行政檢察作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要部分，既具有法律監(jiān)督的共性要求，亦有其自身的鮮明特點(diǎn)。由于行政違法監(jiān)督屬于間接監(jiān)督，目前最有效的方式還是基于案件和案卷進(jìn)行監(jiān)督。行政檢察既要對(duì)行政訴訟裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)行政審判和執(zhí)行活動(dòng)違法進(jìn)行監(jiān)督，鮮明體現(xiàn)出“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的履職要求，同時(shí)檢察監(jiān)督具有的謙抑性、程序性、事后性特點(diǎn)，也決定了審查案卷材料是開展監(jiān)督的主要依托。由此，閱卷成為行政檢察辦案和監(jiān)督的基本方式，行政檢察工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以閱卷為原則，做到應(yīng)閱盡閱。

司法責(zé)任制是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，突出檢察官辦案主體地位，強(qiáng)調(diào)檢察官的司法判斷性、親歷性以及責(zé)任性。承辦案件的檢察官閱卷是司法責(zé)任制的基本要求，檢察官通過對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審查，對(duì)案件作出法律評(píng)判及結(jié)論性意見決定，體現(xiàn)出對(duì)案件的專業(yè)判斷；檢察官通過包括閱卷在內(nèi)的辦案活動(dòng)來達(dá)到“內(nèi)心確信”，從而作出判斷；檢察官作出判斷和決定，并由此承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任。檢察官閱卷的要求是全方位覆蓋，檢察官辦理并作出決定的案件需閱卷，檢察領(lǐng)導(dǎo)作為員額檢察官直接辦理案件亦應(yīng)閱卷。當(dāng)前要首先做到包括檢察領(lǐng)導(dǎo)直接辦案在內(nèi)的獨(dú)任檢察和主辦檢察官落實(shí)閱卷要求；對(duì)于檢察長(zhǎng)審核決定的案件如行政檢察中的抗訴、提請(qǐng)抗訴案件，已納入辦案范圍和檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)項(xiàng)目，其承擔(dān)的司法責(zé)任亦已明確，應(yīng)逐步增強(qiáng)檢察長(zhǎng)的閱卷自覺；對(duì)于檢察委員會(huì)審議決定案件要深入研究，從匯報(bào)方式、專職委員職責(zé)、檢委辦作用發(fā)揮等幾方面探索增強(qiáng)親歷性。隨著司法責(zé)任制的持續(xù)推進(jìn)和習(xí)慣養(yǎng)成，“誰辦案、誰決定”“誰決定、誰負(fù)責(zé)”觀念的深入人心，檢察官閱卷必將成為常態(tài)和自發(fā)要求。

要樹立能動(dòng)監(jiān)督、穿透監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念。閱卷屬于案件審查活動(dòng)，亦是法律監(jiān)督活動(dòng)的組成部分。行政檢察案件中的閱卷同樣要體現(xiàn)能動(dòng)監(jiān)督、穿透監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念。在閱卷中既需要對(duì)法院審判活動(dòng)和行政行為合法性進(jìn)行審查判斷，同時(shí)還要關(guān)注行政依據(jù)合規(guī)性、案件深層次的社會(huì)治理問題。行政檢察辦案涉及對(duì)審判權(quán)、行政權(quán)兩個(gè)權(quán)力的監(jiān)督，同時(shí)涉及公民的合法權(quán)益保障，不可單純辦案、片面辦案，而要以追求極致的要求，在閱卷中培育案例意識(shí)，通過閱卷進(jìn)而綜合考慮行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解、檢察聽證、公開送達(dá)、法律適用問題請(qǐng)示、規(guī)范性文件審查、類案監(jiān)督、社會(huì)治理類檢察建議等措施運(yùn)用，發(fā)揮“辦一件、成一件、影響一片”的效應(yīng)。

閱卷方法和習(xí)慣因人而異，但就行政檢察辦案來說，要堅(jiān)持閱卷的基本面和縱橫線。基本面是對(duì)全面閱卷的要求，既監(jiān)督法院審判結(jié)果和審判活動(dòng)，又穿透監(jiān)督行政行為合法性，既審查案件事實(shí)，又審查法律適用?？v橫線是對(duì)閱卷重點(diǎn)的要求。其中橫向是三線并舉，基于行政監(jiān)督案件中存在行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和法院三方特點(diǎn)，需要審查三方主張、理由的異同，在三方爭(zhēng)議焦點(diǎn)和證據(jù)認(rèn)定中不斷尋求法律事實(shí)、增強(qiáng)內(nèi)心確信；縱向則是基于行政檢察監(jiān)督案件往往歷經(jīng)一審、二審和再審的特點(diǎn)，從行政案件發(fā)展過程中去發(fā)現(xiàn)核心，行政相對(duì)人訴求基本一致，但其訴求重點(diǎn)及理由會(huì)有所變化，相應(yīng)地行政機(jī)關(guān)亦有答辯理由的變化，有助于明確案件關(guān)鍵點(diǎn)，有些案件中法院歷次審理中結(jié)論不變，但對(duì)法律事實(shí)和法律適用的敘述及觀點(diǎn)亦會(huì)有變化、校正和糾錯(cuò)，行政檢察監(jiān)督是基于法院審理的再審查判斷，法院審理的邏輯和思維為辦案閱卷提供了思路和借鑒。

以閱卷為原則不意味著以閱卷為限，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況，進(jìn)行法律適用研究和調(diào)查核實(shí)。根據(jù)閱卷發(fā)現(xiàn)的法律爭(zhēng)議問題，輔之以案例檢索和法律觀點(diǎn)研究，以明確法律適用。根據(jù)閱卷發(fā)現(xiàn)的事實(shí)問題，依法開展必要的調(diào)查核實(shí)。閱卷是確認(rèn)事實(shí)、發(fā)現(xiàn)矛盾、尋找問題的階段，通過閱卷發(fā)現(xiàn)問題之后，要根據(jù)案件情況確定開展調(diào)查核實(shí)、檢察聽證等活動(dòng)，從而作出有效處理。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，應(yīng)與調(diào)閱卷宗制度同步推進(jìn)跨部門的大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)。此舉適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步和信息技術(shù)手段的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)案件信息和電子卷宗的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。在技術(shù)保障基礎(chǔ)上，建立完善部門間網(wǎng)上程序辦理，為電子卷宗的傳送搭建網(wǎng)上高速公路。

在檢察機(jī)關(guān)信息化建設(shè)工程推進(jìn)中，行政檢察亦需借力高科技信息技術(shù)。目前檢察業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)2.0版對(duì)此進(jìn)行了有益探索，各地檢察機(jī)關(guān)也在積極研發(fā)。如湖北正在開發(fā)智慧行政辦案系統(tǒng)，打造具有智能輔助、智能閱卷、智能推送案例法規(guī)等功能的智慧行政辦案系統(tǒng)，為辦案閱卷提供科技手段支持。智能閱卷板塊可提供電子標(biāo)注、關(guān)系圖制作、智能比對(duì)等功能，相較于傳統(tǒng)人工閱卷方式更為便捷和高效。