民法典中與基層群眾性自治組織直接相關(guān)的條文共15條。其中，物權(quán)編中的相關(guān)條文共4條，規(guī)定在兩處：第一，第六章“建筑物區(qū)分所有權(quán)”第277條第2款規(guī)定了居委會應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助；該條文源于物權(quán)法第75條第2款，創(chuàng)新在于“地方人民政府有關(guān)部門”之外，新增了“居民委員會”為指導(dǎo)和協(xié)助的主體。第二，第五章“國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”第262條規(guī)定村委會代表集體行使集體所有權(quán)，第264條規(guī)定村委會應(yīng)當(dāng)向集體成員公布集體財產(chǎn)狀況，第265條第2款規(guī)定集體成員有權(quán)請求人民法院撤銷村委會作出的侵害集體成員合法權(quán)益的決定。以上條文源于物權(quán)法第60條、第62條和第63條，除了表述更加精準(zhǔn)之外，第264條還明確規(guī)定了集體組織成員對有關(guān)集體財產(chǎn)狀況相關(guān)資料的查閱、復(fù)制權(quán)。

       民法典在總則編將基層群眾性自治組織法人規(guī)定為特別法人，那么這種特別法人將在物權(quán)編如何發(fā)揮作用？物權(quán)編中有關(guān)居民委員會和村民委員會的條文設(shè)計背后有怎樣的立法考量？物權(quán)編中的基層群眾性自治組織今后又有怎樣的發(fā)展趨勢？本文將對以上問題加以討論。

基層群眾性自治組織是指在城市和農(nóng)村按居民、村民的居住地區(qū)建立起來的居民委員會和村民委員會?；鶎尤罕娦宰灾谓M織這一概念，在我國立法史上首見于1982年憲法。此后，我國分別于1989年、1998年制定了《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》。隨著基層社會治理的發(fā)展，基層群眾性自治組織也更加規(guī)范化、制度化。

在制定民法總則過程中，有觀點認(rèn)為現(xiàn)行法律沒有規(guī)定基層群眾性自治組織的民事主體地位，致使其在一些情況下不能順利從事民事活動；故民法總則應(yīng)明確賦予居民委員會、村民委員會法人資格。這種意見被立法者采納。

居民委員會和村民委員會具有群眾性、自治性和基層性的特點。雖然基層群眾性自治組織不是行政機關(guān)，但是由于國家行政管理無力觸及龐雜的基層事務(wù)，需借助自治組織實現(xiàn)對基層社會的組織管理，故可視基層群眾性自治組織為準(zhǔn)公法人。民法總則法人章中，法人的基本分類是營利法人與非營利法人，但這其實是對私法人的分類，基層群眾性自治組織這些準(zhǔn)公法人及機關(guān)法人（公法人）無法納入私法人體系之中。同時，農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人兼具營利性與公益性，也無法直接歸入營利法人或非營利法人之中。于是，就有了另設(shè)“特別法人”的必要。這就是民法總則第96條（現(xiàn)民法典第96條）將基層群眾性自治組織法人與機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人一并規(guī)定為“特別法人”的由來。由此，我國立法首次賦予了基層群眾性自治組織（居民委員會、村民委員會）法人地位。

居民委員會形成于新中國對城市治理的探索。在對各地經(jīng)驗進行總結(jié)基礎(chǔ)上，國家決定設(shè)立街道辦事處和居民委員會。我國在部分城市遂逐步構(gòu)建了“市—區(qū)—街道辦”城市行政管理體制，而更下級的城鎮(zhèn)基層社會行政管理機構(gòu)卻處于空白。為了便于開展城鎮(zhèn)基層社會的管理活動，國家強制性設(shè)立了統(tǒng)一的居民委員會制度。1954年，我國制定了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》。經(jīng)過將近30年實踐，1982年在憲法中明確規(guī)定了居民委員會，1989年我國又制定了《城市居民委員會組織法》。

