基本結(jié)論

• 省直管縣產(chǎn)生的背景：考慮到城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，希望借由城市帶動經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村地區(qū)，1983年全國開始推行“市管縣”體制。但在“市管縣”體制下，地市級對縣在人事、財政、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面進(jìn)行管理，在促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時造成了“強(qiáng)市弱縣”，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。為解決這一現(xiàn)象，國務(wù)院、財政部先后出臺相關(guān)政策，推廣省直管縣改革。

• 省直管縣分類：我們將直管縣分為經(jīng)濟(jì)省直管縣、財政省直管縣和行政省直管縣。經(jīng)濟(jì)省直管縣改革主要涵蓋經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)資源分配、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審批等方面，包含 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩個概念；財政省直管縣是指在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財政與縣財政直接聯(lián)系；行政省直管縣是指省級政府在財政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)、人事權(quán)、審批權(quán)等方面對縣級政府進(jìn)行全面的直接管理，實(shí)現(xiàn)市縣分治，涉及了整體體制的改革，是嚴(yán)格意義上的省直管縣。

• 三種省直管縣改革難度：行政省直管縣改革涉及行政管理權(quán)、社會管理權(quán)限和財政分配權(quán)的下放等，整體上難度最高。經(jīng)濟(jì)省直管縣與財政省直管縣的改革難度強(qiáng)弱相當(dāng)，且在省管縣改革進(jìn)程中兩者甚至是相輔相成、齊頭并進(jìn)的。

• 省直管縣改革對于縣域經(jīng)濟(jì)的影響：省直管縣改革主要從賦予縣級政府更高的自主權(quán)、提高政府工作效率、提升縣級財力等方面對縣域經(jīng)濟(jì)和財力產(chǎn)生積極影響。同時也要注意由于改革后，原則上市級政府不再對其進(jìn)行補(bǔ)助，縣級政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付取決于省級政府的財力，這也從一定程度上增加了省級政府的管理難度。

• 各省的省直管縣發(fā)展現(xiàn)狀：海南是全國唯一在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格意義上省直管縣體制的省份；江蘇、河北、陜西、安徽、黑龍江、湖北、貴州和江西涉及的范圍較廣，包括財政、經(jīng)濟(jì)和部分試點(diǎn)的行政體制改革；廣東、山東、遼寧、山西、四川、云南、甘肅、福建、寧夏、廣西、吉林、浙江、湖南和河南涉及經(jīng)濟(jì)和財政的改革。部分省份省直管縣制度涉及調(diào)整或取消，主要有遼寧、廣西、河北和河南。

• 各省的省直管縣關(guān)于財政收入劃分和債務(wù)管理的情況：財政收入劃分方面，除了海南外，其中明確涉及到市財政不再參與省直管縣財政收入分成的省份有山東、江蘇、浙江、陜西、河北、湖北、湖南、福建、江西、廣東、四川、貴州、云南、陜西、寧夏。債務(wù)管理方面，對于舉借新債，山東、江西、湖北、黑龍江和吉林要求由省直管縣直接向省財政辦理；對于存量債務(wù)，湖北、安徽要求由省財政直接對縣財政扣款。

• 關(guān)于省直管縣的一些討論：省直管縣的發(fā)展中也存在一些問題，包括基建項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)、不利于規(guī)模型城市的形成、市級對于縣級的幫扶意愿有所降低等。江蘇和浙江在大規(guī)模進(jìn)行省直管縣改革后轉(zhuǎn)向撤縣設(shè)區(qū)，發(fā)展都市經(jīng)濟(jì)圈，對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)展較好的省份，其未來省直管縣的政策調(diào)整還需關(guān)注。

• 風(fēng)險提示事件：數(shù)據(jù)整理不完善，相關(guān)政策出現(xiàn)超預(yù)期調(diào)整，縣域財力大幅下滑，區(qū)域信用風(fēng)險加大。

省直管縣體制改革是20世紀(jì)90年代我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力的背景下開展的。目前來看，多數(shù)省份均從財政、經(jīng)濟(jì)、性質(zhì)等多方面進(jìn)行不同程度的改革，并取得了較為顯著的效果。但部分省份在改革的過程中出現(xiàn)了政策的調(diào)整或取消，同時作為全國經(jīng)濟(jì)較發(fā)展較好的省份，江蘇和浙江進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)，對縣級政府的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。我們整理了省直管縣的由來、分類及各省改革進(jìn)展，以供投資者參考。

