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?來源：現(xiàn)代咨詢 作者：康峰 余秀娟 康峰：系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司投融資事業(yè)部合伙人、副總經(jīng)理，現(xiàn)代研究院高級(jí)研究員。 余秀娟：系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司現(xiàn)代研究院高級(jí)研究員。 摘要：棚改作為一項(xiàng)民生工程，關(guān)乎群眾切身利益。隨著棚改貨幣化安置引發(fā)三四線城市房?jī)r(jià)上漲，以及政府購買棚改服務(wù)模式造成地方政府隱性債務(wù)等問題頻現(xiàn)，2018年我國棚改政策發(fā)生新變化。如國開行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）收緊，政府購買服務(wù)模式被叫停，棚改專項(xiàng)債成為主要的融資方式。新形勢(shì)下，對(duì)于收益與融資自求平衡的棚改項(xiàng)目，政府將以棚改專項(xiàng)債融資為主，采取委托代建形式進(jìn)行；對(duì)于難以自求平衡的項(xiàng)目，政府可以采購安置房或是引入社會(huì)資本進(jìn)行市場(chǎng)化合作開發(fā)。本文在明確界定棚改范圍的基礎(chǔ)上，著重介紹新形勢(shì)下棚改三大模式的運(yùn)作重點(diǎn)，以探討當(dāng)前棚改項(xiàng)目如何更加合規(guī)地運(yùn)作。 關(guān)鍵詞：棚改 棚改專項(xiàng)債 采購安置房 合作開發(fā) 一、棚戶區(qū)改造概述 （一）棚改范圍 棚戶區(qū)，是指簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不齊全、配套功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場(chǎng)危舊房、國有墾區(qū)危房。棚戶區(qū)改造，是指納入國家棚戶區(qū)改造計(jì)劃（省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計(jì)劃），依法實(shí)施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補(bǔ)償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程。 關(guān)于棚改范圍，建?！?012〕190號(hào)指出，城市棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補(bǔ)償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U(kuò)建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計(jì)劃，其他工程不納入規(guī)劃計(jì)劃。國發(fā)〔2015〕37號(hào)明確，政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。從上述政策文件中可知，棚戶區(qū)的范圍是居住區(qū)域的征遷、安置住房的籌集、配套公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不含工業(yè)廠區(qū)、商業(yè)設(shè)施建設(shè)的拆遷。 （二）棚改的收益性與社會(huì)性 在明確界定棚改范圍的基礎(chǔ)上，棚改項(xiàng)目收益性主要表現(xiàn)為：一是其涉及到前期土地整理和開發(fā)，會(huì)形成土地一二級(jí)開發(fā)收入；二是與棚改相關(guān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公建配套、綠化環(huán)保等建設(shè)運(yùn)營內(nèi)容，也會(huì)形成可觀的配套商業(yè)收入。此外，棚改作為重要的保障性安居工程，其社會(huì)性體現(xiàn)在能有效解決低收入家庭的住房困難問題，不僅能改善其居住條件，還能擁有自己的房屋資產(chǎn)，可以充分享受改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利。 自2008年中央提出“擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施”后棚改工作全面啟動(dòng)，隨著我國規(guī)范地方政府隱性債務(wù)，政府購買棚改服務(wù)模式被取消，棚改專項(xiàng)債替代PSL支持的政策性銀行專項(xiàng)貸款成為最主要的融資方式。