九一八事變后，關(guān)東軍秉承日本軍部的旨意，加緊對(duì)中國(guó)東北的殖民統(tǒng)治。認(rèn)為“消滅現(xiàn)有東北政權(quán)，樹立以宣統(tǒng)皇帝為盟主，接受日本支持的政權(quán)”①，是占領(lǐng)東北，將東北建成日本侵略中國(guó)的后方基地和跳板，同時(shí)又是搪塞中國(guó)與世界輿論的重要步驟。正是在這種指導(dǎo)思想下，偽滿洲國(guó)才得以出臺(tái)的。

　　在東北扶持漢奸政權(quán)，進(jìn)而將東北從中國(guó)分裂出去的設(shè)想，早在九一八事變前就已經(jīng)提出了。1931年，日本軍部在當(dāng)年的“形勢(shì)判斷”中，曾提出對(duì)東北控制的三個(gè)階段：一、扶植漢奸親日政權(quán);二、建立“脫離中國(guó)本土”的“獨(dú)立國(guó)”，即扶植傀儡政權(quán);三、將東北劃入日本版圖。

　　九一八事變翌日，日本參謀本部的建川美次就向關(guān)東軍司令官本莊繁正式提出建立偽政權(quán)的問題，建川明確地主張以清朝末代皇帝溥儀為“盟主”，建立“得到日本支持的政權(quán)”。22日，關(guān)東軍參謀長(zhǎng)三宅少將召集會(huì)議討論統(tǒng)治東北問題，會(huì)上，土肥原賢二又提出建立以日本為“盟主”的所謂“五族共和國(guó)”方案。經(jīng)過研究，會(huì)議決定支持建川方案，通過了一個(gè)《滿蒙問題解決方案》。

　　上述《解決方案》提出，以溥儀為元首，建立“新政權(quán)”，其領(lǐng)土“包括東北四省及蒙古”;這個(gè)所謂的“新政權(quán)”的“國(guó)防和外交由日本帝國(guó)掌握”，“交通、通訊的主要部分”也由日本負(fù)責(zé);但日本管理的國(guó)防與外交等方面的經(jīng)費(fèi)，則“由新政權(quán)負(fù)擔(dān)”;充分利用被日本人認(rèn)為“屬于原宣統(tǒng)帝一派，與本軍有聯(lián)絡(luò)關(guān)系”的熙洽(吉林地區(qū))、張海鵬(洮、索地區(qū))、湯玉鱗(熱河地區(qū))、于芷山(東邊道地區(qū))、張景惠(哈爾濱地區(qū))等地方軍閥組建傀儡政權(quán)②。會(huì)后，關(guān)東軍四處派人活動(dòng)，拉攏內(nèi)定的五人。后來，除湯玉鱗外，其余四人均做了日本侵略東北的幫兇。

　　9月28日，日本參謀本部第二部長(zhǎng)橋本虎之助從東京抵達(dá)沈陽，向關(guān)東軍了解“新政權(quán)”籌建活動(dòng)，并向關(guān)東軍透露了日本內(nèi)閣“不擴(kuò)大事態(tài)”的主張，只具有政治意義，并不妨礙在軍事上的擴(kuò)張③。這實(shí)際上是向關(guān)東軍下達(dá)了在東北繼續(xù)擴(kuò)張的動(dòng)員令。

　　10月21日，關(guān)東軍出臺(tái)一份《滿蒙共和國(guó)統(tǒng)治大綱草案》?！恫莅浮芬?guī)定：關(guān)東軍必須成為“新國(guó)家”的國(guó)防軍，而偽軍中必須設(shè)立日本人擔(dān)任的軍事顧問;在外交上，新政權(quán)批準(zhǔn)條約時(shí)，必須得到日本顧問的同意;在政府機(jī)關(guān)中，必須增派日本顧問，并賦予其實(shí)權(quán)。而要建立“新政權(quán)”，又必須做到下列三點(diǎn)：“1. 使?jié)M蒙完全脫離中國(guó)本土;2. 統(tǒng)一滿蒙;3.表面上由中國(guó)人統(tǒng)治，而實(shí)質(zhì)上要掌握在我們手里”，“至少要掌握軍事、外交和交通的實(shí)權(quán)?！雹茱@然，這個(gè)新政權(quán)只是日本人的影子政府而已， 日本人則通過它把東北變成不折不扣的殖民地。

　　10月23日，滿洲青年聯(lián)盟理事長(zhǎng)金井章次提出一個(gè)《滿蒙自由國(guó)建設(shè)綱領(lǐng)》，主張日本人應(yīng)直接參與新政權(quán)的構(gòu)成;他還提出壓制東北工商業(yè)的發(fā)展，將東北變成日本強(qiáng)大工業(yè)控制下的“永久或半永久性的農(nóng)業(yè)國(guó)?！雹?/p>

