行政處罰實施主體為銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)。

中國銀保監(jiān)會有27個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中銀行檢查局承擔(dān)銀行機構(gòu)現(xiàn)場檢查計劃并組織實施，承擔(dān)現(xiàn)場檢查立項、實施和后評價，提出整改、采取監(jiān)管措施和行政處罰的建議。主要對銀保監(jiān)會直接管轄的大型銀行和股份制銀行業(yè)金融機構(gòu)開展現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查，并作出行政處罰。

銀保監(jiān)會36個派出機構(gòu)，如北京監(jiān)管局、上海監(jiān)管局等對其管轄范圍內(nèi)的銀行業(yè)金融機構(gòu)開展檢查。此外在36個派出機構(gòu)下的監(jiān)管分局，如浙江銀保監(jiān)局下的溫州銀保監(jiān)分局等等，有權(quán)對其轄內(nèi)銀行違法違規(guī)行為作出立案調(diào)查和行政處罰。

按照屬地監(jiān)管原則，由當(dāng)?shù)劂y監(jiān)會派出機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)的機構(gòu)及個人違法、違規(guī)行為實施行政處罰。

行政處罰的對象是銀行保險機構(gòu)、其他單位和個人。處罰對象上看，主要分為兩類，一類是機構(gòu)類處罰，即銀行保險機構(gòu)（國有銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行及其分支行等）、其他單位（金融資產(chǎn)管理公司、企業(yè)集團財務(wù)公司等），另外一類是個人，即在上述單位中的從業(yè)人員。

后面雙罰也會提及，原則上要既罰單位又罰人。需要注意，一般對機構(gòu)的處罰公示中，會把對應(yīng)的法定代表人（或主要負責(zé)人等）列上，但這個法定代表人并不是處罰對象。

（1）2020版《中國銀保監(jiān)會行政處罰辦法》中規(guī)定了12個行政處罰種類。

（2）處罰適用對象。其中對機構(gòu)適用的處罰類型為10種，對個人適用的處罰類型為6種。

（3）其他行政處罰

其他行政處罰方面，近年監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機構(gòu)輕微違法違規(guī)行為，責(zé)令銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部做出單位處罰，對機構(gòu)內(nèi)部違規(guī)責(zé)任人做出處罰，將處罰報告（機構(gòu)內(nèi)紅頭文件、罰單、罰款流水、處罰發(fā)文等）報送屬地監(jiān)管部門。責(zé)令銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部處罰，某種程度上加大了監(jiān)管處罰力度。

雖然理論上金融機構(gòu)作為一個企業(yè)法人對員工進行處罰，缺乏足夠法律依據(jù)和執(zhí)行力。按照勞動法，也需要通過職工代表大會審核。

銀保監(jiān)會行政處罰流程分為6大步驟，分別為（一）立案調(diào)查、（二）取證、（三）審理、（四）審議、（五）權(quán)利告知與聽證、（六）決定與執(zhí)行。

行政處罰始于立案調(diào)查，之后是監(jiān)管部門到銀行業(yè)金融機構(gòu)現(xiàn)場取證（如信貸資料、會議記錄、流水賬等）；收集完整資料后監(jiān)管部門對現(xiàn)場取證材料開展審理，收集的資料程序是否合規(guī)、責(zé)任主體認定是否清楚等；處罰資料審理完畢后，行政處罰委員會審議處罰，記名投票表決處罰。做出處罰決定后，監(jiān)管部門將先制作一份《行政處罰告知書》，將處罰告知當(dāng)事人。當(dāng)事人十個工作日可以向監(jiān)管部門書面陳述和申辯，逾期未行使權(quán)力，視為放棄。最后，監(jiān)管部門正式向被處罰人送達《行政處罰決定書》。

“查審分離”工作機制，規(guī)定銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)實行立案調(diào)查、審理和決定相分離的行政處罰制度，規(guī)范行政處罰權(quán)力，形成有效制衡。

具體表現(xiàn)為，立案調(diào)查、審理和決定由監(jiān)管部門不同的工作部門、工作人員開展，比如立案調(diào)查由現(xiàn)場檢查局及其工作人員開展，超過一定處罰金額的案件審理和決定由行政處罰委員會委員進行。

