在很多情況下，使職與差遣制度是對正常政治體系運(yùn)行中經(jīng)常出現(xiàn)的效率不高、互相推諉等弊病的一種糾正、匡救措施，也是應(yīng)付意外事件的一種應(yīng)急性體制調(diào)整與適應(yīng)，因而具有積極意義。但如果設(shè)計不當(dāng)，它也容易造成對原有政治體系的沖擊，產(chǎn)生機(jī)構(gòu)臃腫、重屋疊構(gòu)、職責(zé)不清、互相牽制、效率低下等問題。因此，我們今天就來深度解析下中國古代政治制度變遷的一個基本路徑：使職差遣制。

差遣使職制度

“差遣”在古代特指離開本來職官而從事其他崗位的工作?！笆孤殹笔恰安钋病钡?一種，特指帶有“使”之頭銜的差遣?！安钋病迸c“使職”與加官制度密不可分，加官是指在開始設(shè)置的正常官僚體制中所沒有的官職，屬于臨時頭銜，通常沒有定額，沒有品級，多數(shù)屬于差遣性質(zhì)。在大部分的“差遣”中，其職責(zé)便以差遣所到官職的一種為主。

“其官人受授之別，則有官、有職、有差遣。官以寓祿秩、敘位著，職以待文學(xué)之選，而別為差遣，治內(nèi)外之事”。

說明了“使職”與“差遣”是中國古代政治制度的一個基本特征，歷史上許多朝代都存在使職與差遣制度，到了宋代則普遍化。

各朝代使職差遣的變遷

西漢開國后，中央施行以丞相為首的三公九卿制度，丞相總百官。漢昭帝即位，霍光以大司馬、大將軍領(lǐng)尚書事，進(jìn)行輔政，成為中朝首領(lǐng)。朝廷的重大決策中心由丞相移到中朝，這就出現(xiàn)了歷史上一個新型的政治制度，即內(nèi)輔制度。以后各代政治制度的一個基本特征就是內(nèi)輔機(jī)構(gòu)的存在，其職責(zé)主要是統(tǒng)籌、協(xié)助皇帝決策。使職差遣官制度則基本貫穿于內(nèi)輔制度、宰相制度變遷的整個過程。

兩漢時期的“使職差遣”制度

內(nèi)輔制度在西漢漢武帝時期建立，漢昭帝時期，為了限制丞相權(quán)力，由使職差遣制而產(chǎn)生的內(nèi)輔制度開始成型。西漢內(nèi)朝官成份復(fù)雜，一類是由本官直接成為內(nèi)朝官，如尚書、大司馬、將軍等；另一類是經(jīng)過特定的加官，經(jīng)過差遣，加大司馬、領(lǐng)（平、視）尚書事、給事中、諸吏等。西漢大司馬是內(nèi)輔領(lǐng)袖，又常兼領(lǐng)尚書事。

東漢尚書“出納王命，敷奏萬機(jī)，……斯乃文昌天府，眾務(wù)淵藪。”

到了東漢時期，光武帝、明帝猜忌三公，尚書臺成為中央最高輔助決策機(jī)關(guān)和日常行政管理機(jī)關(guān)，尚書令、尚書仆射、尚書等成為內(nèi)輔官員。但事實上，與西漢相比，東漢錄尚書事多具有臨時性特征，每次存在的時間都很短，且多不居尚書臺辦公，基本成為榮譽(yù)性虛銜。

三國、隋唐時期的“使職差遣”制度

從三國兩晉南北朝到隋朝時期，國家行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了三省制。中書、門下兩省是負(fù)責(zé)決策的內(nèi)輔機(jī)構(gòu)；尚書省既是內(nèi)輔又秉鈞執(zhí)政，公卿幾近徒具形式。這一時期的內(nèi)輔者，既有通過使職差遣而出現(xiàn)的領(lǐng)尚書事者，也有將軍以及尚書、中書、門下三省官員而徑為內(nèi)輔者。

隋朝三省長官包括門下省侍中、中書省納言與尚書省尚書令、仆射，都稱為宰相。通過使職差遣制度，一些官員加“參掌機(jī)密”、“參預(yù)朝政”、“參掌朝政”、“委以機(jī)務(wù)”等頭銜也具備內(nèi)輔職能，成為加銜宰相。

