應(yīng)從中國的城市化特點出發(fā)，研究人口和城市的密度，要素流動和地理空間特征，對中心城市，以及城市群、都市圈進行明確界定。

文 | 李鐵

最近關(guān)于促進城市群和都市圈發(fā)展已經(jīng)成為城市化領(lǐng)域的熱門話題。

城市群和都市圈的概念，起源于發(fā)達國家。說到都市圈，被提起最多的是日本東京；談到城市群，則以美國東北海岸的城市群或城市帶最為典型。當然，不是所有的發(fā)達國家都存在都市圈，比如德國的特點就是中小城市發(fā)達，就算最大的城市柏林，雖然已經(jīng)有接近500萬人口，但因長期的東西柏林分治，導(dǎo)致沒有形成對周邊城市的經(jīng)濟強輻射。

與發(fā)達國家不同，中等收入國家和發(fā)展中國家在城市發(fā)展路徑上，往往是一座城市獨大，動輒人口規(guī)模達到數(shù)百萬或者上千萬，對于周邊城市只產(chǎn)生了虹吸效應(yīng)，而沒有形成輻射和帶動作用。

因此，中國發(fā)展城市群和都市圈的前提，是要根據(jù)國情，客觀地分析城市分布現(xiàn)狀和管理體制特點。

正確理解城市群和都市圈

中國城鎮(zhèn)人口眾多，目前已達到8.6億左右。而且大城市居多，500以上人口的城市有16個，千萬人口以上的城市有6個。如此眾多的城鎮(zhèn)人口和大城市，自然會存在著一定數(shù)量的城市群和都市圈。

可是，想要把城市群和都市圈作為未來中國城市化政策的重點，還是需要厘清一系列問題：目前眾多城市之間的要素聯(lián)系究竟如何？城市區(qū)域的人口是流入還是流出，或者只是吸納本轄區(qū)周邊的人口？城市群內(nèi)的中心城市主城區(qū)規(guī)模有多大，是否仍然要靠行政手段吸納周邊的要素和資源？還要了解城市間對于產(chǎn)業(yè)的進入和優(yōu)質(zhì)資源的配置是通過市場競爭，還是在行政等級管理制度下向某一個行政中心集中？

在一些學(xué)者看來，只要在一個空間范圍內(nèi)存在著一定數(shù)量的人口和城市，就可以認定為城市群和都市圈，這種看法忽視了城市群和都市圈內(nèi)部之間要素配置的關(guān)系。如果不正確的概念上升為政策理念，可能會導(dǎo)致未來在制訂區(qū)域經(jīng)濟和城市政策時陷入誤區(qū)，反而更強化行政主導(dǎo)資源和要素配置，弱化了市場規(guī)律的作用。

因此，需要對城市群和都市圈有正確的理解和認識。

首先，需要準確界定城市群的概念。在多大的空間范圍內(nèi)存在多少個城市，才可以形成城市群？

目前全國只有684個設(shè)市城市，能夠在一個空間范圍相對聚集的城市是有一些，但基本都在沿海人口流入地區(qū)。其他絕大部分城市都分布在地理上相對獨立的區(qū)域。即使是一些已經(jīng)被認定的城市群，其中也有部分的行政概念大于地理概念。有些城市群內(nèi)部的城市之間相互距離較遠，產(chǎn)業(yè)和人口流動都缺乏聯(lián)系，更像是由很多城市組成的行政區(qū)，并非真正意義上的城市群。

其次，一些產(chǎn)業(yè)要素聚集的大鎮(zhèn)算作城市群的組成分子嗎？這是一個中國獨特的問題。珠三角的佛山和東莞，作為一個區(qū)域范圍較小的城市群，人口并沒有集中在主城市，而是分布在距離主城區(qū)較遠的市轄區(qū)和特大鎮(zhèn)中，這些特大鎮(zhèn)擁有幾萬甚至幾十萬人口。從嚴格意義上來講，這一類城市群應(yīng)該被稱為非中心化的城鎮(zhèn)群。

雖然按照中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃，這些特大鎮(zhèn)沒有設(shè)市，但已經(jīng)是一個實際意義的城市。那么，這些城鎮(zhèn)屬于城市的范疇嗎？它們在城市群中的地位和作用如何判定？

