《歐洲國際關系雜志》（EJIR）是歐洲政治聯(lián)盟國際關系常設小組(SGIR of the European Consortium for Political Research)同行評議中產(chǎn)生的旗艦雜志，自1995年創(chuàng)刊以來，已經(jīng)成為國際關系學界的主流期刊并且獨立發(fā)聲。該期刊以歐洲為根源，在二十余年的發(fā)展當中一直致力于摘要和概括最能反映學界研究成果的前沿理論爭辯問題與理論嚴謹?shù)膶嵶C分析。該期刊2019年影響因子為2.756。

Lama Mourad       Kelsey P Norman

自從2015年難民危機之后，許多學者已經(jīng)對“難民”(refugee)和“移民”(migrant)在法律上的類別區(qū)分進行了大量研究。盡管移民研究者從制度變遷和政策分層的角度解釋了混淆二者情形的增多，但作者則認為還應考慮國家和國際組織所采用的減少難民獲取合法保護途徑的目的性政策。本文指出導致“移民”和“難民”區(qū)分難題增多的四種“政策轉變”實踐，采用歷史制度主義方法和大量經(jīng)驗資料，其中包括2013-2016年間在埃及、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯和土耳其進行的為期3年的初步實地調(diào)查成果，并由此證實了這些國家正積極尋求在難民選擇上獲得更大自主權，以免令自身處于被迫履行國家責任的境地。

在所有多邊或全球移民制度中，全球難民制度的制度化程度最高，其體制的核心正是對“難民”有別于其他種類移民的特性認知。在法律上，難民指的是被聯(lián)合國難民署或東道國政府認定的、因《關于難民地位的公約》（the 1951 UN Convention Relating to the Status of Refugees，以下簡稱《公約》）中詳述的原因而逃離本國并應當受到國際保護的個人。但在事實層面上，其區(qū)別于其他移民類別的獨特性十分令人擔心。部分學者認為這主要歸因于國際移民模式的變化，或是反映出該移民類別最初產(chǎn)生的歷史背景。在不否定這些因素重要性的基礎上，本文認為還應當考慮到一些管理難民的機構在制度上的改變忽視了難民群體的獨特性。此外，本文還注意到關鍵角色（主權國家和國際組織）也在逐步侵蝕難民群體的獨特性。

本文采取了歷史制度主義的方法，認為之所以無法用現(xiàn)有的難民定義來闡釋現(xiàn)代移民問題并不完全是因為“政策偏移”(policy drift)或“政策分層”(policy layering)，還應包括“政策轉變”（policy conversion），即重新調(diào)整現(xiàn)有制度使之得以滿足新的目標和功能。本文還特別指出可導致“移民”和“難民”概念混淆的四種主要政策實踐：（1）通過責任轉移和其他境外化的做法來限制入境；（2）通過在程序和管理上設置障礙來增加避難所獲取和本土融合的難度；（3）基于族群標準將部分移民或難民排除在外；（4）重新安置方案中設置了《公約》以外的準則。

本文寫作基于實地調(diào)查和二手資料，并主要聚焦中東和北非地區(qū)，因為該地區(qū)有著最多的移動人口，是進入歐洲的中轉樞紐。而且作為將傳統(tǒng)上輸出移民的發(fā)展中國家與接納移民的發(fā)達國家聯(lián)系在一起的關鍵地區(qū)，該地區(qū)最適宜用以研究國家的政策實踐，以及難民體制中的部分重要準則，同時也能對其他區(qū)域的情況作出一定程度的反映。與其他研究不同的是，本文將概述推翻難民體制原始目標的內(nèi)在過程，并從難民個體的反抗中看到整個體系正日益弱化權益保護和難民群體特殊性的現(xiàn)狀。