一、什么是省直管縣

1. 省直管縣產(chǎn)生的背景

我國地方政府的層級設(shè)置經(jīng)歷了多次變化，建國初期為“大區(qū)-省-縣-鄉(xiāng)”，當(dāng)時除少數(shù)城市為市領(lǐng)導(dǎo)縣外，絕大多數(shù)地區(qū)均為省直接管轄縣?？紤]到城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，希望借由城市帶動經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村地區(qū)，1983年全國開始推行“市管縣”體制。

“市管縣”體制雖然對加快城市發(fā)展起到重要作用，但由于地級市政府把工作中心放在市區(qū)、郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，對所轄縣關(guān)注度不夠，同時，由于地市級對所轄縣在人事、財政、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面進(jìn)行管理，容易侵犯到縣一級的利益，造成“強(qiáng)市弱縣”的情況。特別是1994年的分稅制改革以來，財政稅收權(quán)上收，基層財力較弱、入不敷出的情況更為顯著。

2005年開始，高層在多次講話和重要文件中提到并積極推進(jìn)省直管縣改革。在各種政策的支持下，很多省份開始推進(jìn)不同程度的省直管縣改革。2009年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政政策的意見》，提出實(shí)行省直接管理縣財政改革，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財政與市、縣財政直接建立聯(lián)系。

2. 省直管縣的分類

各省在進(jìn)行省直管縣改革中主要從行政權(quán)、財權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)三個方面進(jìn)行。從行政管理體制和財政管理體制、經(jīng)濟(jì)管理體制的關(guān)系上來看，前者對后兩者存在一定的制約關(guān)系，因此，相應(yīng)的省直管縣改革深度和范圍也有所不同。我們將省直管縣分為經(jīng)濟(jì)省直管縣、財政省直管縣和行政省直管縣。

（1）經(jīng)濟(jì)省直管縣

 在經(jīng)濟(jì)省直管縣的改革中，主要從經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)資源分配、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審批等方面進(jìn)行。在經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放的過程中，往往是逐步、分批進(jìn)行的，從安徽的案例來看，2007年下放了與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限，2009年全面下放原由市審批或管理、市審核省審批、市審核及審批的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)。

此外，經(jīng)濟(jì)省直管縣中包含 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩個概念。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”最早開始于1992年浙江對部分縣和縣級市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的改革，是指在不減少行政管理層級的情況下，將地級市的部分社會和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革則開始于2008年浙江省在全省擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限工作，與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的區(qū)別在于放權(quán)對象不限于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。兩者均能在一定程度上調(diào)動縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，提高其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

關(guān)于擴(kuò)權(quán)內(nèi)容，通常包括計(jì)劃報送、財政管理、稅收管理、項(xiàng)目申報、土地利用、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布等方面的內(nèi)容。其中關(guān)于財政管理擴(kuò)權(quán)的內(nèi)容，我們對比四川和云南的措施來看，①財政收入：四川省規(guī)定，除上繳中央、省部份外，全部繳入同級金庫；云南省規(guī)定，省財政確定試點(diǎn)縣（區(qū)）的資金留解比例，資金調(diào)度由省財政直接調(diào)撥到試點(diǎn)縣（區(qū)）。②預(yù)算、決算：四川省和云南省均規(guī)定，預(yù)決算報省財廳。③財政收入目標(biāo)的下達(dá)和考核：四川省規(guī)定，省政府直接下達(dá)，市本級不再承擔(dān)匯總平衡的責(zé)任；云南省未明確規(guī)定。④債務(wù)管理：四川省和云南省均規(guī)定，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金和專項(xiàng)再貸款等債務(wù)，向省財政承諾償還，到期后由省財政結(jié)算或扣款。

（2）財政省直管縣

財政省直管縣是指在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財政與縣財政直接聯(lián)系。這種體制下，市財政對于縣財政干預(yù)力度降低，增強(qiáng)了縣級政府的財力。

收支劃分方面，包括市財政分享縣財政收入和市財政不分享縣級收入兩種形式；轉(zhuǎn)移支付方面，主要是由省財政直接核定并補(bǔ)助到縣財政，市財政可通過省財政繼續(xù)對縣給予轉(zhuǎn)移支付；資金往來方面，主要是由省財政直接確定各市、縣的資金留解比例，預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度及往來款項(xiàng)由省級財政直接撥付到市、縣；預(yù)決算方面，包括縣財政預(yù)決算納入市財政預(yù)決算和省財政與縣財政直接建立預(yù)決算制度兩種形式；結(jié)算方面，包括省財政直接結(jié)算到縣和省財政結(jié)算到市財政兩種形式。

