【裁判要旨】

根據(jù)《行政強制法》第十三條的規(guī)定，只有法律才能設(shè)定行政強制執(zhí)行，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件均不得設(shè)定行政強制執(zhí)行。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申6408號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）趙仁偉，男，1963年5月20日出生，滿族，住遼寧省撫順市撫順縣。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）遼寧省撫順市東洲區(qū)人民政府。住所地：遼寧省撫順市東洲區(qū)搭連路2號。

法定代表人張玉良，區(qū)長。

委托代理人呂凱夫，區(qū)政府工作人員。

委托代理人呂玉蒙，遼寧民威律師事務(wù)所律師。

再審申請人趙仁偉因訴被申請人遼寧省撫順市東洲區(qū)人民政府（以下簡稱東洲區(qū)政府）強制清理行為違法并賠償一案，不服遼寧省高級人民法院（2016）遼行終1091號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行審查，案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

撫順市中級人民法院一審查明，2013年撫順市大伙房水資源環(huán)境治理和保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定[撫水源辦發(fā)(2013)3號文件]《大伙房水源地一級保護區(qū)退耕工作實施方案》（以下簡稱《方案》），確定大伙房水源一級保護地區(qū)的退耕方式為政府租地，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與土地所有權(quán)人、土地承包權(quán)人簽訂《土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同》。并確定土地年租金標準為旱田每畝不超過1000元，水田每畝不超過1200元。2014年9月26日，遼寧省第十二屆人民代表大會常委會第十二次會議通過了《遼寧省大伙房飲用水水源保護條例》（以下簡稱《大伙房水源保護條例》）。該《大伙房水源保護條例》第十條規(guī)定：在一級區(qū)內(nèi)，除準保護區(qū)、二級區(qū)內(nèi)禁止的活動外，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、種植農(nóng)作物。東洲區(qū)政府根據(jù)上述《方案》及《大伙房水源保護條例》的規(guī)定開展退耕工作，在實際操作中以土地承包人將土地租賃給村集體，再由村集體將土地轉(zhuǎn)租給政府的方式退耕。2014年至2015年，東洲區(qū)政府在二伙洛村采取了拉橫幅、發(fā)通告、逐戶發(fā)放告知單等方式向村民宣傳禁止在一級保護區(qū)內(nèi)種植農(nóng)作物。部分村民與村集體簽訂了土地租賃協(xié)議，領(lǐng)取了補償款。趙仁偉拒絕簽訂土地租賃協(xié)議，在其承包的土地上繼續(xù)種植玉米。2015年9月，東洲區(qū)政府在告知趙仁偉自行清除玉米未果的情況下，將退耕補償款撥付到趙仁偉種糧補貼賬戶上，強制清除了趙仁偉種植的玉米。

撫順市中級人民法院一審判決認為，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第六十三條的規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護的需要，可以規(guī)定在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。遼寧省人民政府根據(jù)上述法律規(guī)定的授權(quán)，于2014年9月26日制定并頒布了《大伙房水源保護條例》，其中第十條明確規(guī)定，在一級保護區(qū)內(nèi)，除準保護區(qū)、二級保護區(qū)內(nèi)禁止的活動外，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、種植農(nóng)作物。據(jù)此東洲區(qū)政府作出一級保護區(qū)內(nèi)禁止耕種的行政命令，并向趙仁偉所在村通過張貼封區(qū)公告、拉橫幅、發(fā)傳單、逐戶發(fā)放告知單的方式進行告知。趙仁偉未遵守東洲區(qū)政府禁止耕種的命令，到封區(qū)范圍內(nèi)搶栽搶種。東洲區(qū)政府依據(jù)《大伙房水源保護條例》第二十一條的規(guī)定對趙仁偉承包地內(nèi)的搶種青苗、樹苗進行鏟除，并無不當。因此，對趙仁偉要求確認東洲區(qū)政府強制鏟除青苗的行為違法并賠償?shù)脑V訟請求，不予支持。關(guān)于趙仁偉提出對撫順市大伙房水源保護區(qū)管理辦公室作出的《方案》進行審查及要求東洲區(qū)政府依法征用土地的請求，因補償標準與方案是否合理、合法，東洲區(qū)政府是否征用土地的問題不屬該案的審查范圍，因此對趙仁偉的該訴求不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條的規(guī)定，判決駁回趙仁偉的訴訟請求。