在唐代，侍中、中書令始終是宰相、內(nèi)輔，尚書令基本不設(shè)，尚書仆射是尚書省長官。貞觀十七年以前，仆射即使不加“知政事”之類頭銜也是內(nèi)輔、宰相；之后到開元十四年，大多數(shù)的仆射通過使職差遣加“ 同中書門下三品”或“同中書門下平章事”等多種頭銜而成為宰相。

“專掌內(nèi)命，凡拜免將相、號令征伐，皆用白麻。其后，選用益重，而禮遇益親，至號為內(nèi)相，又以為天子私人。凡充其職者無定員，自諸曹尚書下至校書郎，皆得與選”。

可見，唐朝還通過差遣讓一些官員加翰林學(xué)士之銜，成為內(nèi)輔。

宋、元時期的“使職差遣”制度

宋朝是二府制，在很長的時間內(nèi)，中書門下長官同中書門下平章事都是宰相，簡稱“同平章事”。副宰相是參知政事，簡稱“參政”，與樞密院正副長官合稱為“執(zhí)政”，“執(zhí)政”又與宰相合稱“宰執(zhí)”。宋代的“同平章事制度”也是沿襲唐代通過差遣加銜而產(chǎn)生宰相的傳統(tǒng)，也屬于差遣官。

元朝長期實行一省制，中書省是既有內(nèi)輔色彩、又秉鈞執(zhí)政的中樞機(jī)關(guān)?！对贰ぴ紫嗄瓯怼分兴械墓俾殻ㄖ袝?、左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事。不過，元朝的上述官員都有了各自的品級、員額，不再是差遣官。

明、清時期的“使職差遣”制度

明成祖即位后，特簡翰林“講、讀、編、檢等官參預(yù)機(jī)務(wù)。簡用無定員，謂之內(nèi)閣”。

明初中央官制基本沿襲元朝，設(shè)中書省與六部等；不久即廢掉中書省，政務(wù)遂由皇帝親攬、六部分理。由這些翰林官員通過加殿閣大學(xué)士之銜成為內(nèi)輔，這也是差遣官。閣臣的“初官多為翰林”，但入閣時多為卿貳，并基本都是加上“參與機(jī)務(wù)”這樣的特定表述后才有資格參謀大政。

清朝重要的中央機(jī)構(gòu)包括內(nèi)閣、部院等。內(nèi)閣成為正一品正式衙門，尊于部院，內(nèi)閣大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士不再屬于由使職差遣制度而產(chǎn)生。清初內(nèi)輔機(jī)構(gòu)是南書房，是康熙帝的機(jī)要秘書處。入值者稱入值南書房、入侍內(nèi)廷，“同議機(jī)密”，不計本來的官職、官品，皆稱“南書房翰林”、“ 南書房行走”、“南齋侍從”，也屬于內(nèi)輔制度中常見的差遣官。

雍正以后，軍機(jī)處為“行政總匯”、“隱然政府”，即全國的行政中樞與隱形的大政決策中心，具備統(tǒng)籌、內(nèi)輔職責(zé)，而內(nèi)閣僅輔佐決策次要政務(wù)。軍機(jī)處無衙署，僅有值房，無專官、無編制、無品級，軍機(jī)大臣屬于臨時差遣，由大學(xué)士、尚書、侍郎、督撫、京堂等奉特旨應(yīng)召入值。與明閣臣相比，清軍機(jī)大臣兼管部院事務(wù)的情況大大增多。

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使職差使制與內(nèi)輔體制

使職差遣通常會逐步走向職官化，由此又會有新一輪的使職差遣出現(xiàn)。使職差遣制度在很多情況下是對政治體系、官僚體系運(yùn)行中經(jīng)常出現(xiàn)的效率不高、互相推諉等弊病的一種糾正、匡救措施，也是應(yīng)付意外事件的一種應(yīng)急性體制調(diào)整與適應(yīng)。