以山東省為例，2009年省政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)行省直接管理縣(市)財政體制改革試點(diǎn)的通知》（魯政發(fā)〔2009〕110號），從財政收入劃分、財政支出責(zé)任界定、體制基數(shù)核定、政府債權(quán)債務(wù)管理和具體管理方式等方面進(jìn)行改革；2014年省政府發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳山東省縣級現(xiàn)代預(yù)算管理》（魯政辦發(fā)〔2014〕46號），從12個方面推進(jìn)縣級預(yù)算管理體系改革；2016年省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大縣級現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕17號），從9個方面推動預(yù)算改革的落實(shí)；2019年，省政府發(fā)布《關(guān)于深化省以下財政管理體制改革的實(shí)施意見》（魯政發(fā)〔2019〕2號），從收入劃分體制、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付和直管縣范圍等5個方面深化省以下財政管理體制改革。

從山東省在直管縣財政體制改革的主要內(nèi)容來看， 2009年是對于財政管理的初級改革，2014年是對于縣級預(yù)決算體制進(jìn)行改革，2016年是對于縣級預(yù)算體制進(jìn)行細(xì)化，2019年是對于省、市、縣在收入劃分、財權(quán)事權(quán)劃分、省財政的管理和支持方面進(jìn)行全面改革。

借鑒山東省的案例，我們可以看出，在省直管縣財政體制改革過程中主要有三個方面的特點(diǎn)：一是省、市、縣三級政府之間收入分化更為清晰，縣財政自主性不斷加強(qiáng)；二是省、市、縣三級政府事權(quán)劃分與財權(quán)更加匹配，減少了縣財政的支出負(fù)擔(dān)；三是上級政府對于縣財政的支持力度不降反升，通過稅收返還、資金統(tǒng)籌等方式加強(qiáng)對縣財政的幫扶。

（3）行政省直管縣

 行政省直管縣是指省級政府在財政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)、人事權(quán)、審批權(quán)等方面對縣級政府進(jìn)行全面的直接管理，實(shí)現(xiàn)市縣分治，涉及了整體體制的改革，是嚴(yán)格意義上的省直管縣。在行政省直管縣下，市、縣兩級政府不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫械暮献鞲偁庩P(guān)系，市、縣兩級政府都由省級政府直接領(lǐng)導(dǎo)管理，市和縣兩級政府不再具有縱向的隸屬關(guān)系，均由省級政府直接管理，縣級政府實(shí)際上擁有與地級市政府相同的權(quán)力。

目前，海南是全國唯一在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格意義上省直管市縣體制的省份。2008年7月，海南省五屆三次全會審議通過了《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》及事權(quán)下放方案，同月省政府以政府令的形式下放了177項(xiàng)事權(quán)，省人大常委會通過修改地方性法規(guī)下放了20項(xiàng)事權(quán)。29個廳局就此向市縣下放197項(xiàng)權(quán)力。涉及經(jīng)濟(jì)管理的事權(quán)有166項(xiàng)，占下放事權(quán)總數(shù)的84.2%;涉及社會事務(wù)管理的事權(quán)有31項(xiàng)，占下放事權(quán)總數(shù)的15.8%。

（4）小結(jié)

從改革的難易程度來看，行政省直管縣要大于財政省直管縣和經(jīng)濟(jì)省直管縣。

行政省直管縣改革涉及行政管理權(quán)、社會管理權(quán)限和財政分配權(quán)等的下放，其中部分行政管理權(quán)下放以授權(quán)、委托、修改法規(guī)或規(guī)章、省人大或人大常委會形式特別立法權(quán)的形式進(jìn)行，辦理手續(xù)較為復(fù)雜、操作流程較長、涉及的部門和人員范圍較廣，所以整體上難度最高。財政省直管縣從全國范圍來看，推廣的程度較高，從改革思路、改革方式、改革著力點(diǎn)來看，可操作性和可復(fù)制性相對較強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)省直管縣（包括 “強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”、“擴(kuò)縣強(qiáng)權(quán)”）主要涉及的是經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的審批、用地報批、項(xiàng)目管理等，下放的難度相對較低。細(xì)分來看，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”涉及的范圍通常較“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”來說更廣，改革難度略高于后者。