部分地方監(jiān)管分局，由于監(jiān)管人員較少，有些由城市銀行科、農(nóng)村銀行科工作人員開展立案調(diào)查，審理和決定由行政處罰委員會委員（辦公室）及其工作人員進行。對分局或部分省局而言，重要案件，現(xiàn)實中局領(lǐng)導(dǎo)傾向性意見仍然起到不可或缺的作用。

確定“調(diào)查、審理和決定”三環(huán)節(jié)相分離工作機制，可避免因權(quán)力集中引起的選擇性執(zhí)法和裁量權(quán)濫用。

處罰管轄方面，優(yōu)化管轄權(quán)限規(guī)定，加強監(jiān)管聯(lián)動，統(tǒng)籌調(diào)配監(jiān)管資源，便于及時就近查處。在查處銜接方面，細化職責(zé)分工，明確工作標準，加強查處協(xié)同，提高工作質(zhì)效。

銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌違反法律、行政法規(guī)和銀行保險監(jiān)管規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰且有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)予以立案。

立案的線索有非現(xiàn)場預(yù)警、年度檢查規(guī)劃、EAST系統(tǒng)提示、通過內(nèi)部舉報、外部媒體報道、審計報告、重大聲譽事件等，還有監(jiān)管部門通過專項檢查（三三四四專項檢查）對被抽中的銀行業(yè)金融機構(gòu)開展檢查立案調(diào)查。

2020版《中國銀保監(jiān)會行政處罰辦法》單設(shè)一章，明確立案標準和立案責(zé)任，不立案要說明理由，防止處罰立案隨意性，這將有效防止行政部門濫用職權(quán)情況發(fā)生。

現(xiàn)場檢查部門對違法違規(guī)事項調(diào)查取證，調(diào)查取證實行雙人取證，監(jiān)管部門工作人員至銀行業(yè)金融機構(gòu)現(xiàn)場獲取書證、物證、試聽資料、當(dāng)事人陳述等。書證，舉例借款合同、借款借據(jù)等、視聽資料如錄音錄像資料、當(dāng)事人陳述如被處罰人為現(xiàn)場監(jiān)管工作人員對違規(guī)行為事實的描述等。

調(diào)查取證完成后，監(jiān)管部門工作人員會制作《證據(jù)目錄》，要求當(dāng)事人簽字和機構(gòu)蓋章。

當(dāng)事人陳述作為監(jiān)管部門9類行政處罰證據(jù)之一，在監(jiān)管取證階段，監(jiān)管部門工作人員會要求涉嫌違法違規(guī)的經(jīng)辦人、相關(guān)人和負責(zé)人陳述事實。兩位監(jiān)管部門工作人員聽取當(dāng)事人陳述意見，制作書面材料后讓當(dāng)事人逐頁簽字確認。

《行政處罰法》中賦予公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)。因此銀保監(jiān)會行政處罰必須要聽取當(dāng)事人陳述意見，作為行政處罰的法定證據(jù)之一。

監(jiān)管部門取證后，監(jiān)管部門工作人員撰寫《現(xiàn)場檢查事實確認書》。《現(xiàn)場檢查事實確認書》記載了監(jiān)管部門工作人員檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題和違法違規(guī)事實。實際業(yè)務(wù)中《現(xiàn)場檢查事實確認書》后附有監(jiān)管工作人員檢查取證材料，被檢查單位工作人員應(yīng)在《現(xiàn)場檢查事實確認書》和取證材料上逐頁簽字和加蓋公章。

被檢查金融機構(gòu)應(yīng)在簽署《現(xiàn)場檢查事實確認書》前，對其中存疑的違規(guī)事實與監(jiān)管工作人員申辯。舉例：“以貸轉(zhuǎn)存”處罰案例中，如貸款客戶賬戶流水賬在他行，則被檢查金融機構(gòu)可以客戶他行賬戶信息無法獲知作為申辯理由。經(jīng)過簽字確認的《現(xiàn)場檢查事實確認書》可作為認定違法事實的證據(jù)，但注意并不是違規(guī)的依據(jù)。但現(xiàn)實中，總是很多機構(gòu)對事實確認書反復(fù)爭議，希望能修改事實確認書內(nèi)容。

