布魯金斯學(xué)會2月17日發(fā)布《后疫情時代的技術(shù)治理藍(lán)圖》報告，概述了第四次工業(yè)革命及新冠肺炎疫情背景下，各國現(xiàn)有技術(shù)治理框架面臨的挑戰(zhàn)；為各國的監(jiān)管政策構(gòu)建了一個新的藍(lán)圖，介紹了一種新的跨政府協(xié)作的監(jiān)管方式，以幫助各國在技術(shù)變革的浪潮中抓住機遇。報告指出，需要采取系統(tǒng)性措施來提高可預(yù)見性、制定側(cè)重結(jié)果而非過程的監(jiān)管制度、創(chuàng)設(shè)監(jiān)管實驗空間、利用數(shù)據(jù)確定干預(yù)措施、發(fā)揮私營部門的作用、打造無縫的監(jiān)管格局，以及消除貿(mào)易與合作的壁壘。

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從以往的經(jīng)驗來看，監(jiān)管措施及法律法規(guī)的更新往往很難跟上創(chuàng)新的步伐。新思想、新產(chǎn)品以及新商業(yè)模式的推出因此受到阻礙，公民也難以得到有效保護。在疫情之后，各國政府必須建立一種更加靈活、能夠支持技術(shù)創(chuàng)新的監(jiān)管制度，以更好地恢復(fù)重建。

圖1 技術(shù)應(yīng)用的時間間隔隨工業(yè)革命的發(fā)展縮短

新冠疫情提高了人們對上述問題的認(rèn)識，同時也提高了解決這些問題的緊迫性，不能再讓創(chuàng)新受到落后的監(jiān)管體系的制約。因此，需要重新思考在整個政府范圍內(nèi)如何制定和管理監(jiān)管體系，以建立一種更具適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性的方法，讓私營部門和公民社會都能發(fā)揮作用。

從歷史的經(jīng)驗來看，有效的監(jiān)管實踐一般都遵循相稱、開放、公平的原則，但這也導(dǎo)致了監(jiān)管發(fā)展線性、漫長的過程。2017年，德勤的分析發(fā)現(xiàn)目前美國聯(lián)邦法規(guī)中67％的內(nèi)容自最初創(chuàng)建以來從未進行過改動。2018年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的評估表示，“盡管某些法律法規(guī)可能已經(jīng)過時，或給企業(yè)帶來不必要的成本，并可能使公民面臨風(fēng)險，但各國仍不會采取行動系統(tǒng)地調(diào)查、監(jiān)控過程、評估結(jié)果”。

也許正因如此，監(jiān)管改革基本都是落后的，例如美國的“二換一”政策（“two for one”rule）[1]。此外，這些措施也沒能考慮到企業(yè)的需求。2018年，只有29%的英國企業(yè)認(rèn)為政府的監(jiān)管方式能夠使他們的新產(chǎn)品和服務(wù)推向市場。另一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，92%的企業(yè)認(rèn)為，如果監(jiān)管機構(gòu)在未來兩到三年內(nèi)不跟上顛覆性技術(shù)的步伐，它們將失去盈利能力。

在第四次工業(yè)革命的背景下，相稱、開放和公平的基本原則是必要的，同時，監(jiān)管還必須不斷發(fā)展以與外部環(huán)境的變革保持同步。

報告基于最近和世界經(jīng)濟論壇的共同研究成果，為建立更靈活的監(jiān)管制度提出七大政策建議。

能夠預(yù)見創(chuàng)新機遇及其影響的監(jiān)管機構(gòu)能更好地抓住科技創(chuàng)新的機會同時將風(fēng)險降到最低。加拿大、新加坡、瑞典、阿聯(lián)酋、英國等政府都在為監(jiān)管的預(yù)見性措施投資，這些措施通常能夠預(yù)測新興技術(shù)和趨勢及其對人、企業(yè)和環(huán)境的潛在影響。這樣做并不是要約束和扼殺創(chuàng)新，而是要讓監(jiān)管機構(gòu)有時間在技術(shù)發(fā)展的同時與企業(yè)和利益相關(guān)者進行對話，了解未來的情況，并做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，以更新優(yōu)化其監(jiān)管方法。

丹麥、日本和英國等政府提出了一種思路，即監(jiān)管的重心應(yīng)該放在結(jié)果上，而不在于規(guī)定實施的特定流程。在快速、復(fù)雜的技術(shù)變革中，著眼于長期政策目標(biāo)的監(jiān)管制度會更有韌性。同時，基于目標(biāo)的方法還能賦予監(jiān)管機構(gòu)更大的靈活度，使其更好地調(diào)度權(quán)力，從而為民眾和環(huán)境帶來最佳的結(jié)果。

然而，不是所有企業(yè)都有能力實行基于目標(biāo)的監(jiān)管，在某些情況下，可能需要采取更具規(guī)范性的監(jiān)管方法。一些軟法律機制，如監(jiān)管指南、業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、自愿性標(biāo)準(zhǔn)等，可用作補充手段，減少企業(yè)監(jiān)管的不確定性，同時提高企業(yè)的靈活性。

過去的十年中，全球有超過50個管轄區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)引入了“監(jiān)管沙盒”（"Regulatory sandbox"）的機制?！氨O(jiān)管沙盒”由英國首創(chuàng)，指從事金融創(chuàng)新的機構(gòu)在確保消費者權(quán)益的前提下，按英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權(quán)后，允許金融科技創(chuàng)新機構(gòu)在適用范圍內(nèi)測試，F(xiàn)CA會對測試過程進行監(jiān)控，并對情況進行評估，以判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)，在沙盒之外予以推廣。

