照處理即可。

五、行政許可的部分撤銷

對于一個(gè)行政許可而言，通常都是單一、完整、不可分割的行政行為，但也存在包含多個(gè)、可分割的許可事項(xiàng)的情形。當(dāng)行政許可依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷，且導(dǎo)致其撤銷的事由適用于所有許可事項(xiàng)時(shí)，如案例一中的建設(shè)工程規(guī)劃許可，其聽證程序適用于所有被許可事項(xiàng)，其效力通常及于整個(gè)行政許可，即依法應(yīng)當(dāng)判決全部撤銷。但在符合特定條件時(shí)，人民法院也可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第70條之規(guī)定，作出部分撤銷行政許可決定的判決。具體條件有：第一，符合撤銷的法定條件。對于應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法的，如《中華人民共和國行政訴訟法》第74條規(guī)定的若干情形，則不存在部分撤銷的判決。如案例一中的建設(shè)工程規(guī)劃許可，某房地產(chǎn)公司主張撤銷該規(guī)劃許可將影響大量實(shí)際購買住宅樓的住戶，嚴(yán)重?fù)p害公共利益，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。但人民法院并未支持該主張，主要理由為：除該建設(shè)工程本身屬于公共利益項(xiàng)目外，該規(guī)劃許可的撤銷不可能影響公共利益。案例一的建設(shè)工程規(guī)劃許可被撤銷，僅影響特定的購買人，不論其數(shù)量是否巨大，都不構(gòu)成公共利益。第二，該行政許可包含多個(gè)事項(xiàng)、且各個(gè)事項(xiàng)之間彼此具有獨(dú)立性、可明確予以分割。行政許可部分撤銷后，仍可以構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立完整的行政許可。如案例一中的建設(shè)工程規(guī)劃許可的內(nèi)容包含住宅小區(qū)1號、2號、4號住宅樓、物業(yè)房、地下室等建筑物，這些建筑物彼此之間相互獨(dú)立，可以明確分割，具備部分撤銷的基本條件。第三，部分撤銷可以實(shí)質(zhì)性的解決行政爭議，也可避免行政許可被全部撤銷而可能引發(fā)的大量爭議，獲得更佳的裁判效果。如案例一，若將該建設(shè)工程規(guī)劃許可全部撤銷，將導(dǎo)致所有住宅樓以及建筑物屬于違法建設(shè)。部分撤銷既能解決某氧氣廠提出的訴訟主張，又能避免造成更多的社會(huì)資源浪費(fèi)。

前述裁判理念并不局限于行政許可領(lǐng)域，符合前述條件的其他行政行為，人民法院均可以采取部分撤銷的裁判方式。如河南省鄧州市政府申請?jiān)賹徱话钢?span>〔11〕，最高人民法院認(rèn)為“被訴征收決定的范圍包含了余某的案涉房屋和土地。但在一審訴訟過程中，鄧州市政府并未提供證據(jù)證明被訴征收決定的合法性，其在二審階段才補(bǔ)充提交了相關(guān)證據(jù)材料的復(fù)印件，二審法院不予采信前述證據(jù)，符合法律規(guī)定?；卩囍菔姓荒茏C明被訴征收決定的合法性，二審法院結(jié)合余某的訴訟請求，判決撤銷被訴征收決定中涉及余某的部分，既充分保障了公共利益，又有效解決了行政爭議。因此，鄧州市政府主張啟動(dòng)本案審判監(jiān)督程序，本院不予支持?！?/span>

【注釋】

*章文英，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生；任海霞，河南省洛陽市中級人民法院行政庭副庭長，最高人民法院第四巡回法庭成長計(jì)劃法官。

〔1〕參見最高人民法院（2018）最高法行申4760號行政裁定書。

〔2〕《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條第1款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！?/span>

〔3〕《中華人民共和國行政許可法》第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證?！?/span>

〔4〕《中華人民共和國行政復(fù)議法》第28條第1款第3項(xiàng)規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：……（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：……違反法定程序的……?！?/span>

〔5〕《中華人民共和國行政許可法》第69條第1款第3項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：……（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的……?！?/span>

〔6〕參見最高人民法院（2019）最高法行申4534號行政裁定書。

〔7〕參見梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第79頁。

〔8〕參見最高人民法院（2019）最高法行申1280號行政裁定書。

〔9〕參見最高人民法院（2019）最高法行申10845號行政裁定書。

〔10〕這里的過錯(cuò)從廣義理解，既包括被許可人違反法律規(guī)定獲得行政許可的情形，也包括未按時(shí)提交延續(xù)申請等可歸責(zé)于被許可人的未違反法律規(guī)定的情形。

〔11〕參見最高人民法院（2019）最高法行申6839號行政裁定書。