自秦漢以至清末，國家與宮廷間的界限往往不甚嚴格，所謂“宮中府中共為一體”就是這個意思。蓋皇帝既視天下為私產(chǎn)，國家與宮廷自然是沒有性質(zhì)上的分別。漢代的中央行政均在九卿或九寺，如果我們把九卿的執(zhí)掌分析一下，就可以發(fā)見他們所處理的事務大部分是與皇帝個人或?qū)m廷生活有關(guān)系的。例如太常寺最重的職務是當祭祀的時候，奏其禮儀（太常也管教育），太仆寺掌皇帝的車馬，少府寺掌皇帝的私財，光祿寺掌宮殿掖門戶，衛(wèi)尉寺掌宮闕以內(nèi)的護衛(wèi)，宗正寺掌皇族事務。惟有大理（司法）、司農(nóng)（財政）、大鴻臚（諸侯及歸義蠻夷）等寺的執(zhí)掌是超出于宮廷以外的。

后世政府行政的部門增多，原來組織已不能勝任愉快，于是或提高原有機關(guān)某一部分的職權(quán)，使其漸趨獨立，或另設新機關(guān)，但原來的組織并不因此而廢止。九卿到隋唐以后已經(jīng)是不重要了，國家的行政差不多都集中在六部，然太常、光祿、太仆、大理等寺一直存在到滿清的末年。滿清雖沒有宗正寺，而卻有宗人府及內(nèi)務府等機關(guān)以處理宮廷及皇族的事務。在性質(zhì)上這些機關(guān)并不得視為特殊的組織，而是與國務機關(guān)站在同等地位。即正式的國務機關(guān)有時亦兼管宮廷的事務。

到隋唐的時候，國家的行政已經(jīng)集中于尚書省的六部，所謂“文昌天府，眾務淵藪，內(nèi)外所折衷，遠近所稟承”者也。自此以后六部遂為中央行政組織的典型。以現(xiàn)代的眼光看來，六部雖較以前的九寺為進步，然其職務尚不過是關(guān)于官吏之任免黜陟（吏部），兵財之充實（兵部及戶部），宮殿城壘之修筑（工部），貢舉之舉行（禮部），及罪囚之裁判（刑部）而已，對于人民的福利，并未顧及。

中國的政治理論自來是取消極無為主義，老百姓所要求于政府者是一個休養(yǎng)生息的機會，而不是興利造福。在心理上中國人認政府為一種“不可避免的禍害”（A necessary evil），不做事的政府就是最好的政府。這也難怪他們，因為過去的經(jīng)驗告訴他們，如果政府要雷厲風行地做事，老百姓不但得不到甚好處，而且要受許多無謂的騷擾。所以我們最高的政治理想是“政簡刑清”，政府最大的使命是保境安民。實際上中國史政府能真正負起保境安民的責任的時候并不很多。

國家行政到清末已非原有六部所能賅備了，于是添設了幾個新的機關(guān)，如外務部、民政部、學部、農(nóng)工商部、郵傳部等。外務部是光緒二十七年由以前 “總理各國事務衙門”改組而成的。總理各國事務衙門成立于咸豐十年，是為中國有專辦外交機關(guān)之始。惟總理衙門的王大臣多系兼差，未能殫心職守，故改為外務部，以專責成。這是比較以前的兼攝合議制度為進步了。

光緒二十九年設商部，在素視商業(yè)為末務的中國，這不得不謂之一件大事。

三十二年九月中央的機構(gòu)又經(jīng)過一次重要的調(diào)整，“外務部、吏部均著照舊；巡警為民政之一端，著改為民政部；戶部著改為度支部，以財政處并入；禮部著以太常、光祿、鴻臚三寺并入；學部仍舊；兵部改為陸軍部，以練兵處，太仆寺并入；應行設立之海軍部及軍咨府未設以前，均暫歸陸軍部辦理；刑部著改為法部，責任司法；大理寺著改為大理院，專掌審判；工部著并入商部，改為農(nóng)工商部；輪船、鐵路、電線、郵政，應設專司，著名為郵傳部”。（光緒丙午《上諭》）

