績效考核不復(fù)雜，其核心是“事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價”，其本質(zhì)是“規(guī)則前置、細則明確、動作完整、管理到位”，以此形成全生命周期的系統(tǒng)PDCA循環(huán)，保持項目受控，推動項目健康發(fā)展。在《PPP項目績效管理操作指引》（財金【2020】13號，以下簡稱“操作指引”）之前，與績效考核相關(guān)的政策共計46份，操作指引與之前的政策并無沖突，應(yīng)屬于進一步的補充、完善和細化，對于實務(wù)中的執(zhí)行提出了更加明確的、清晰的指導(dǎo)意見，核心內(nèi)容提煉如下：

操作指引的積極意義

“績效考核本身不是目的，政府付費也不是最終目標，最終要達成的效果是保證PPP項目的健康、良性運轉(zhuǎn)”[1]，持續(xù)提供穩(wěn)定、高效的社會公共服務(wù)。操作指引明確了項目落地前后各階段、各方應(yīng)如何具體實施績效考核相關(guān)工作，是對前述46份政策的系統(tǒng)梳理與完善。

績效考核不是一個割裂的單獨事件，是一個完整的系統(tǒng)動作，其應(yīng)包括準備階段《實施方案》中的產(chǎn)出說明、績效考核辦法與原則；采購階段合同談判期間的備忘錄（與績效考核相關(guān)的內(nèi)容），合同簽訂期間經(jīng)過雙方確定的績效考核辦法與細則（需同級人民政府批準后方可簽訂）；執(zhí)行階段根據(jù)績效考核要求履約的執(zhí)行，過程中的檢查與糾偏，以及運營期年度績效考核與評價（政府方根據(jù)評價結(jié)果支付相應(yīng)的對價）。項目運營3-5年時，還有基于原《PPP項目合同》的PDCA中期評估。項目結(jié)束后，政府方還需要進行項目后評價。以上構(gòu)成了完整的、系統(tǒng)的績效考核管理動作。

但是對于以上績效考核完整的系統(tǒng)管理動作，具體應(yīng)如何逐條落實？各項政策尚沒有能夠形成成熟的、完整的體系。根據(jù)對此前已發(fā)布的46條績效考核相關(guān)政策的系統(tǒng)梳理，其核心要點凝練為以下7條：

第一，明確了考核主體。政府方實施機構(gòu)可以自行實施績效考核、可以組織政府職能部門、專家和公眾進行聯(lián)合考核，也可以委托第三方評價機構(gòu)。

第二，明確了考核對象。即考核對象為SPV公司，而非PPP項目，PPP項目是考核內(nèi)容之一。

第三，明確了考核目標。包括產(chǎn)品質(zhì)量、運營服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、運營成本、資金使用效率、綜合運營管理情況、項目設(shè)施狀況、安全生產(chǎn)、綜合治理、公眾滿意度、價格和收費機制、環(huán)境保護、勞動者權(quán)益、信息發(fā)布等。

第四，明確了考核目標子目標的設(shè)定要求。要求可測量、可監(jiān)控、為實施本項目所必須，即考核子項設(shè)定時要求是可以量化的、客觀的，盡量避免主觀。

第五，明確了考核方式及頻率。政策規(guī)定，可以是臨時考核和定期考核，可以是月度、季度或年度考核，頻率并未限定死，可以根據(jù)項目實際情況，由雙方協(xié)商確定。

第六，明確了考核結(jié)果的作用。與政府付費掛鉤。實際績效優(yōu)于約定標準的，執(zhí)行項目合同獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達到約定標準的，執(zhí)行懲處條款或救濟措施?？己私Y(jié)果嚴重不合格或出現(xiàn)連續(xù)多次不合格的情況，則社會資本方應(yīng)在限期內(nèi)整改，逾期仍未完成整改的，則政府方有權(quán)啟動提前終止程序。

第七，明確了下步工作：及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制定應(yīng)對措施。

以上是已有政策的系統(tǒng)梳理和總結(jié)，與之對比，我們可以明確，操作指引的積極意義，重點在于以下三部分：

1、明確了準備階段實施機構(gòu)及其他相關(guān)部門各自的工作職責和實施辦法。

對應(yīng)前述“準備階段《實施方案》中的產(chǎn)出說明、績效考核辦法與原則”工作，操作指引進行了細致的分工。其中，績效目標分為總體目標和年度目標是首次清晰分類，績效指標則是多次提及，所以該部分內(nèi)容應(yīng)可更好的指導(dǎo)實施機構(gòu)的工作（該部分屬于《PPP項目實施方案》內(nèi)容，因此，實施機構(gòu)負責，咨詢機構(gòu)編制，財政部門、行業(yè)主管部門進行審核，最終同級人民政府書面批復(fù)）。