同時，經(jīng)濟(jì)省直管縣與財政省直管縣相比，前者的改革程度未必會弱于后者，前者在下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的過程中也會對財政體制進(jìn)行改革，且兩者在省管縣改革進(jìn)程中甚至是相輔相成、齊頭并進(jìn)的。

二、各省直管縣發(fā)展情況如何？

1. 各省直管縣發(fā)展概況

（1）三種模式的組合

 由于各省自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理制度等方面的差異，在進(jìn)行省直管縣的改革過程中，對經(jīng)濟(jì)省直管縣（包含“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”）、財政省直管縣及行政省直管縣3種改革方式進(jìn)行了不同的組合選擇，我們梳理了各個省份的省管縣改革的相關(guān)模式。

目前，除西藏外，其余省份均已推行了財政省直管縣的改革或試點(diǎn)，海南、浙江、四川、貴州、陜西、黑龍江、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、福建、廣東和廣西等省份基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了除民族自治州所轄縣（市）外、全省范圍的財政省直管縣的推進(jìn)。而行政省直管縣改革的推進(jìn)范圍有限，除海南省外，僅有江蘇、河北、湖北、安徽、江西、貴州、陜西和黑龍江部分省份進(jìn)行了試點(diǎn)改革，試點(diǎn)范圍的選擇通常僅為2-3個縣或縣級市。

此外，部分省份省直管縣制度涉及調(diào)整或取消，主要有遼寧、廣西、河北和河南。

①    遼寧：取消省直管縣財政管理體制

 2011年和2012年，遼寧省政府先后同意對綏中縣和昌圖縣實(shí)行直管縣的財政管理體制。2016年，取消對綏中縣和昌圖縣實(shí)行省管縣財政管理體制，兩級政府就財政收支劃分、體制基礎(chǔ)核定和財政管理方式等自行研究決定。

②    廣西：南寧、柳州、北海、欽州、防城港改為執(zhí)行“市管縣”

 2010年，廣西在全省已全面推行財政省管縣，2017年廣西省政府發(fā)布《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于改革完善自治區(qū)對縣財政體制促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》（桂政辦發(fā)〔2017〕96號），提出“對經(jīng)濟(jì)輻射能力較強(qiáng)的南寧市、柳州市以及納入北部灣城市群規(guī)劃的北海市、欽州市和防城港市，全部實(shí)行“市管縣”，在體制補(bǔ)助基數(shù)、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、財政結(jié)算、債務(wù)管理方面均由市加強(qiáng)管理。

③    河北：取消第二批試點(diǎn)的省管縣

 2015年，遷安、寧晉等8個第二批啟動試點(diǎn)的縣（市）不再開展試點(diǎn)工作，恢復(fù)到試點(diǎn)前的管理體制，仍由所在設(shè)區(qū)市管理。與首批的定州、辛集不同，第二批試點(diǎn)的8各縣在試點(diǎn)之時僅下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。

④    河南：取消行政省直管縣試點(diǎn)

2018年1月，河南省委發(fā)布了《關(guān)于深化省直管縣管理體制改革完善省直管縣管理體制的意見》，河南省委決定從2018年1月1日起，10個直管縣的組織人事、人大政協(xié) 、司法隸屬、扶貧、環(huán)保等回歸省轄市統(tǒng)一管理。這意味著取消了試點(diǎn)縣的行政省直管縣試點(diǎn)。

（2）省直管縣收入劃分及債務(wù)管理情況

就各省管縣財政改革中涉及財政收入劃分、債務(wù)管理的情況，我們進(jìn)行了簡單匯總。

財政收入劃分方面，除了海南外，其中明確涉及到市財政不再參與省管縣財政收入分成的省份有山東、江蘇、浙江、陜西、河北、湖北、湖南、福建、江西、廣東、四川、貴州、云南、陜西、寧夏。

債務(wù)管理方面，對于舉借新債，山東、江西、湖北、黑龍江和吉林要求由直管縣直接向省財政辦理；對于存量債務(wù)，湖北、安徽要求由省財政直接對縣財政扣款；此外，在進(jìn)行債務(wù)管理時，四川、陜西和甘肅要求債務(wù)償還落實(shí)到縣，貴州要求各縣通過市級財政或直接向市級財政舉借的債務(wù)，由市級財政委托省財政辦理收款事宜，各縣直接將到期債務(wù)劃入省財政指定的還款帳戶后，省財政再與各市辦理清算。