經(jīng)過這一次的改組與調(diào)整，中央行政機構(gòu)漸趨現(xiàn)代化。現(xiàn)時的中央行政機構(gòu)，名稱雖略有變動，而大體仍不出光緒三十二年的輪廓。

新設各部的內(nèi)部組織亦與以前六部的組織略有不同。從來六部的積弊，在于一切案件皆歸下僚之任意處理，而在新設各部里，上官須親自處理事務，以免書吏的把持。但在事實上這一點并未做到。以前的六部均有“清吏司”分掌各種事務，在新設各機關(guān)里均設“司”，而各司的職權(quán)亦有比較明白的規(guī)定。例如民政部設五司：民治司“掌稽核地方行政，地方自治，編審戶口，整飭風俗禮教，核辦保息、荒政、移民、僑民各事項”；警政司“掌核辦行政警察、司法警察、高等警察，及教練警察各事項”；疆理司“掌核議地方區(qū)劃，統(tǒng)計土地面積，稽核官民土地收放買賣，核辦測繪，審訂圖志各事項”；營繕司“掌督理本部直轄土木工程，稽核京外官辦土木工程及經(jīng)費報銷，并保存古跡，調(diào)查祠廟各事項”；衛(wèi)生司“掌核辦防疫衛(wèi)生，檢查醫(yī)藥，設置醫(yī)院各事項”。這些司的執(zhí)掌內(nèi)所包括的事項差不多與現(xiàn)在的內(nèi)政部完全相同。其他諸部亦各就其事務的繁簡酌設若干司，其中司的數(shù)目比較多的為度支及陸軍兩部。就分司的方法來說，新的組織也比舊的組織為系統(tǒng)化、合理化。例如，以前戶部的“清吏司”是按地域分的，故有山東清吏司、江南清吏司、湖廣清吏司等等。戶部改為度支部后，按職掌的性質(zhì)分司，故有田賦、漕倉、稅課、筦榷、通阜、庫藏、廉俸、軍餉、制用、會計等司。在司的底下又分科，科有科長、科員等職員。舉凡現(xiàn)時各部會內(nèi)部組織的形式在那時已燦然大備。

清代自咸豐年間就開始模仿西洋，推行所謂“新政”，其目的在鞏固國防（當時人叫做“富強”）。第一步的工作是訓練新式的軍隊。由訓練軍隊而建筑機器制造廠，由機器制造廠而感覺技術(shù)人材的需要，故設立武備學堂及派遣留學生，這都是強的工作。但僅僅在這些工作上努力還是不夠，所以又從事于新的交通事業(yè)，如輪船、電報、鐵路等，最后才注意到經(jīng)濟、教育等等。最初舉辦這些新事業(yè)的時候，往往是由幾個大臣如曾國藩、李鴻章等全權(quán)辦理，而在中央并沒有統(tǒng)籌的機關(guān)及行政的機構(gòu)。到光緒三十二年才把這些事業(yè)的行政一律地歸納到新設的各部里邊。

新的組織自然比舊的完備了。但有一事我們不能不注意的，是在添加新組織的過程中，原來的文官制度被破壞了。原來官吏的任用，有一定的方法，升遷有一定的程序。到太平天國的時候，曾國藩等感覺人才缺乏，官吏腐敗，不得不破格用人，于是保舉的風氣大行。當時的保舉尚稱嚴格，故由保舉中得到不少出類拔萃的人才。捐納的制度亦在那個時候大盛，于是仕途愈濫，但升遷的程序還沒有完全破壞。到光緒年間舉辦各種新政，引用了許多新的人才，不論資格，不遵程序，能說幾句外國話的如梁敦彥、梁如浩一流的人物，居然飛黃騰達，一躍而為大員。從此以后，官吏任用就紊亂了。