近年來，新興的金融科技（Fintech）發(fā)展迅速，英國政府意識到金融科技對國際競爭和經(jīng)濟增長的重要作用，努力推進金融科技發(fā)展。2014年，英國FCA設(shè)立了創(chuàng)新項目（Project Innovate），以支持和刺激金融科技創(chuàng)新。具體措施包括：與創(chuàng)新者互動，以預(yù)測和塑造新的創(chuàng)意、產(chǎn)品和商業(yè)模式；支持企業(yè)，以便他們可以通過監(jiān)管沙盒以受控方式與市場上的實際消費者一起測試創(chuàng)新；與其他監(jiān)管機構(gòu)合作幫助企業(yè)了解相關(guān)規(guī)則，例如關(guān)于數(shù)據(jù)保護等。

英國的成功經(jīng)驗引起多國金融監(jiān)管機構(gòu)紛紛效仿，在加拿大、丹麥、德國、日本、意大利、新加坡等國都有典型的例子。一些國家還將實驗條款引入了法律，以便將其作為替代方案采用。然而，監(jiān)管實驗的想法并未得到所有人的青睞。紐約金融服務(wù)部負(fù)責(zé)人馬里奧·沃洛（Mario Vullo）說，“幼兒才在沙盒中玩耍，成年人需要遵守規(guī)則”。

的確，需要采取制衡措施來保證監(jiān)管實驗不會破壞監(jiān)管目標(biāo)或不公平地扭曲市場，也需要確保監(jiān)管機構(gòu)和企業(yè)能夠從實驗中汲取經(jīng)驗，并對實驗進行及時優(yōu)化調(diào)整，讓監(jiān)管實驗真正發(fā)揮良性作用。

數(shù)據(jù)驅(qū)動的技術(shù)不僅可以改變企業(yè)，還能夠變革監(jiān)管制度。相較于過去，如今監(jiān)管機構(gòu)擁有更多收集和分析數(shù)據(jù)的方法，包括無人機、可穿戴設(shè)備、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等。這讓監(jiān)管能夠更有針對性，并能夠?qū)崟r評估監(jiān)管結(jié)果、優(yōu)化監(jiān)管措施。

為了更好地適應(yīng)第四次工業(yè)革命，必須發(fā)揮好企業(yè)在創(chuàng)新治理中的作用。由于企業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)之間的信息不對稱，產(chǎn)業(yè)界通常在管理技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險中處于更有利的位置。以行業(yè)為主導(dǎo)的治理機制，例如自愿性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)契約等，能夠比監(jiān)管干預(yù)更快實現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，如前文所述，由行業(yè)主導(dǎo)的治理可以作為補充手段，促進監(jiān)管措施的落實。

對各行各業(yè)來說，科技創(chuàng)新都是第四次工業(yè)革命的標(biāo)志。企業(yè)很容易受雜亂的監(jiān)管制度的制約，從而阻礙新思想、新產(chǎn)品和新商業(yè)模式的采納和應(yīng)用。因此，丹麥和日本政府引入了“單點接觸”（single point of contact）和“一站式服務(wù)”（one stop shop）政策，以讓企業(yè)能夠更直接地同不同國家的監(jiān)管機構(gòu)進行交流，協(xié)調(diào)處理問題。

在進行監(jiān)管干預(yù)時，各地區(qū)不同的監(jiān)管方法通常會帶來不必要的分歧，從而阻礙交易和共同目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的跨地區(qū)部門合作非常重要。但這并不意味著要讓所有的監(jiān)管方法都一模一樣，而是在可能的情況下可以相互適用。

第四次工業(yè)革命正在重塑全球商業(yè)格局，創(chuàng)造共同的機遇和風(fēng)險。只有通過跨國界的合作，監(jiān)管機構(gòu)才能促進全球貿(mào)易和投資，從而更有效地應(yīng)對共同的挑戰(zhàn)。

目前，一些地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)正在尋求科技創(chuàng)新合作的新方法?，F(xiàn)在，已有超50個地區(qū)應(yīng)用了更靈活的監(jiān)管措施，來應(yīng)對金融、交通、衛(wèi)生、數(shù)據(jù)和綠色經(jīng)濟等領(lǐng)域的創(chuàng)新。在金融科技和醫(yī)藥領(lǐng)域也已經(jīng)涌現(xiàn)出一些多邊聯(lián)盟。

總的來說，上述七條建議是相輔相成的，并且在聯(lián)合實行時能夠發(fā)揮最大效用。此外還要隨時關(guān)注外部環(huán)境的動態(tài)變化，提高監(jiān)管的針對性和及時性，確保監(jiān)管與創(chuàng)新保持動態(tài)同步，從而達到預(yù)期目的。

目前，建立新的監(jiān)管制度并不是政府內(nèi)部的主流思想。許多監(jiān)管機構(gòu)都認(rèn)為“創(chuàng)新”超出了其職權(quán)范圍，尋求新的監(jiān)管措施或?qū)硇碌娘L(fēng)險和更高的成本。所以，他們寧愿選擇待在原地，也不愿做出突破。

因此，要想在政府層面引入新的監(jiān)管措施，僅靠前文提出的七大建議還不夠，刺激監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的思想變革更為重要。

隨著第四次工業(yè)革命的深入，那些成功向更靈活的監(jiān)管制度轉(zhuǎn)變的政府，將在全球經(jīng)濟中獲得更大的競爭優(yōu)勢。如果各國政府想要抓住技術(shù)創(chuàng)新的機遇，就必須即刻采取行動。