新形勢(shì)下，本文就政府棚改專項(xiàng)債+代建、政府采購安置房和市場(chǎng)化合作開發(fā)等三大模式逐一進(jìn)行探索分析。 二、政府棚改專項(xiàng)債+代建模式 2018年財(cái)政部、住建部聯(lián)合出臺(tái)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》，規(guī)范地方政府棚改融資行為。對(duì)于收益與融資能夠?qū)崿F(xiàn)自求平衡的棚改項(xiàng)目，地方政府主要采取棚改專項(xiàng)債+代建模式進(jìn)行融資建設(shè)。 （一）模式概述 該模式是指政府發(fā)行棚改專項(xiàng)債募集建設(shè)所需資金，再將該資金交由項(xiàng)目業(yè)主使用，由項(xiàng)目業(yè)主自行建設(shè)或選擇具有資質(zhì)的建設(shè)主體完成政府棚改項(xiàng)目建設(shè)管理工作。棚改專項(xiàng)債+代建的運(yùn)作模式，既能規(guī)范棚改融資行為，又能遏制地方政府隱性債務(wù)增量，也不會(huì)增加項(xiàng)目業(yè)主融資負(fù)擔(dān)，適用于自身收支能實(shí)現(xiàn)平衡的棚改項(xiàng)目。 6月10日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作》，允許將專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目（如棚戶區(qū)改造等保障性安居工程等）資本金，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)采取“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”組合融資方式，同時(shí)要求項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入與市場(chǎng)化融資本息相平衡。對(duì)能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡的棚改項(xiàng)目，但棚改專項(xiàng)債發(fā)行額度有限的地方政府來說，通過創(chuàng)新融資方式，擴(kuò)大項(xiàng)目融資規(guī)模，有利于加快推進(jìn)棚改項(xiàng)目建設(shè)，是項(xiàng)重大政策利好。  圖1 項(xiàng)目自求平衡下的政府棚改專項(xiàng)債運(yùn)作模式 （二）模式案例 以2018年江蘇省發(fā)行的棚改專項(xiàng)債券（一期）--（十期）為例。本期債券發(fā)行規(guī)模達(dá)222.2億元，債券期限5年期，募集資金專項(xiàng)用于江蘇省7個(gè)設(shè)區(qū)市及25個(gè)縣（市）的60個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。其對(duì)應(yīng)的償債資金為募投項(xiàng)目對(duì)應(yīng)地塊的國有土地使用權(quán)出讓收入，以及房屋銷售稅后收入、安置房補(bǔ)差價(jià)收入和棚戶區(qū)改造財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼收入。 表1 南京市2018年棚改專項(xiàng)債券發(fā)行信息  具體以 南京市2018年棚改專項(xiàng)債券 說明，這種模式下需要注意的兩方面： 在投融資方面，地方政府需要解決棚改項(xiàng)目總投資的融資難題。因棚戶區(qū)改造項(xiàng)目總投資規(guī)模大，僅靠棚改專項(xiàng)債券所募集的資金難以完全覆蓋，為此需要通過自籌資金、自有資金、銀行貸款等渠道融資剩余所需資金。 在回報(bào)機(jī)制方面，地方政府發(fā)行棚改專項(xiàng)債，應(yīng)實(shí)現(xiàn)棚改項(xiàng)目收益和融資自求平衡。棚改專項(xiàng)債券的償債來源只能是以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入，其中專項(xiàng)收入包括屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。如江北新區(qū)為了平衡項(xiàng)目資金，在規(guī)劃地上建筑面積時(shí)新增部分住宅面積，擬建國有土地征收安置定向銷售和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房出售來平衡棚改項(xiàng)目資金，與此同時(shí)完善新增住宅事項(xiàng)的規(guī)劃手續(xù)。