2. 省直管縣改革的影響

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”及“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”主要從三個方面促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財政的發(fā)展，第一，賦予縣級政府更高的自主權(quán)，增強(qiáng)了政府的管理積極性；第二，行政層級的減少可以提高政府工作效率，降低行政成本；第三，對于涉及財政制度擴(kuò)權(quán)的縣，由于減少了市級中間環(huán)節(jié)，縣財政進(jìn)行上劃資金比例留解決，專項(xiàng)資金由省直接撥付到縣財政，有利于提高縣級稅收收入，緩解了縣級財政壓力。

財政省直管縣對縣級地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財力影響是雙面的：一方面，改革之后，地級市政府不再分享縣級政府的財政收入，其財政收入的留存比例增加，且省級政府的補(bǔ)助直達(dá)縣級，加速了資金流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)了縣級政府的自主權(quán)，縣級政府的財力有望得到提升;但從另一方面來看，改革前，縣級市可以獲得省、市兩級政府的資金扶持，改革后，原則上市級政府不再對其進(jìn)行補(bǔ)助，縣級政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付取決于省級政府的財力。

行政省直管縣的改革是縣級政府的所有權(quán)力包括財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)等，由省政府接管，與前兩種改革相比，避免了地級市與縣級政府行政權(quán)與財政權(quán)不相匹配、在管理中可能出現(xiàn)矛盾的情況，但同時也大幅增加了省級政府的管理難度，有時改革推進(jìn)過快則適得其反，需要關(guān)注行政省直管縣相關(guān)政策的變化。

（1）江蘇泰興市——行政直管縣試點(diǎn)

 江蘇于2007年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行省直管縣財政管理體制改革的通知》開始實(shí)行財政省直管縣改革，在收支劃分、財政預(yù)決算制度、財政資金往來等方面對市財政和縣財政進(jìn)行改革，包括泰興在內(nèi)共有52個縣納入名單。2008年，江蘇省委辦公江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的通知》，賦予縣政府更大的經(jīng)理管理權(quán)。2011年，江蘇省發(fā)布《關(guān)于開展省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定了昆山市、泰興市和沐陽縣為江蘇省省直管縣體制改革試點(diǎn)縣（市）。

泰興作為江蘇省直管縣體制改革的試點(diǎn)縣，獲得的了更多的管理權(quán)限。2006年，泰興地方生產(chǎn)總值為207.08億元，一般公共預(yù)算收入為14.54億元，2012年分別達(dá)到543.55億元和32.61億元。與泰興同屬泰州的興化，僅在2007年納入省直管縣財政體制改革名單，2006年，興化地方生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入分別為178.34億元和12.92億元，2012年分別為 512.36億元和29.46億元。從絕對規(guī)模變動來看，2006年和2012年，泰興和興化在經(jīng)濟(jì)總量和一般公共預(yù)算收入規(guī)模上的差距有一定程度的拉大。

（2）內(nèi)蒙古——經(jīng)濟(jì)省直管縣

 內(nèi)蒙古在省直管縣改革中屬于“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的形式，僅下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)及部分財政權(quán)。其中財政管理涉及財政體制核定、轉(zhuǎn)移支付測算、國庫資金調(diào)度、財政預(yù)決（結(jié)）算、地方政府性債務(wù)管理等，并未對收入劃分進(jìn)行規(guī)定。

從數(shù)據(jù)來看，內(nèi)蒙古擴(kuò)權(quán)縣的地區(qū)生產(chǎn)總值較非擴(kuò)權(quán)縣并沒有很大程度的變化，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度有限。

3. 關(guān)于省直管縣的討論

前文我們著重討論的是省直管縣對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)及財力的促進(jìn)作用，但省直管縣的發(fā)展中也存在一些問題。一是容易造成縣與縣之間的相似性，這一方面有利于縣域之間的共同發(fā)展，但另一方面容易出現(xiàn)基建項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)；二是縣域之間過度注重內(nèi)部的發(fā)展，不利于規(guī)模型城市的形成；三是行政方面，省管縣改革后，縣級在行政上仍舊隸屬于地市級，但財政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)的下放使得市和縣之間協(xié)調(diào)發(fā)展的動力減弱，市級對于縣級的幫扶意愿有所降低。