再次，城市群要有一定的范圍和空間限制。城市群范圍到底有多大，目前沒有明確的界定。我們現(xiàn)在許多城市群，無論是跨省的還是省內(nèi)的，都是把一個較大范圍內(nèi)所有的城市列入了城市群發(fā)展地區(qū)，這其實沒有任何意義和價值。

國際上的城市群，強調(diào)在一個有限的地理空間內(nèi)的人口密度、城市數(shù)量，另外還要看城市群的經(jīng)濟影響力和對周邊的輻射力，以及對要素的集聚能力。

發(fā)達國家存在多種類型的城市群，有單中心城市型，也有多中心城市型，還有非中心化的城市群。但無論哪種類型的城市群，它們都有一個共性，就是都具備以城市密度和數(shù)量為依托的產(chǎn)業(yè)及人口的區(qū)域集聚度。而大多數(shù)發(fā)展中國家的城市群發(fā)展模式，基本上都是單中心，而且以吸納人口和要素聚集為主要特征。

第四，都市圈的概念也應(yīng)該進一步明確。有一些學(xué)者借鑒日本東京、韓國首爾、英國倫敦和法國巴黎等發(fā)達國家的經(jīng)驗認為，都市圈一般是通過較大規(guī)模的中心城市帶動周邊各類城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展。

中國是世界上擁有500萬人口以上城市最多的國家。根據(jù)中國近40年的城市化歷程看，無論是上海輻射長三角，帶動蘇錫常和江浙地區(qū)的發(fā)展，還是京津冀以京津為龍頭對河北周邊地區(qū)的輻射，乃至香港、深圳和廣州形成的三大中心都市圈，帶動了珠三角的發(fā)展等等。還有就是近年來成都、重慶、武漢、鄭州對周邊的輻射，都在一定程度上證明，主城區(qū)人口500萬以上規(guī)模的城市，輻射周邊地區(qū)形成都市圈，是符合城市化發(fā)展空間格局的重要表現(xiàn)形式。

對都市圈范圍的認定，不同國家因人口基數(shù)和城市規(guī)模、數(shù)量的差異，也有各自的規(guī)律。東京都市圈到底有多大，在學(xué)界存在爭論，有的人認為東京都市圈有4200萬人口，有的認為有3600萬，還有人認為有2400萬，對于都市圈的空間，也存在著不同的看法。

回到中國來說，珠三角擁有廣深兩個千萬人口以上的城市和700萬人口的香港。這三個城市交叉輻射了珠三角都市圈，但都無法明確各自的都市圈范圍。再看佛山和東莞，雖然號稱擁有七八百萬人口，但是主城區(qū)人口只有100多萬，很難說這兩個城市是都市圈。上海都市圈范圍就更難界定了，是覆蓋長三角還是僅僅涉及周邊有限的城市，或者是一個超大城市帶動的多中心都市圈，目前也很難有明確定論。

都市圈的界定要避免與行政轄區(qū)重合。中國的城市大多是行政轄區(qū)的概念，而較大的中心城市輻射的范圍，看上去也像是理想中都市圈。但是，如果把都市圈等同于中心城市的行政轄區(qū)，那它其實就失去了應(yīng)有的價值。畢竟都市圈強調(diào)的是中心城市與周邊城鄉(xiāng)的關(guān)系。因此在劃定都市圈的時候，不能多，也不能與中心城市的行政轄區(qū)重合。

都市圈要對周邊具有輻射帶動作用。中國的城市發(fā)展正處于特殊的時期。一方面，一些優(yōu)質(zhì)資源高度聚集的都市實行人口排斥政策，限制一部分要素的進入；另一方面，絕大部分中心城市不斷通過行政方式對下轄地區(qū)，甚至省內(nèi)的資源和要素形成虹吸效應(yīng)，尚沒有形成對周邊的輻射和帶動。因此對都市圈的認定，不能只看中心城市的規(guī)模，而是要看中心城市主城區(qū)與周邊城鄉(xiāng)之間從產(chǎn)業(yè)、要素和資源配置的關(guān)系上，是否形成雙向流動。否則，可能會強化中心城市對資源和要素的“虹吸”，弱化“圈”的價值。