以歷代內(nèi)輔體制為例。內(nèi)輔機(jī)構(gòu)具有加官、差遣與團(tuán)隊型組織特征。一個朝代開國后，功臣多居高位，有志向、有才干而非功臣或其后代的賢士如何順暢而迅速地施展才干，這是一個普遍存在的問題。另外，品秩、官位高的官員未必是皇帝最信任者，也未必是最具輔佐能力者。外朝官僚體系遵循的多是資歷原則，皇帝對于外朝官員不便更換頻繁。而內(nèi)輔團(tuán)隊多為差遣型，無定額與編制，皇帝可靈活地從官僚體系中抽調(diào)一些他認(rèn)為合適的精英組成內(nèi)輔團(tuán)隊，動態(tài)化地打造精英團(tuán)隊，實現(xiàn)管理的扁平化，提高決策與管理水平。

內(nèi)輔機(jī)構(gòu)又多有統(tǒng)籌性的職能特征。部門分割、協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢、遇事推諉、效率低下、是古今管理中的通?，F(xiàn)象。管理的慣性需要一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在，具備高于各職責(zé)部門之上的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌乃至管理職能。在克服上述弊端方面，通過差遣制度而完善的內(nèi)輔機(jī)構(gòu)多有可圈可點(diǎn)之處。而使職差遣制度對古代內(nèi)輔制度、宰相制度實在是功不可沒。

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使職差遣與其他政治制度

由地方監(jiān)察制度變化帶來行政區(qū)劃制度的變遷與調(diào)適，這是中國古代政治制度的一個基本特征，而使職差遣又在其中發(fā)揮重要作用。

行政區(qū)域劃分

兩漢以前，行政區(qū)劃是郡縣二級制，然后到了兩漢后期和魏晉南北朝初期，地方行政區(qū)劃變成了州郡縣三級制。兩漢時期刺史與司隸校尉具有明顯的使職特征，刺史號稱“使君”。刺史每年八月起巡察部內(nèi)郡國，年底回中央報告，起初只有監(jiān)察權(quán)，沒有處置權(quán)；辦公上基本沒有固定處所，到了東漢才有，而且權(quán)力更加廣泛。

都督州軍事制度

魏晉南北朝的都督州軍事制度也是源于使職差遣制度。西漢設(shè)置了西域都護(hù)，“以騎都尉、諫大夫使護(hù)西域三十六國”，為西域的最高長官，也屬于使職差遣。西漢常以諸大夫、郎吏、謁者、博士等充任使者，出行郡國、外域。

董卓之亂后，州郡擁兵割據(jù)稱雄，有以將軍都督某州或兼督數(shù)州的稱號。曹丕即魏王位，將沿邊諸州分為五個都督區(qū)，吳、蜀也各在其邊境建立都督區(qū)。這樣，都督區(qū)（鎮(zhèn)）就逐漸成為在州之上的類似一級行政區(qū)劃的設(shè)置，都督成為該區(qū)域的軍政長官。

晉惠帝后，都督例兼所駐州的刺史。都督在很長時間內(nèi)屬于加官、差遣性質(zhì)，直到北魏才成為職官。在北魏太和年間頒布的第一次“職令”中，才明確都督中外諸軍事的品秩是正一品下，都督若干州諸軍事者也有了相應(yīng)的品秩。

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巡察使

唐武德元年罷郡置州，地方行政區(qū)劃由魏晉南北朝以來的州郡縣三級制變回州（府）縣兩級制。唐貞觀時，遣使以六條巡察天下，黜陟官吏，名為巡察使。武后時，多以左右御史臺官充之。神龍初年分天下為十道，每道設(shè)巡察使二人，以左右臺五品以上官二十人分為十道巡察使，二年一替。開元年間分為隴右道、河北道、河南道、山南東道等一共十五個道。

此后又設(shè)按察使、采訪處置使，有戍卒之處則稱為節(jié)度使。至德年間又分天下為40余道，改采訪處置使為觀察使，每道皆置觀察使，雄藩重鎮(zhèn)則帶節(jié)度使之銜，不帶節(jié)度使者則帶都團(tuán)練使或都防御使。采訪處置使或觀察使一般以所治州的刺史或所治府的府尹、長史為本官。