立案調(diào)查結(jié)束后，立案調(diào)查部門將調(diào)查取證材料移送行政處罰委員會的。立案調(diào)查部門提出處罰建議，將案件材料移交行政處罰委員會辦公室。

立案調(diào)查部門交易行政處罰委員會辦公室材料主要為：

行政處罰委員會辦公室收到立案調(diào)查部門移交的案件材料后，應(yīng)當(dāng)在三個工作日以內(nèi)進行審查并作出是否接收的決定。

行政處罰委員會以召開會議集體討論的方式進行處罰決策，實行民主審議制和投票表決制，每位委員會均可就案件發(fā)表獨立意見，會議采取記名投票方式。作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)獲得行政處罰委員會全體委員半數(shù)以上同意。

（1）《行政處罰事先告知書》

處罰案件審查審議后，監(jiān)管部門制作一份《行政處罰事先告知書》。將《行政處罰事先告知書》通過EMS郵寄給被處罰人，或由被處罰人至監(jiān)管部門所在地簽收。

《行政處罰事先告知書》主要是告訴被處罰人處罰內(nèi)容、處罰依據(jù)、和當(dāng)事人享有的陳述、申辯和聽證權(quán)。

（2）當(dāng)事人陳述和申辯

自收到行政處罰事先告知書之日起十個工作日以內(nèi)將陳述和申辯的書面材料提交擬作出處罰的銀保監(jiān)會或其派出機構(gòu)。當(dāng)事人逾期未行使陳述權(quán)、申辯權(quán)的，視為放棄權(quán)利。

（3）申請聽證

當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰事先告知書之日起五個工作日以內(nèi)，向銀保監(jiān)會或其派出機構(gòu)提交經(jīng)本人簽字或蓋章的聽證申請書。

（1）《行政處罰決定書》

銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件審理審議情況和當(dāng)事人陳述、申辯情況，以及聽證情況擬定《行政處罰決定書》。監(jiān)管部門將《行政處罰決定書》，郵寄或通知被處罰人至監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場簽收《行政處罰決定書》。

（2）處罰決定執(zhí)行

注：罰款、沒收違法所得，實際操作中，被處罰金融機構(gòu)統(tǒng)一繳納至中國銀保監(jiān)會總部北京統(tǒng)一賬戶。

吊銷金融、業(yè)務(wù)許可證方面，2008年，中國銀監(jiān)會銅仁監(jiān)管分局對德江縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社做出責(zé)令該社兩家分社停業(yè)整頓并吊銷金融許可證的行政處罰決定。

受處罰人權(quán)利救濟的途徑主要是行政復(fù)議和行政訴訟。當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在收到行政處罰決定書之日起六十日以內(nèi)申請行政復(fù)議，也可以在收到行政處罰決定書之日起六個月以內(nèi)直接向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。

被處罰人逾期不履行將受到加重處罰，主要是部分被處罰人未按時繳納處罰款，會受到按日對罰款數(shù)額加收3%的罰款。

當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的機構(gòu)可以采取下列措施：

（一）到期不繳納罰款的，每日按照罰款數(shù)額的3%加處罰款；

（二）經(jīng)依法催告后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，申請人民法院強制執(zhí)行；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

加處罰款的數(shù)額不得超出罰款數(shù)額。

舊辦法未對行政處罰信息公開作出規(guī)定。為增強警示效力，新辦法規(guī)定銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)應(yīng)在其官方網(wǎng)站上公開行政處罰有關(guān)信息。銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定在官方網(wǎng)站上公開行政處罰有關(guān)信息。

監(jiān)管部門在中國銀保監(jiān)會官網(wǎng)（www.cbirc.gov.cn）主頁專門設(shè)置行政處罰公示。

此外地方監(jiān)管部門網(wǎng)站對轄內(nèi)被處罰事項也進行公示。比如北京銀保監(jiān)局等派出機構(gòu)均在其網(wǎng)站首頁公示轄內(nèi)行政處罰。