趙仁偉不服，向遼寧省高級人民法院提起上訴。

遼寧省高級人民法院二審判決認為，該案爭議焦點為東洲區(qū)政府作出的強制清理行為是否合法。

《中華人民共和國水污染防治法》第四條第二款規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責。《大伙房水源保護條例》第二十一條規(guī)定，環(huán)保、水行政等部門和飲用水水源管理單位、供水單位，應(yīng)當按照各自職責建立巡查制度，組織對水源保護區(qū)、準保護區(qū)及相關(guān)設(shè)施進行巡查，并做好相關(guān)巡查記錄。環(huán)保、水行政等部門對巡查中發(fā)現(xiàn)可能造成水源污染的行為應(yīng)當及時制止，并依法處理。東洲區(qū)政府于2013年11月6日作出《關(guān)于對章黨鎮(zhèn)大伙房水庫水源保護區(qū)實行封區(qū)的公告》，根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，東洲區(qū)政府具有做出案涉強制清理行為的法定職權(quán)。

《大伙房水源保護條例》第十條規(guī)定：在一級保護區(qū)內(nèi)，除準保護區(qū)、二級保護區(qū)內(nèi)禁止的活動外，禁止下列活動：(四)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、種植農(nóng)作物。遼寧省人民政府于2013年10月劃定了136.6米等高線以下為大伙房水源地一級區(qū)。趙仁偉承包的土地在該一級區(qū)范圍之內(nèi)，對此趙仁偉無異議。2013年11月，東洲區(qū)政府即發(fā)布了封區(qū)公告，作出一級保護區(qū)內(nèi)禁止耕種的行政命令，并于2014年春季到2015年秋季向趙仁偉所在村通過張貼封區(qū)公告、拉橫幅、發(fā)傳單、逐戶發(fā)放告知單方式進行告知。趙仁偉違反上述禁止耕種的命令于2015年仍進行栽種作物，一審認定其屬于搶栽搶種的行為并無不當。2015年9月東洲區(qū)政府對趙仁偉書面催告，限其3日內(nèi)自行清除違法種植農(nóng)作物，在趙仁偉未自行清除的情況下，于2015年9月15日作出被訴強制清理行為并無不當。

關(guān)于趙仁偉提出東洲區(qū)政府對合法承包的土地未予達成補償協(xié)議即強制清理違法的主張，因該案的審查客體是案涉地區(qū)封區(qū)后東洲區(qū)政府對趙仁偉搶栽搶種進行的清理行為。與案涉土地因確定水源保護地后對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償不是一個法律關(guān)系，不是該案審查范圍，故對趙仁偉的該主張，不予支持。

關(guān)于趙仁偉提出一審未對規(guī)范性文件進行附帶審查的主張，因該強制清理行為所依據(jù)的是省政府劃定案涉地區(qū)為水源地一級區(qū)以及《大伙房水源保護條例》的相關(guān)規(guī)定，與趙仁偉提請附帶審查的規(guī)范性文件無直接關(guān)聯(lián)，故對趙仁偉的主張，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

趙仁偉申請再審稱：東洲區(qū)政府強制清除行為違法。一、二審認定事實不清，適用法律錯誤。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。

本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政強制法》第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行。換言之，只有法律才能設(shè)定行政強制執(zhí)行，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件均不得設(shè)定行政強制執(zhí)行。本案中，撫順市東洲區(qū)大伙房水源保護區(qū)管理辦公室、東洲區(qū)章黨鎮(zhèn)人民政府向趙仁偉作出告知單后，東洲區(qū)政府據(jù)此組織有關(guān)部門對趙仁偉所種植農(nóng)作物實施強制清理行為，屬于行政強制執(zhí)行。根據(jù)上述法律規(guī)定，《大伙房水源保護條例》系遼寧省地方性法規(guī)，無權(quán)設(shè)定行政強制執(zhí)行，東洲區(qū)政府實施強制清理行為，沒有法律依據(jù)，超越法定職權(quán)。

《大伙房水源保護條例》第十條第四款、第二十一條規(guī)定，在一級保護區(qū)內(nèi)，除準保護區(qū)、二級保護區(qū)內(nèi)禁止的活動外，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、種植農(nóng)作物。環(huán)保、水行政等部門和飲用水水源管理單位、供水單位，應(yīng)當按照各自職責建立巡查制度，組織對水源保護區(qū)、準保護區(qū)及相關(guān)設(shè)施進行巡查，并做好相關(guān)巡查記錄。環(huán)保、水行政等部門對巡查中發(fā)現(xiàn)可能造成水源污染的行為應(yīng)當及時制止，并依法處理。上述規(guī)定并沒有直接明確縣級以上人民政府具體如何處理本案涉及的情形，如前文所述，《大伙房水源保護條例》也無權(quán)設(shè)定行政強制執(zhí)行。因此，一、二審根據(jù)上述規(guī)定，認定東洲區(qū)政府具有實施強制清理的法定職權(quán)，屬于適用法律錯誤。

綜上，趙仁偉的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

指令遼寧省高級人民法院再審本案。

審判長　　袁曉磊

審判員　　萬　挺

審判員　　潘　杰

二〇一七年十二月二十七日

法官助理     林  璐

書記員     戰(zhàn)  成