玄宗時期，北方逐漸形成平盧、范陽、河?xùn)|、朔方等8 個節(jié)度使區(qū)，加上劍南、嶺南共為 10 鎮(zhèn)。

“安史之亂”爆發(fā)時，安祿山既任平盧、范陽、河?xùn)| 3 鎮(zhèn)節(jié)度使，又兼任河北采訪使、御史大夫、左羽林大將軍。道（藩鎮(zhèn)、節(jié)鎮(zhèn)）逐漸由監(jiān)察而兼管軍事、行政、司法等，所統(tǒng)州縣的長吏實際聽命于節(jié)鎮(zhèn)，所謂“ 制敕不下支郡，刺史不專奏事”。

但上述諸使始終是使職差遣。

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路制

宋朝出現(xiàn)了路制，通過使職差遣，路制官職也得到不斷地完善補(bǔ)充。宋朝的地方基本上是兩級制，即州（府、軍、監(jiān)）縣制。宋代地方官均以中央官吏出任，兼有地方官員與中央官員這兩類的職務(wù)、品級，這是一大特色，也是宋代差遣制度的重要內(nèi)容。因此，宋代地方官多稱“知某某事”，高級官吏出任則稱“ 判某某事”，知州多稱“權(quán)知某某軍州事”，因為他們例兼廂軍正印職。

宋太宗時開始把全國共分為15路，后析為18路，后又析為20路。開始時一路只設(shè)置1個轉(zhuǎn)運(yùn)司即“漕司”，專司征收和運(yùn)輸轄區(qū)的稅賦。后來，“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉(zhuǎn)運(yùn)使”。后又加設(shè)提點(diǎn)刑獄公事司即“憲司”，掌管刑獄訴訟和吏治；以及加設(shè)提舉常平司即“倉司”，管理通貨、倉儲、水利等。于是一路同時存在上述3個平級的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱“監(jiān)司”。同時還有統(tǒng)管一路軍事的安撫司即“帥司”，安撫使例兼禁軍軍區(qū)的馬步軍都總管等軍職，又例兼駐地州（府）的知州（府）。一路軍、政、財、監(jiān)四權(quán)分散，四司互不統(tǒng)屬，互為監(jiān)察。

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一省三司制

明、清省制、道制、總督與巡撫制的變遷完善中，使職與差遣也是一條基本路徑。明洪武九年改行省為承宣布政使司，全國除南、北直隸外，分為十三布政司，號稱十三省。三司為一省之常設(shè)機(jī)構(gòu)：布政使為行政長官，左右各一人；按察使司設(shè)按察使一人；都指揮使是軍事長官。三司互不統(tǒng)屬，互相監(jiān)督，類似于宋代的路。因此，嚴(yán)格說來，明代的省也不算一級正式的行政區(qū)劃。

由于一省三司事務(wù)繁劇、轄區(qū)廣大，遂由布政使、按察使的分司管理部分專務(wù)或一至數(shù)府州事務(wù)，即形成了“道”，逐漸成為府州之上的類似一級行政區(qū)劃的設(shè)置。道分為布政分司道、按察分司道。一些府的同知、通判被派駐至府城以外的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理一定區(qū)域的某項事務(wù)。到了清代，一些同知、通判的轄區(qū)逐漸向行政區(qū)劃演化，稱為“撫民廳”、“理事廳”，一些直隸廳開始領(lǐng)縣。可見，道與廳機(jī)構(gòu)都帶有差遣的性質(zhì)。

清代也通過使職差遣來變更地方監(jiān)察制度、行政區(qū)劃制度，許多方面與明代相似。不過清代的督撫、道員都有了自己的品級，總督、巡撫成了一省長官，在總督巡撫制與省制的統(tǒng)一方面， 清代比明代更加完備。但嚴(yán)格說來，清朝的省仍不算是一級正式的行政區(qū)劃，如對其稱謂依然是“等處”而非“省”，總督、巡撫的使職差遣的性質(zhì)依然很明顯。

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總結(jié)：

使職差遣制度可謂貫穿于歷代，除上述以外，還有一些沒有細(xì)述，如明朝以都督府、指揮使司官員充任總兵官的制度，歷代遇到較大規(guī)模戰(zhàn)事時以朝廷重臣出任臨時指揮官乃至欽差大臣的制度等。使職差遣制度的普遍存在，充分說明了它具有很大的合理性、必然性。它對當(dāng)代管理如各類決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組等也有深刻影響。深化對這一制度的研究，對完善政治體制具有重要意義。

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