第三方的網(wǎng)站，比如法詢專門建立的查詢系統(tǒng)www.banklaw.com/cases

其實銀保監(jiān)會體系只有“較大數(shù)額處罰”的概念，主要是指罰款和沒收違法所得數(shù)額較大。監(jiān)管部門作出較大數(shù)額行政處罰，應(yīng)當(dāng)在《行政處罰事先告知書》中告知被處罰人有要求舉行聽證的權(quán)利。

（1）罰款

較大數(shù)額罰款按照監(jiān)管處罰作出機關(guān)分為三個等級，分別是銀保監(jiān)會、銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局。

（2）沒收違法所得

沒收違法所得方面，監(jiān)管部門未區(qū)分銀行業(yè)或保險業(yè)，按照監(jiān)管處罰作出機關(guān)分為三個等級。

這個概念非常重要，因為后續(xù)金融機構(gòu)申請創(chuàng)新業(yè)務(wù)，一些資質(zhì)牌照申請，甚至發(fā)行債券等都和過去3年是否發(fā)生重大行政處罰掛鉤。盡管解釋上交大行政處罰是否等同于重大仍然很模糊，具體看申請業(yè)務(wù)資質(zhì)的審批監(jiān)管機構(gòu)如何認定。

事先告知，要求銀保監(jiān)會在作出處罰決定前，先制作一份《行政處罰事先告知書》。

監(jiān)管部門通過《行政處罰事先告知書》的方式依法向當(dāng)事人告知陳述申辯、聽證等權(quán)利，適度延長當(dāng)事人申請聽證的期限，對擬處罰決定作出重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新對當(dāng)事人進行事先告知。

2018年，銀監(jiān)會開展進一步深化整治銀行業(yè)市場亂象工作中，銀監(jiān)發(fā)〔2018〕4號文明確提出在進一步開展亂象整治工作匯總，銀行業(yè)金融機構(gòu)紀委要全程監(jiān)督紀律執(zhí)行和任務(wù)落實，按照黨紀、政紀和內(nèi)部規(guī)章，加大對違法違規(guī)人員的問責(zé)力度。

在紀法銜接方面，一是行政處罰做出決定后，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)信息報送紀檢監(jiān)察部門，強化行政處罰與黨紀問責(zé)的銜接。

二是當(dāng)事人違法行為不屬于銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)管轄的，立案調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)依法及時向有關(guān)部門移送處理。當(dāng)事人違法行為涉嫌犯罪的，立案調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時移送司法機關(guān)或者紀檢監(jiān)察機關(guān)。

“雙罰制”要求監(jiān)管處罰機構(gòu)的同時對機構(gòu)從業(yè)人員開展問責(zé)和處罰，即在人員問責(zé)方面，規(guī)定查處銀行保險機構(gòu)的同時，應(yīng)當(dāng)依法對相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任同步進行調(diào)查和追究，發(fā)揮行政處罰威懾力。

從監(jiān)管處罰案例看，“雙罰制”未全面覆蓋至監(jiān)管處罰。如最近的2020年11月，舟山銀保監(jiān)分局對嵊泗農(nóng)商銀行罰款人民幣80萬元，但未對該機構(gòu)涉及具體違規(guī)責(zé)任人員做出行政處罰。

回避規(guī)則，規(guī)定參與行政處罰的工作人員存在與處罰案件有直接利害關(guān)系等情形的，應(yīng)當(dāng)依法回避?；乇苤贫戎饕菫榱吮ＷC行政處罰的公平、公正，避免由于特定關(guān)系存在導(dǎo)致行政處罰不公允現(xiàn)象。

（1）應(yīng)當(dāng)申請回避

行政處罰過程中，如果監(jiān)管部門工作人員存在近親屬關(guān)系、與案件有利害關(guān)系等情況，工作人員應(yīng)當(dāng)做出回避申請、行政處罰案件中的當(dāng)事人可以申請要求工作人員回避?；乇軟Q定作出前，有關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)暫停對案件的調(diào)查審理。