特別要注意的是，都市圈強調(diào)的是中心城市主城區(qū)與周邊城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)、要素和資源的配置關(guān)系，而不是強調(diào)以中心城市主城區(qū)人口規(guī)模和通勤關(guān)系。更重要的是，要了解中心城市產(chǎn)業(yè)外溢、居住空間郊區(qū)化和消費向周邊延伸引起的空間資源配置的變化。只有在這個意義上理解都市圈，才有可能得出科學(xué)的認定方法。

最后，城市群和都市圈之間有什么區(qū)別？是什么關(guān)系？這是一個很有意思的問題。都市圈是以中心城市為核的向外輻射和涵蓋的空間。城市群則是在一個或者多個中心城市周邊的無數(shù)個城市的空間組合。兩者之間存在交叉，也有不同的特點。

一般來說，都市圈強調(diào)達到都市規(guī)模的城市對周邊的輻射和帶動范圍。而城市群雖然也強調(diào)中心城市的作用，但更多著眼于一定空間地域內(nèi)高密度城市之間的產(chǎn)業(yè)和要素聯(lián)系。

當務(wù)之急是界定“群”和“圈”

其實，當前種種促進城市群和都市圈發(fā)展政策，其實都是針對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市空間格局現(xiàn)狀以及發(fā)展水平，往往只是看上去是個“群”或“圈”，同時把某些發(fā)達國家對城市群和都市圈的研究成果直接搬過來引用。

但是，仍有更多問題需要深入研究。在一個地理空間內(nèi)，無論是都市圈還是城市群，其間的要素到底是如何聯(lián)系的？城市之間，特別是中心城市和周邊城市之間，到底是存在虹吸效應(yīng)還是輻射效應(yīng)？如何理解“圈”或者“群”之間城市管理體制所發(fā)揮的作用？在行政區(qū)劃相對獨立和分割的現(xiàn)行體制格局下，強調(diào)不同行政轄區(qū)內(nèi)“圈”或者“群”，到底會發(fā)生什么樣的實際作用？如果某個行政區(qū)提出的“圈”或者“群”的發(fā)展政策，是否能夠把自身的資源惠及其他行政區(qū)？中央對城市群和都市圈的具體的支持政策上，如何協(xié)調(diào)跨行政區(qū)的資源和要素配置？等等。

當前研究國土空間規(guī)劃，重要的內(nèi)容之一是城鎮(zhèn)空間格局。我個人認為，應(yīng)從中國的城市化特點出發(fā)，研究人口和城市的密度，要素流動和地理空間特征，對中心城市，以及城市群、都市圈進行明確界定。

同時要意識到，這些中心城市、城市群和都市圈中還橫亙著等級化的行政區(qū)域管理體制，城市行政區(qū)內(nèi)的資源配置和公共服務(wù)都是相對封閉的。在此基礎(chǔ)上，也要研究中國城市設(shè)置過程中，行政區(qū)劃的城市與實體的空間城市存在的區(qū)別。有必要在理論框架上和城鎮(zhèn)空間格局規(guī)劃編制的思路上，率先從城市的空間地理概念的界定方面，打破傳統(tǒng)行政區(qū)域管理體制對于設(shè)市城市的認定。根據(jù)國際上普遍認同的標準，按照人口空間分布和人口聚集密度，確定中國的城市群、都市圈、中心城市以至于所有城市。

要做到這一點并不困難，其實并不需要按照上報資料進行統(tǒng)計，只要把手機信令和互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)信息，在空間上分離出來，就可以看出各種不同規(guī)模的城市空間，人口的密度，以及這些城市在不在“圈”里或是“群”里。當掌握這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，就可以根據(jù)要素的流向和趨勢，來判斷城市群和都市圈的范疇，更可以把實體城市從空間上分離出來。

未來也可以以此為科學(xué)依據(jù)，進行中國的空間實體城市與行政區(qū)劃的城市相一致的區(qū)劃調(diào)整和改革。到那個時候，我們才真正了解中國到底有多少個真正的城市群和都市圈，又有哪些城市和地區(qū)具備“群”和“圈”的發(fā)展?jié)摿?，同時，對中心城市的規(guī)模也可以進行更科學(xué)的界定。

（本文作者為獨立經(jīng)濟學(xué)家）

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微信編輯：一米陽光