什么導致了國際難民體制的變化？變化的后果對于難民身份的獨特性又意味著什么？本文將從歷史制度主義的視角，聚焦該變遷的深度和廣度，以及逐漸作用于難民體制轉變的內(nèi)在性變化?，F(xiàn)有研究或是關注新參與者和國際機構如何成為該體制中重要因素，或關注已經(jīng)過時的難民體制如何不再滿足當代世界和當代移民特性。在下文中，作者將分析這些現(xiàn)有論點并使之同歷史制度主義的闡釋進行對話，這將有利于我們理解：（1）變化是如何產(chǎn)生的；（2）哪些因素發(fā)揮了作用；（3）逆向變化是否可能，如果可能又會如何發(fā)生。

許多人認為，《公約》當中對難民的定義過于狹窄并具有政治偏見，除了“政治迫害”因素之外，由于其他原因逃離的個人均被排除在外。但正如本文表明的，主權國家和國際機構的行動也使得對難民的定義變得更加困難。

如果認為是外部環(huán)境變化使得原有體制的原始目的不再適用于今天的移民現(xiàn)實，這種解釋就稱為“政策偏移”。但只關注歷史環(huán)境變遷是不夠的，該解釋只看到了外在因素，忽略了國家和國際組織采取的刻意模糊難民群體獨特性的行動。

第二種解釋稱為“政策分層”，即國家會在具有制度重疊的地方繞過現(xiàn)有體制而使用另一種體制。具體機制例如對于未經(jīng)許可將外國人送至邊境的公司施加制裁，及其他一些“遠程操控”(remote control)的安全措施。

但本文認為除了“政策分層”之外，國家和國際機構還會試圖轉變而非取代現(xiàn)有的制度框架，此外行動主體在幾乎沒有發(fā)生制度重疊或觸及難民體制核心原則的地方也會有所行動。本文認為正是導致這些內(nèi)在性變化的根源構成了“政策轉變”，即通過調(diào)整讓舊體制和新目標相輔相成。通過模糊難民和尋求庇護者(asylum seekers)群體的身份特性，國家可以在接納難民方面獲得更大掌控權。

表一：國際難民體制內(nèi)部的政策變化模式

了解難民體制內(nèi)對一個統(tǒng)一的“難民”定義是如何發(fā)展的對于本文的討論十分重要。早期歐洲各國政府對于難民和移民不加區(qū)分，幾乎不采取限制入境措施。但自18世紀以來，各國對策有所改變，形成了以國家為中心的臨時性接收被流放者(exiles)和難民的政策。在1905年的《英國外僑法》(British Alien Act)中認定難民是“人數(shù)上只有幾百人，并以個體為單位的受迫害的政治積極分子”，移民則是“人數(shù)可達成千上萬的窮困民眾”。一戰(zhàn)后的人口遷徙潮促進了國際聯(lián)盟難民署(HCR)的誕生，但它并未成功解決該如何認定難民的難題，定義難民的關鍵仍舊是難民身份分類和難民來源地，難民和經(jīng)濟移民的區(qū)別依舊模糊。

20世紀30年代爆發(fā)的經(jīng)濟危機體現(xiàn)出這種臨時性難民體系中的制度弱點。這種國際保護的缺失使許多猶太難民被歐美國家排斥在外，這也很可能導致了納粹將“滅絕”(extermination)視作解決猶太人問題的最終辦法。正是這樣慘痛的教訓促使人們有意愿建立起一個維護難民的法律框架，使他們能夠申請庇護并避免被遣返。1951年，聯(lián)合國難民組織在《關于難民地位的公約》中寫入“將人道主義移民同經(jīng)濟移民分離”就體現(xiàn)了這一原則，該《公約》也和聯(lián)合國難民署共同構成了這一制度化程度最高的多邊移民管理體制的基礎。

在此體系中，“難民”指的是受到聯(lián)合國難民署或東道國政府的認定、出于被迫害的恐懼而不得不離開原國家的個人?！耙泼瘛眲t是可以包含“難民”在內(nèi)的一個更廣闊的類別。但在通俗語境下，“移民”常成為“難民”的反義詞，并包含了那些為了尋求經(jīng)濟機會而背井離鄉(xiāng)的個體。但本文認為，主權國家和其他機構會借機采取模糊“移民”和“難民”間概念的方式，甚至是破壞該制度本身，使現(xiàn)實情況更接近《公約》產(chǎn)生之前。