國家有意借助居民委員會實現(xiàn)基層社會秩序的穩(wěn)定，加之城鎮(zhèn)基層社會中團體組織較少，居民委員會遂在我國基層社會中占據(jù)了主導(dǎo)地位。1978年以前，我國實行福利分配下的城鎮(zhèn)住房產(chǎn)權(quán)公有制度，城鎮(zhèn)居民的住房所有權(quán)與 使 用 權(quán) 相 分 離 。政 府機關(guān)、企事業(yè)單位等為房屋所有權(quán)人，通過居民區(qū)黨組織和家委會（或居委會）對房屋共有部分進行管 理 和 維 護 。在 此 情 況下，物業(yè)管理組織的獨立性長期遭到忽視。由于公共住房供給失效、管理負(fù)擔(dān)沉重，1979年底城鎮(zhèn)住房制度啟動改革，住房資源逐漸實現(xiàn)由行政配置向市場配置的轉(zhuǎn)變。伴隨城鎮(zhèn)住房改革的推進，政府 和單位逐步退出了對城鎮(zhèn)住房的物業(yè)管理領(lǐng)域。居民為了有效地進行物業(yè)管理，逐步構(gòu)建了相應(yīng)的決策機構(gòu)（業(yè)主大會）和執(zhí)行機構(gòu)（業(yè)主委員會）。

業(yè)主委員會與居民委員會都是居民自治的體現(xiàn)，二者在物業(yè)管理功能上有所重疊。但是，業(yè)主委員會更能適應(yīng)社區(qū)自治的發(fā)展趨勢。應(yīng)當(dāng)使居民委員會逐步弱化對物業(yè)的直接管理，改為對居民自治提供必要的引導(dǎo)和幫助。

由于業(yè)主大會是業(yè)主的自治組織，故其成立應(yīng)由業(yè)主自行籌備、自主組建。但是，一個建筑區(qū)劃內(nèi)的業(yè)主通常來自不同地方，入住先后也有別，因此對于業(yè)主來說成立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會有一定的難度。業(yè)主大會的設(shè)立和業(yè)主委員會的選舉關(guān)系到廣大業(yè)主的切身利益，關(guān)系到建筑區(qū)劃內(nèi)的安定團結(jié)，甚至關(guān)系到社會的穩(wěn)定，因此應(yīng)當(dāng)由公法人及準(zhǔn)公法人給予一定的指導(dǎo)和協(xié)助。2018年8月民法典物權(quán)編第一次審議時，有的代表建議草案對此作出有針對性的規(guī)定。于是，2019年4月民法典物權(quán)編第二次審議稿中，在物權(quán)法第75條規(guī)定“地方人民政府有關(guān)部門”為指導(dǎo)和協(xié)助主體的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定“居民委員會”亦為指導(dǎo)協(xié)助主體。指導(dǎo)協(xié)助事項具體如，提供相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章，提供示范文本，幫助成立籌備組織，協(xié)調(diào)業(yè)主之間的不同意見，等等。綜上，國家公權(quán)力雖然原則上應(yīng)當(dāng)退出小區(qū)自治，但這種退出不是完全不管不問，而是一方面為居民自治留出空間，另一方面又要克制地有為，指導(dǎo)協(xié)助居民更好地實現(xiàn)自治。居民委員會就在這種克制地有為中，扮演著重要角色。

新中國成立之初，國家通過土地改革確認(rèn)了廣大農(nóng)民對土地的所有權(quán)。之后通過引導(dǎo)農(nóng)民互助合作，成立互助組、合作社和高級合作社，于1956年基本完成社會主義改造任務(wù)。1958 年在高級合作社的基礎(chǔ)上成立人民公社，逐步建立了農(nóng)村集體所有制和土地的農(nóng)民集體所有權(quán)。1984年以后，我國基本完成對“三級所有，隊為基礎(chǔ)”人民公社體制的改革。政社分離改革后，在原來生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)上建立了村民委員會。生產(chǎn)隊分割出來的公共管理職能歸屬于村委會，分割出來的經(jīng)濟職能歸屬于改革后的村集體經(jīng)濟組織。也即，村委會是在人民公社進行政社分開、建立鄉(xiāng)政權(quán)的過程中，在全國農(nóng)村逐步建立起來的農(nóng)村基層群眾性自治組織。