2、明確了采購階段實施機構(gòu)及其他相關(guān)部門各自的工作程序和實施辦法。

對應(yīng)前述“采購階段合同談判期間的備忘錄（與績效考核相關(guān)的內(nèi)容），合同簽訂期間經(jīng)過雙方確定的績效考核辦法與細則（需同級人民政府批準后方可簽訂）”，操作指引進行了清晰的描述和要求。實踐中，采購階段社會資本與實施機構(gòu)的談判多為商務(wù)談判和合同核心內(nèi)容的談判，少有對績效考核辦法和細則進行深入交流的，大概率是沿用《PPP項目實施方案》中的版本。由于實施方案編制時，缺少更加詳細的項目實施背景信息，所以多為原則性的，概要性的辦法和細則，不能精準指導(dǎo)執(zhí)行，從而導(dǎo)致執(zhí)行階段的矛盾。操作指引對此進行了明確的規(guī)定，可以有效指導(dǎo)社會資本重點關(guān)注，事先對招標文件中的績效考核辦法和細則進行研讀，然后在合同談判期間通過備忘錄進行完善、細化和更新，最終雙方通過《PPP項目合同》達成一致共識，這對于未來項目執(zhí)行階段的健康實施，以及未來的績效考核，進一步降低了爭議糾紛的可能。動作雖小，意義非常大！該項對社會資本非常友好，就是希望可以引起社會資本的重視！

3、明確了執(zhí)行階段年度考核具體應(yīng)如何開展，程序更加清晰，實施機構(gòu)和項目公司的職責更加明確。

操作指引首次提出由項目公司自行進行日常監(jiān)管，實務(wù)中，項目公司可以通過將績效考核辦法和細則WBS分解至各對應(yīng)崗位責任人員，以此作為工作自評的基準依據(jù)，并通過《項目公司經(jīng)營管理月報》的形式定期向?qū)嵤C構(gòu)提交日常監(jiān)控報告，以此保證信息暢通，更加有助于工作的協(xié)同。另一方面，操作指引要求實施機構(gòu)具體落實PDCA中C的偏差識別工作，并負責問題的關(guān)閉，責任更加清晰。

而對于年度績效評價的開展和正式《年度績效評價結(jié)果》的應(yīng)用，則是把程序進行了捋順和完善，并沒有特殊安排。從下達績效評價通知、指定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋，到報主管部門、財政部門復(fù)核，形成正式的評價結(jié)果，然后向項目公司按效付費，以及督促整改落實，都是常規(guī)動作，編者在《PPP項目執(zhí)行階段操作指南：績效考核實例》[3]中也有相應(yīng)描述，大同小異。該項內(nèi)容對于一線績效考核的開展比較有利，執(zhí)行依據(jù)更加充分。

操作指引還對中期評估和績效考核的規(guī)則更新作了原則性約定，根據(jù)約，“原則上不予調(diào)整”，所以更加要求社會資本要重視合同談判期間的窗口期，必須要在《談判備忘錄》中明確好績效考核的詳細內(nèi)容，為佳，然后在《PPP項目合同》中進行固定，對于后期的實施來說，才能事半功倍。否則，按照實務(wù)中相關(guān)各方的慣性思維，先簽署合同，未來通過《補充協(xié)議》再行明確，根據(jù)操作指引的規(guī)，“因項目實施內(nèi)容、政策標準或突發(fā)事件、不可抗力確需調(diào)整的”，必須要實施機構(gòu)、項目公司共同協(xié)商一致，然后財政部門、行業(yè)主管部門審核通過，最終報同級人民政府批準后執(zhí)行，可見其程序相當復(fù)雜和冗長，必然效率不高，強烈不建議。

操作指引的缺憾和待完善

通過以上交叉比對我們會清晰的發(fā)現(xiàn)，三項明確的積極部分內(nèi)容，對應(yīng)了前述46項政策總結(jié)其中的考核主體、考核對象、考核目標子目標設(shè)定要求、考核方式及頻率、考核的結(jié)果作用和下步工作等6項內(nèi)容，但是對于考核目標部分，卻未能詳細深入，僅在附件中列示了參考使用的“PPP項目建設(shè)期績效評價共性指標框架”、“PPP項目運營期績效評價共性指標框架”，實際指導(dǎo)作用有限。實際上，實施機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和社會資本最為苦惱的就是“考核目標”的各項細化，這也是急需設(shè)定上層規(guī)則的部分。

如前所述，考核目標包括產(chǎn)品質(zhì)量、運營服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、運營成本、資金使用效率、綜合運營管理情況、項目設(shè)施狀況、安全生產(chǎn)、綜合治理、公眾滿意度、價格和收費機制、環(huán)境保護、勞動者權(quán)益、信息發(fā)布等，但是鑒于項目類型不同、項目內(nèi)容不同、合同約定不同等因素綜合后，如何科學(xué)合理的設(shè)置相關(guān)聯(lián)的、相對應(yīng)的一級指標、二級指標和三級指標，就需要完整的、系統(tǒng)的去思考和設(shè)計，才能從根本上體現(xiàn)績效考核的核心意義，推動項目的健康實施。

少了該部分最急需、最核心、最繁雜的內(nèi)容，導(dǎo)致本操作指引的含金量就大大縮減，因此，我們繼續(xù)期盼該部分內(nèi)容的權(quán)威發(fā)布。