正如前面提到的，制度化規(guī)則和地方法規(guī)之間的分歧及新環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)會為政策轉變提供契機。上文曾列舉的四種重要政策實踐會分別出現(xiàn)在提供國際保護過程中的不同時間點，下面本文將考察這些實踐是如何阻礙國際保護實施的。本文認為這些措施實行后使難民獲得保護變得更加困難，從而促使他們選擇其他途徑，并因此受到政治化的影響而被迫自稱“移民”。

一、通過庇護許可進行境外管控

由于國際難民體制內(nèi)含了“責任分擔”的特性，從歷史上看，接納難民的重擔主要落在了那些鄰國身上，但難民很可能發(fā)覺他們在尋求保護的第一站上就難以動彈。許多西方國家采取“遠程控制”來限制不受歡迎的移民及尋求庇護者入境，具體措施包括在他國境內(nèi)設立特殊區(qū)域、讓他國加強巡邏來幫助抵制未獲批準的移民等。例如2000年代初一些歐洲政府就施壓巴爾干和北非地區(qū)國家來幫助他們限制非正規(guī)的移民。此外，如果從歐盟得到的好處大于限制移民的代價，一些周邊國家就可能同歐盟簽署“重新接納協(xié)議”(readmission agreement)。這樣一來，本應致力于分擔移民接納責任的伙伴關系反而成為了限制移民而存在。同時難民又被再一次和其他移民混為一談，導致了難民保護進程的倒退。

二、東道國官僚和程序上的障礙

盡管“難民身份確定”(RSD)可以被視為解決難民問題的可行對策，但在審批時間和程序上的挑戰(zhàn)常常使之產(chǎn)生嚴重拖延。導致拖延的原因是多樣的，從人手不足、難民署經(jīng)費不足，到東道國設置的重重障礙，但不變的結果就是難民們在缺乏保護和工作機會的情況下在中轉國無限期滯留。盡管RSD在表面上仍舊發(fā)揮著作用，但這些難民只能選擇以非正規(guī)身份留在當?shù)兀蛘吆推渌悇e的移民一起去往目標西方國家，但無論如何他們都變得和經(jīng)濟移民更加類似。某些情況下，即使是在聯(lián)合國難民署登記的難民也會受到一些國家的限制措施，從而無法獲得應有的法定地位和保護。主權國家盡管沒有采取替代性制度，但是通過侵蝕現(xiàn)有的難民身份認定制度同樣能夠阻礙難民獲得國際保護。

三、基于族群標準進行排斥

“難民身份初步界定”(PFRSD)，也稱為“基于族群身份確定”，是最為廣泛運用的難民身份界定辦法，然而其在實際運用中仍存在缺乏理解和低制度化的問題。更重要的是，該標準是設計用以“吸納”（inclusion）難民而非“排斥”（exclusion）難民，但實際上，在發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部，它卻在越來越多的場合被用于限制獲取庇護，從而產(chǎn)生曲解。例如在“歐盟-土耳其”難民協(xié)議(the EU-Turkey deal)中就用難民來源國來確定難民的身份地位。此外，一些國際組織如國際難民組織(IRO)也將基于族群的標準納入對難民資格的評判，并以此排除不合格者。因此，這一點也可體現(xiàn)東道國和國際組織在主動轉變現(xiàn)有難民體制的核心原則。