這種根據(jù)棚改專項(xiàng)債收益與融資情況，在符合產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃范圍內(nèi)，地方政府可以通過探索專項(xiàng)收入來源來平衡資金。 三、政府采購安置房模式 雖然政府全面叫停政府購買棚改服務(wù)，但并未意味著政府采購貨物模式不得用于棚改項(xiàng)目，尤其是用于安置房采購。根據(jù)政府采購目錄，建筑物是政府貨物采購項(xiàng)目10大品目之一。 （一）模式概述 所謂政府采購安置房，是棚戶區(qū)改造采取實(shí)物化安置的重要工作，即由政府通過招標(biāo)等形式從合適的房地產(chǎn)供應(yīng)商采購成品安置房源，供棚戶區(qū)原住戶居住，是政府采購建筑物貨物的一種。這種棚改運(yùn)作模式適用于財(cái)政一般的市縣，通過分批采購安置房、房地產(chǎn)開發(fā)商前期建設(shè)墊資等方式緩解財(cái)政壓力。 實(shí)踐中，這種棚改模式在運(yùn)作中需重點(diǎn)考察地方政府所采購的安置房房源的合規(guī)性：一是采購內(nèi)容為建設(shè)手續(xù)完備（如房源手續(xù)合法、“五證齊全”等）的現(xiàn)房、存量房，也可以是期房，但應(yīng)在采購協(xié)議中明確交房日期；二是確定安置房房源要符合棚改就近安置的原則；三是選擇合適的采購方，在公開招標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的前提下，地方政府應(yīng)做好專家論證，公開說明單一來源采購的理由。 （二）模式案例 表2 部分地方政府采購安置房信息  2018年底以來湖北、安徽、貴州、遼寧、寧夏等多個(gè)地方省份發(fā)布政府采購安置房招標(biāo)公告，運(yùn)用財(cái)政性資金、財(cái)政補(bǔ)貼等資金來源，由棚改主管部門或委托代理機(jī)構(gòu)按照要求采購供應(yīng)商（通常為當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)商）提供的合適安置房源。 上述地方政府主要利用財(cái)政性資金采購回遷安置房，對(duì)于孝南區(qū)財(cái)政局如果是通過商業(yè)銀行而非政策性銀行借款來籌集采購資金，則地方政府存在商業(yè)借款不合規(guī)的問題。但政府采購安置房的模式，符合我國棚改安置方式回歸到實(shí)物化安置的政策導(dǎo)向，同時(shí)其采購操作流程簡(jiǎn)便透明，也不會(huì)造成政府隱性債務(wù)。對(duì)于提供安置房源的供應(yīng)商來說，供應(yīng)回遷安置房源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度較低，土地成本一般較低，資金回收一般也較有保障，較容易獲得資金支持。在中央抑制我國三四線城市房?jī)r(jià)上漲過快這種背景下，地方政府采購安置房模式可能會(huì)越來越多。 四、市場(chǎng)化合作開發(fā)模式 2005年遼寧省在全國范圍內(nèi)率先啟動(dòng)棚戶區(qū)改造計(jì)劃，隨后在中央政策推動(dòng)下，全國緊鑼密鼓地開展棚改。在各地棚改進(jìn)程中，資金制約成為阻礙棚改順利推進(jìn)的主要因素。由于棚改所需資金量巨大，通常地方財(cái)力有限，單純靠政府直接投資的開發(fā)模式很難完全滿足棚改工程需要；同時(shí)，棚改作為公益性較強(qiáng)的民生工程，項(xiàng)目本身缺乏商業(yè)化開發(fā)，市場(chǎng)化資金不愿進(jìn)入，商業(yè)銀行普遍對(duì)棚改項(xiàng)目“惜貸”。為此，各地探索市場(chǎng)化合作開發(fā)模式以解決棚改融資難題。 （一）模式概述 所謂棚改市場(chǎng)化合作開發(fā)模式，是指政府通過拆遷置換出棚戶區(qū)土地，以土地招拍掛方式將土地出讓給市場(chǎng)化開發(fā)主體（如房地產(chǎn)開發(fā)商），再由開發(fā)主體組建項(xiàng)目公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公用配套設(shè)施建設(shè)，同時(shí)在地方政府允許下將滿足項(xiàng)目原址回遷外的剩余面積作為商品房，進(jìn)行綜合開發(fā)。這種以“政府主導(dǎo)拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、居民回遷”為主要操作模式，尤其適用于地理位置相對(duì)較偏、環(huán)境較差、商業(yè)開發(fā)價(jià)值欠缺等城市周邊棚改項(xiàng)目。  圖2 棚改市場(chǎng)化合作開發(fā)模式運(yùn)作 （二）投融資結(jié)構(gòu) 該模式下，政府首先需投入財(cái)政資金（包括中央財(cái)政補(bǔ)助資金和地方政府財(cái)政投入）用于棚改啟動(dòng)資金，完成棚改土地整理工作。