（1）雙人調(diào)查

規(guī)范調(diào)查取證，要求調(diào)查人員進行案件調(diào)查時不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示合法證件和調(diào)查（現(xiàn)場檢查）通知書。

（2）取證清單

監(jiān)管部門工作人員應(yīng)制作取證清單，由調(diào)查人員和當(dāng)事人（銀行業(yè)機構(gòu)工作人員）簽名或者蓋章。

（3）現(xiàn)場檢查事實確認書

取證完畢后，監(jiān)管部門工作人員撰寫《現(xiàn)場檢查事實確認書》?，F(xiàn)場檢查事實確認書記載的有關(guān)違法事實，當(dāng)事人予以確認的，可以作為認定違法事實的證據(jù)。

因為處罰對象以金融機構(gòu)為主，所以即使流程不規(guī)范，機構(gòu)也不敢過于較真。但隨著近幾年處罰力度加大，流程瑕疵有可能被金融機構(gòu)尤其是被罰個人挑戰(zhàn)。

2014年，銀監(jiān)會建立了銀行業(yè)金融機構(gòu)從業(yè)人員處罰信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)對依法設(shè)立的銀行業(yè)金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)從業(yè)人員受處罰信息的收集、管理和使用。該系統(tǒng)通過金融專網(wǎng)，銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，對300余萬銀行業(yè)從業(yè)人員中受到處罰的工作人員，建立處罰信息。該系統(tǒng)成為銀行招聘員工必須查詢的系統(tǒng)之一，主要是確保招聘工作人員未受到監(jiān)管處罰，防范銀行業(yè)重要操作風(fēng)險和道德風(fēng)險。

系統(tǒng)中錄入處罰信息是指銀行業(yè)金融機構(gòu)從業(yè)人員在執(zhí)業(yè)過程中受到刑事處罰、行政處罰、黨紀處分、內(nèi)部處分及其他處罰等懲戒措施的信息。處罰信息系統(tǒng)告誡銀行業(yè)金融機構(gòu)審慎聘用高風(fēng)險工作人員。

這是威懾銀行從業(yè)人員非常重要的一個手段，但如果操作不夠?qū)徤饕踩菀准せ?，成為金融機構(gòu)恐嚇下屬的一個手段。

“一案三問”是指出現(xiàn)一個案件要問責(zé)三種人，這三種人分別為直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人。

“上追兩級”是除追究案發(fā)層級機構(gòu)及其上一級機構(gòu)案件責(zé)任人員的責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)對案發(fā)層級機構(gòu)上一級機構(gòu)的上級機構(gòu)涉案條線部門負責(zé)人、機構(gòu)分管負責(zé)人、機構(gòu)主要負責(zé)人及其他案件責(zé)任人員進行問責(zé)。

“一險三問”是指出現(xiàn)一個風(fēng)險要問責(zé)三種人，這三種人分別為業(yè)務(wù)發(fā)起人、業(yè)務(wù)審批人及機構(gòu)負責(zé)人。

“一損三問”指出現(xiàn)損害金融消費者事件要問責(zé)三種人，這三種人分別為銷售人、核準人和機構(gòu)負責(zé)人。

三并追責(zé)一是糾罰并重，既要糾正，又要處罰；二是罰沒并重，既要沒收違法所得，還要追究罰款；三是雙罰并重，既要處理機構(gòu)，也要處理相關(guān)責(zé)任人。

加強決策民主化，建立行政處罰委員會集體審議決定處罰案件制度。規(guī)定設(shè)立行政處罰委員會，明確規(guī)定行政處罰委員會職責(zé)、議事規(guī)則、工作程序和決策機制，保障行政處罰的合法性、科學(xué)性和公正性。

（1）過半數(shù)同意

行政處罰委員會審議會議采取記名投票方式，各委員對審理意見進行投票表決，全體委員超過半數(shù)同意的，按照審理意見作出決議，會議主持人當(dāng)場宣布投票結(jié)果。

（2）參會人數(shù)不少于三分之二

行政處罰委員會審議會議由主任委員主持，每次參加審議會議的委員不得少于全體委員的三分之二。