對于省直管縣未來的發(fā)展，江蘇和浙江的做法值得思考。浙江省從1953年開始一直實(shí)行省管縣財政體制，而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”開始的時間也較早（1992年），2008年“擴(kuò)權(quán)”的范圍涵蓋了省內(nèi)的所有縣。而同樣作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的江蘇，省直管縣財政體制改革始于2007年，當(dāng)年納入名單的共有52個縣，2011年，江蘇省確立了昆山、泰興和沐陽作為省直管縣的試點(diǎn)縣（全口徑直管概念）。

可以看到，2009年之后，江蘇人均GDP開始超過浙江，且差距顯著拉大，浙江因著力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)帶來的優(yōu)勢逐漸被江蘇超越。值得注意的是，近10年來江蘇多次調(diào)整區(qū)劃，通州、高淳、溧水、吳江、江都、姜堰、金壇、海門等撤縣設(shè)區(qū)。浙江雖然也在進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)，但數(shù)量和步伐上都不及江蘇。撤縣設(shè)區(qū)后，原縣域招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等納入城市進(jìn)行整體規(guī)劃，更多的資源、人口向城市傾斜?？梢哉J(rèn)為，江蘇人均GDP超過浙江，撤縣設(shè)區(qū)、發(fā)展都市圈經(jīng)濟(jì)起到了一定作用。由此，對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)展較好的省份，江蘇和浙江撤縣設(shè)區(qū)的舉措或?qū)⒖梢越梃b，需要關(guān)注相關(guān)政策的調(diào)整對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

[1] 為統(tǒng)計(jì)方便，僅考慮第一批擴(kuò)權(quán)縣改革。

三、哪些百強(qiáng)縣是省直接管縣？

我們根據(jù)中國社會科學(xué)院財政戰(zhàn)略研究院公布的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告(2020)》^[2]中全國縣域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力100強(qiáng)名單，梳理了涉及省直管縣改革的地區(qū)，共有69個縣或縣級市。我們選取了一般公共預(yù)算收入的規(guī)模排名前20個縣或縣級市，并給出了其區(qū)域內(nèi)主要平臺的名單。

[2]http://naes./cj_zwz/cg/yjbg/zgxyjjfzbg/202012/t20201223_5235779.shtml

[3] GDP、一般公共預(yù)算收入、債務(wù)余額為2020年數(shù)據(jù)，標(biāo)紅部分為2019年數(shù)據(jù)。

四、總結(jié)

“市管縣”體制下地市級對縣在人事、財政、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面進(jìn)行管理，在促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時造成了“強(qiáng)市弱縣”，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。為解決這一現(xiàn)象，國務(wù)院、財政部先后出臺相關(guān)政策，推廣省直管縣改革。

根據(jù)上級政府向縣一級下放的行政權(quán)、財權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)的不同，我們將省直管縣分為經(jīng)濟(jì)省直管縣、財政省直管縣和行政省直管縣。其中行政省直管縣改革的難度最大，包括財政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)、人事權(quán)、審批權(quán)等方面，是完全意義上的省直管縣；經(jīng)濟(jì)省直管縣又分為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”及“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩個概念。經(jīng)濟(jì)省直管縣與財政省直管縣的改革難度強(qiáng)弱相當(dāng)，且在省管縣改革進(jìn)程中兩者甚至是相輔相成、齊頭并進(jìn)的。

省直管縣改革主要從賦予縣級政府更高的自主權(quán)、提高政府工作效率、提升縣級財力等方面對縣域經(jīng)濟(jì)和財力產(chǎn)生積極影響。同時也要注意由于改革后，原則上市級政府不再對其進(jìn)行補(bǔ)助，縣級政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付取決于省級政府的財力，這也從一定程度上增加了省級政府的管理難度。

目前，海南是全國唯一在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格意義上省直管市縣體制的省份，其余各省下放給縣級的職權(quán)種類和范圍有所不同，整體上進(jìn)行財政體制財政的省份較多。根據(jù)我們對于各省的省直管縣改革情況的簡單分類，江蘇、河北、陜西、安徽、黑龍江、湖北、貴州和江西涉及的范圍較廣，包括財政、經(jīng)濟(jì)和部分試點(diǎn)的行政體制改革。

五、風(fēng)險提示

整理不完善，相關(guān)政策出現(xiàn)超預(yù)期調(diào)整，縣域財力大幅下滑，區(qū)域信用風(fēng)險加大。