后期棚改開發(fā)資金來源以市場(chǎng)為主，如開發(fā)商進(jìn)行政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款，發(fā)行棚改企業(yè)債等。此外，對(duì)于棚改中配建廉租住房項(xiàng)目，地方政府協(xié)助開發(fā)商爭(zhēng)取國家中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助、省財(cái)政資金補(bǔ)助和市縣“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等政策性資金支持。 （三）回報(bào)機(jī)制 市場(chǎng)化合作開發(fā)模式是堅(jiān)持政府推進(jìn)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的原則下，將棚戶區(qū)改造與房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、廉租住房保障工作相結(jié)合。對(duì)于政府而言，棚戶區(qū)改造拆遷后的騰空用地通過出讓所獲出讓效益及棚戶區(qū)改造安置住宅和廉租房用地中的商服用地出讓所獲收益。對(duì)于開發(fā)商來說，一方面，政府貨幣化安置下由棚改居民回購安置房，或是政府實(shí)物化安置下采購安置房，開發(fā)商獲取該部分回購收入；另一方面，政府將滿足項(xiàng)目原址回遷外的剩余面積，切割為獨(dú)立地塊，單獨(dú)入市進(jìn)行招拍掛，用于商品房開發(fā)，開發(fā)商通過房地產(chǎn)開發(fā)的利潤彌補(bǔ)棚改項(xiàng)目成本。 例如，安徽省住建廳在棚改相關(guān)工作報(bào)告中提出“市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”“對(duì)改造區(qū)域開發(fā)用地均實(shí)行公開出讓，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇投資者實(shí)施整體開發(fā)”。近些年，安徽省蕪湖、馬鞍山等地通過這種模式先后引進(jìn)上海綠地集團(tuán)、二十冶集團(tuán)等一批實(shí)力強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)或建筑施工企業(yè)，地方政府或是采取在商品房項(xiàng)目中配建等方式，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)開發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，或是實(shí)行“捆綁改造”，將改造項(xiàng)目用地與商品房開發(fā)用地搭配出讓，平衡項(xiàng)目資金，或是實(shí)行“市場(chǎng)運(yùn)作、自求平衡”，主要是就地改造且區(qū)位較好的項(xiàng)目，除保障棚戶區(qū)居民安置房外，多余房源可作為商品房對(duì)外銷售。 除此之外，為探索創(chuàng)新棚改市場(chǎng)化運(yùn)作模式，2019年4月湘潭市發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本參與市城區(qū)棚戶區(qū)片區(qū)改造和開發(fā)的實(shí)施意見》，通過棚戶區(qū)改造與片區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的緊密結(jié)合，確保棚改開發(fā)收益自求平衡，不違規(guī)新增政府隱性債務(wù)。其創(chuàng)新主要表現(xiàn)在：（1）明確社會(huì)資本參與土地招拍掛；（2）采取調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)、調(diào)整片區(qū)改造范圍、因地制宜確定改造方式等確保項(xiàng)目自求平衡；（3）保障社會(huì)資本參與棚改的收益，如從土地出讓、國省補(bǔ)助、財(cái)政支持等方面給予政策支持，獲得片區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利潤以及土地二級(jí)市場(chǎng)開發(fā)的收益等。 無論是上述何種市場(chǎng)化合作開發(fā)模式，其實(shí)質(zhì)都在于創(chuàng)新棚改項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，吸引更多社會(huì)資本參與棚改建設(shè)，解決棚改融資難題。 結(jié) 語 |
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