從國家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革政策來看，改革的方向是通過建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，使集體經(jīng)濟組織和村民委員會在職能上各自回歸其位，有效實現(xiàn)二者的職能分離，從而貫徹實現(xiàn)憲法的制度設(shè)計。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中指出，要因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系”。故從改革的長遠目標(biāo)看，在廣大農(nóng)村普遍實現(xiàn)二者的職能分離已是大勢所趨。改革的關(guān)鍵點在于村民委員會主動剝離經(jīng)濟管理職能，將該職能歸還集體經(jīng)濟組織。從“政社分離”的導(dǎo)向來看，集體經(jīng)濟組織是集體土地及其他財產(chǎn)所有權(quán)的主體，承擔(dān)經(jīng)營、管理的經(jīng)濟職能；而村民委員會、村民小組主要承擔(dān)公共管理職能。在集體經(jīng)濟組織建立起來后，物權(quán)編中規(guī)定的一些由村民委員會代行的經(jīng)濟職能應(yīng)當(dāng)交由集體經(jīng)濟組織行使。

但是，在我國實踐中，許多村沒有集體經(jīng)濟組織或者集體經(jīng)濟組織很不健全，難以履行集體所有土地的經(jīng)營、管理等行使所有權(quán)的任務(wù)，這時就需要由行使自治權(quán)的村民委員會來代表行使集體所有權(quán)，這是一種客觀需要。土地管理法和農(nóng)村土地承包法都從法律上賦予了村民委員會對村集體所有土地等財產(chǎn)進行經(jīng)營、管理的經(jīng)濟職能。村民委員會代行村集體所有權(quán)，不但與我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際情況相適應(yīng)，而且也符合多年來的法律實踐。因此，民法典第101條第2款明確了村委會在行使經(jīng)濟職能時的補充地位，“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”。 民法典第262條將集體所有權(quán)的行使主體分為三種情況，其中屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)。這里的“村”是指行政村，即設(shè)立村民委員會的村，而非自然村。該行政村農(nóng)民集體所有的土地等集體財產(chǎn)，就由該行政村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會來代表集體行使所有權(quán)。當(dāng)然，這里的“或者”并非并列關(guān)系，依據(jù)民法典第101條第2款，村民委員會處于補充地位。

民法典物權(quán)編中關(guān)于基層群眾性自治組織的規(guī)定雖然條文不多，但其反映了我國現(xiàn)階段基層社會治理的現(xiàn)實情況，回應(yīng)了人民群眾的法治需求，是民法典的進步之處。

在城鎮(zhèn)住房配置市場化改革后，國家和單位退出了住房物業(yè)管理領(lǐng)域。然而，實踐中業(yè)主大會和業(yè)主委員會的作用沒有達到制度預(yù)期，普遍存在設(shè)立困難、運行不暢的情況。考慮到居民委員會已在城市范圍內(nèi)普遍建立，其往往能夠起到協(xié)調(diào)居民利益的作用，于是，民法典物權(quán)編第277條第2款在“地方人民政府有關(guān)部門”之外，增加了“居民委員會”作為指導(dǎo)和協(xié)助的主體。物權(quán)編關(guān)于居民委員會的規(guī)定符合其準(zhǔn)公法人的定位，業(yè)主大會、業(yè)主委員會比居民委員會更能滿足業(yè)主自治，居民委員會的指導(dǎo)和協(xié)助則有助于引導(dǎo)城市居民實現(xiàn)自治。

在人民公社制度解體和社政分離改革后，公社的行政職能與經(jīng)濟職能相互剝離。經(jīng)濟職能本應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使，但是許多地區(qū)并沒有在實體上建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或者沒有將經(jīng)濟職能清晰地剝離。同時，現(xiàn)階段村民委員會仍在農(nóng)村基層社會發(fā)揮主導(dǎo)作用，部分地方也由村民委員會實際行使經(jīng)濟職能。因此，民法典第262條、第264條和第265條規(guī)定，可以由村民委員會行使農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權(quán)。但是，這是過渡時期的權(quán)宜之計，行使集體所有權(quán)屬于經(jīng)濟職能，不屬于協(xié)助公共管理的職能，該職能與村民委員會的準(zhǔn)公法人性質(zhì)不符。

編輯：鄭文強

初審：許阿慧

審核：趙   童

轉(zhuǎn)自:‘’與民法典同行‘’