應(yīng)對意見和建議

除了翹首以盼上層規(guī)則盡快完善出臺以外，我們也要積極探索，主動出擊，不能僅僅被動的等待，項目不等人！以某市政道橋PPP項目為例，我們根據(jù)項目特性，通過月度考核、年終考核相結(jié)合的方式進行績效考核設(shè)計。根據(jù)項目公司的規(guī)范經(jīng)營管理三部分內(nèi)容去深入思考（一是項目公司經(jīng)營管理、二是建設(shè)項目管理、三是行業(yè)運營管理），然后設(shè)計一級考核目標包括：SPV公司治理績效考核、產(chǎn)出績效考核、日常設(shè)施巡查績效考核、日常維護及時率績效考核、設(shè)施完好率績效考核、社會責任承擔績效考核六個部分，應(yīng)能完整覆蓋績效考核相關(guān)政策要求。

以上六個部分的設(shè)計考慮是基于：

1、 SPV公司以法人治理，其是PPP項目實施的第一法律責任人，其經(jīng)營的規(guī)范與否直接影響PPP項目的成敗，故其重要性最高，是績效考核的首要因素，權(quán)重比例在整個考核體系中占比30%（年終一次考核）。

2、產(chǎn)出績效，則是考核社會資本方在投標時所考慮的支出成本與對應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)出，實際履行對比情況，是對投資控制的一個檢驗，故權(quán)重比例在整個考核體系中占比20%（年終一次考核）。

3、日常設(shè)施巡查，這部分重點是考核具體工作落實時人的因素，只有人落實到位了，下面的工作才有可能落得了地，才有可能達成預(yù)期目標，所以權(quán)重比例在整個考核體系中考慮占比15%（月度考核）。

4、日常維護及時率，人到位了，具體執(zhí)行也非常重要，過程的考核屬于事中考核，權(quán)重比例在整個考核體系中占比15%（月度考核）。

5、設(shè)施完好率，這是對結(jié)果的檢驗，是對以上各項考核工作的最終扎口，故權(quán)重比例在整個考核體系中占比10%（年終一次考核）。

6、社會責任承擔，PPP項目始終是公益型項目，SPV公司也需要承擔一定的社會責任（限定在一定的范圍內(nèi)），故針對該部分也需要進行考核，權(quán)重比例在整個考核體系中考慮占比10%（年終一次考核）。

以上六個一級考核指標，基本可以覆蓋政策規(guī)定的各考核要素，而考核程序、形式、辦法，也從實踐角度考慮，力求簡單易行高效，盡量不牽扯各方更多的精力。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)設(shè)定項目的內(nèi)容模擬，推演出二級考核指標及三級考核指標，以及初步設(shè)定相應(yīng)的分值，從而設(shè)計出完整的《績效考核細則手冊》。該示例為某PPP項目的考核實例，源于作者此前在國外實施的MIC通訊Turnkey項目交付考核辦法，因此實用性較高，供各位讀者參考。

同時，對社會資本（項目公司）提出以下建議：

1、采購階段中，合同談判期間，應(yīng)對招標文件中的績效考核辦法和細則足夠重視，傾注足夠精力，并在《談判備忘錄》中明確雙方談判一致的績效考核相關(guān)內(nèi)容，落筆為安；

2、合同簽訂期間，對《PPP項目合同》中的績效考核辦法和細則應(yīng)足夠重視，傾注足夠精力，依據(jù)《談判備忘錄》進行細化和完善，務(wù)求清晰明確，盡量不采用補充協(xié)議的形式未來再去完善

3、對于已經(jīng)落地，但沒有約定清晰的項目，建議社會資本（項目公司）主動研究項目特性和已有的績效考核辦法、原則，主動對方案提出修正或完善，主動與實施機構(gòu)溝通和商討，爭取形成一致意見，以期對項目的健康推進打好基礎(chǔ)。這一點，操作指引也予以了肯定，“本指引施行前已發(fā)布中標通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善”，社會資本（項目公司）可以據(jù)此開展，不要被動等待。過程中，可以邀請咨詢機構(gòu)或?qū)＜矣枰酝庠?/p>

4、績效考核辦法和細則形成一致意見確定后，項目公司可以將最末考核指標（一般為三級指標）逐條分配給相關(guān)責任人，作為各管理責任人日常工作自我檢查的考評標準，將考核的目標和日常工作緊密關(guān)聯(lián)，并形成系統(tǒng)工作機制，更加高效。

以上僅從項目的微觀角度去建議各方解決燃眉之急，但是對于長期來說，我們建議各方依據(jù)各自項目，主動系統(tǒng)思考，基于各自的案例去提煉不同類型的考核要點，對考核目標的細則部分建言建策，不斷的聚沙成塔，全國范圍下的頭腦風(fēng)暴可以迅速積累起基于一線的最基礎(chǔ)的績效考核和評價的觀點，更具有實用性和適用性。項目樣本越多，政策的起草與推動越清晰、越迅速，其內(nèi)容對于項目相關(guān)方來說，也更加友好。這一點，需要咨詢機構(gòu)、社會資本和政府方共同努力去推動，方可實現(xiàn)。

文/崔德高，對PPP項目感興趣的朋友不妨點個關(guān)注，后面會持續(xù)分享PPP項目相關(guān)文章。