四、在重新安置計劃中納入非《公約》標準

雖然《公約》本身給予的定義就已經(jīng)為確定難民身份提出了挑戰(zhàn)，但相關國家在重新安置計劃中納入額外準則更加威脅到難民身份的獨特性。根據(jù)黎巴嫩貝魯特難民再安置點的一位官員介紹，各國RSD的具體標準都不相同，即使是聯(lián)合國難民署的工作人員也不完全清楚。盡管相關組織可以推薦一些個人和家庭獲得重新安置，但政府仍可進行二次決定，并以未指明的理由拒絕一些推薦。許多國家還會以維護本國安全、難民能否成功立足和融入當?shù)厣鐣鳛闇蕜t來考慮是否接納難民。例如2015年10月，加拿大總理和保守黨領袖史蒂芬·哈珀(Stephen Harper)就承認優(yōu)先安置“是基督徒和其他宗教少數(shù)群體”的敘利亞難民。通過與保護需求和難民脆弱性無關的標準來決定是否提供長期保護，這樣的做法又一次破壞了難民和經(jīng)濟移民之間的分界。這些在《公約》之外的準則對于聯(lián)合國難民署的核心職能——“不排斥最窮困者，并在邊境處擴大難民接納量”產(chǎn)生了深遠的影響。上述變化是內(nèi)在的，并且涉及到難民體系內(nèi)部的制度變化。

本文研究結果支持了這樣的觀點，即除了政策偏移和政策分層之外，政策轉變也是抹殺移民和難民間區(qū)別的一大因素。主權國家和國際移民機構會轉變那些原本保護難民群體特性的制度，使之對滿足國際保護條件的方式和時間具有更大控制權。正如菲茨帕特里克(Fitzpatrick)所言，“危機的存在不是因為《公約》未能滿足尋求庇護者的需要，相反，它太能滿足了，從而使締約國負擔沉重得在政治上已無法承擔”。因此，《公約》在解決當代移民現(xiàn)狀的同時也提供了可以削弱它的措施。

其實正是難民體制內(nèi)部的一些基本分歧，例如提供庇護和主權之間不可完全調(diào)和的矛盾、給予難民權利和保護的“代價”等，使得主權國家有了轉變制度的空間和動因。這些矛盾也使得那些關注難民保護者對于任何重新協(xié)商《公約》中定義的行為保持警惕，因為這可能危及其原本尊奉的那些權利、原則和標準。而且在當前政治環(huán)境下，各國只可能商議出一個更具限制性的版本，新文件獲得認可又需要花費數(shù)十年時間。但無論如何，難民體制都不是靜止存在的，它受到國家和國際組織有意圖的轉變，而鑒于其廣闊的范圍、天然的漸進性及外部條件的不斷變化，這種內(nèi)在的轉變也很難快速發(fā)生逆轉。

難民問題特別是近十年來爆發(fā)的歐洲難民危機一直是國際社會關注和討論的焦點問題之一，許多研究者可能從文化沖突、去全球化、歐盟內(nèi)部的難民分配體制等等角度來考慮該問題，本文作者則以移民和難民二者的應有分別和人為混淆入手，從歷史制度主義的視角，探討難民問題的歷史演變和相關行為主體出于自身利益考慮進行的目的明確的政策轉變。

縱觀全文可以發(fā)現(xiàn)，確立難民身份的獨特性應當是成功提供國際保護的起點，但無論是受制于特定歷史條件而產(chǎn)生的狹隘定義，還是出于維護既得利益考量而帶來的刻意混淆，都使得難民群體長期以來沒有因其特有的弱勢身份而享受到相應的制度保護和應得權利，而是被迫和具有其他身份背景的移民混淆在一起來爭奪緊缺的資源，這其實是對于人道主義保護的破壞和曲解。

解決該問題的過程也注定是復雜且漫長的，因為出于對維護主權和維持社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、保護難民的代價等等因素的考量，主權國家在接納難民和尋求庇護者時的被動將會大于主動。為了督促其不折不扣地履行約定，相關國際組織就需要獲取更大的權威、更多的資源，并提供更有力的激勵懲罰機制來對締約國進行監(jiān)督和約束；另一方面，國際組織的原則制定、功能行使以及國家間條約的締結又在很大程度上取決于各個主權國家的意志，因此各個國家的利益主張又需要被納入考量。總之，這一過程仍舊需要各國的攜手努力，也需要更加嚴密、完善、適應現(xiàn)實的國際難民制度體系的產(chǎn)生，在此過程中，每一點微小的進展都值得受到關注和鼓勵。

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