　　上述計(jì)劃和建議都得到了關(guān)東軍的充分重視和討論。1932年1月6日，板垣回到東京向日本政府匯報(bào)滿洲“新政權(quán)”的構(gòu)想。隨后，日本軍部出臺(tái)了《中國(guó)問題處理方針綱要》，規(guī)定東北要從中國(guó)主權(quán)下分離出來成為一個(gè)國(guó)家，這個(gè)國(guó)家的政治、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、通訊、交通等重要命脈由日本控制;為加強(qiáng)日本人在滿蒙的勢(shì)力，日本人參與新國(guó)家中央與地方的行政，日本對(duì)新政權(quán)的政策由關(guān)東軍執(zhí)行?！毒V要》還規(guī)定，必須要中國(guó)政府放棄對(duì)東北的主權(quán)，為之可以采取一切措施⑥。

　　顯然，這份《綱要》可以視為日本政府對(duì)于解決東北問題、在東北地區(qū)建立漢奸政權(quán)的最終方針，正是在日本政府的具體指示下，組建東北地區(qū)的偽政權(quán)的工作才得以迅速展開。

　　在關(guān)東軍的策劃下，一批原東北地方軍閥經(jīng)不住誘惑，先后宣布從中國(guó)內(nèi)部“獨(dú)立”出來，為偽滿洲國(guó)的成立做了輿論上的準(zhǔn)備。

　　九一八事變后的第三天，土肥原賢二主持了在沈陽市政府舉行的“奉天城市政成立會(huì)儀式”，原中國(guó)市長(zhǎng)李德新被迫辦理了市政移交手續(xù)，原中國(guó)官吏均被趕出機(jī)關(guān)，實(shí)行由關(guān)東軍負(fù)責(zé)的“軍政”統(tǒng)治。但日本陸軍部認(rèn)為， 日本軍人直接實(shí)行“軍政”，未免過于露骨。于是，關(guān)東軍將親日多年的趙欣伯拉出來擔(dān)任沈陽市的傀儡市長(zhǎng)。

　　與此同時(shí)，由趙欣伯策動(dòng)，袁金鎧為首，于9月24日成立了奉天地方自治維持會(huì)。次日，維持會(huì)即向關(guān)東軍提交《請(qǐng)?jiān)笗?，要求日本維持秩序，不要撤軍。26日，在關(guān)東軍的策劃下，維持會(huì)改名為遼寧省地方維持委員會(huì)，宣布暫時(shí)代理省政府的職能。隨后，趙欣伯等人先后又拼湊了遼寧四民臨時(shí)維持會(huì)⑦和東北紳民時(shí)局解決方策討論會(huì)，為組成東北地區(qū)的漢奸政權(quán)大造輿論。11月7日，袁金鎧受日本人委托，將遼寧省地方維持委員會(huì)遷入原省政府大院，成為變相的省政府。維持會(huì)宣布“與張氏舊政權(quán)及國(guó)民政府均斷絕關(guān)系”。名義上，維持會(huì)仍然是民間組織，但事實(shí)上等于是省政府，其職能就是為日本軍隊(duì)強(qiáng)收苛捐雜稅。11月10日，遼寧省偽政權(quán)正式成立，袁金鎧任偽省長(zhǎng)，將遼寧省易名為奉天省。但不久，關(guān)東軍認(rèn)為袁氏不力，遂起換馬之心。12月13日，事變前被軟禁的原遼寧省政府主席臧式毅，又被日本人請(qǐng)出擔(dān)任偽奉天省省長(zhǎng)。16日，臧式毅通電宣布，不承認(rèn)設(shè)在錦州的張學(xué)良政權(quán)。

　　在吉林省，一心復(fù)辟清朝的皇族熙洽，不但拒絕從沈陽撤退的東北軍第七旅進(jìn)入吉林境內(nèi)，而且拱手將吉林讓給日本軍隊(duì)，其目的只有一個(gè)：恢復(fù)清朝。9月22日，板垣派人赴吉林勸說熙洽出馬組織新政權(quán)。26日，熙洽宣布將原吉林省軍政兩個(gè)機(jī)關(guān)合二為一，成立新的吉林省長(zhǎng)官公署，熙洽任長(zhǎng)官，總攬全權(quán)。28日，熙洽召集吉林各界人士代表大會(huì)，宣布脫離與中華民國(guó)和張學(xué)良間的一切關(guān)系，從中國(guó)“獨(dú)立”。