原標題:政府法律顧問工作中律師建議書的內(nèi)容與格式--兼論律師建議在政府工作中的地位與作用

作者:國浩(北京)律師事務所楊琨律師

黨的十八屆四中全會明確提出“積極推行政府法律顧問制度”，為推動政府依法行政指明了方向。在此背景下，為政府配備法律顧問，已經(jīng)“成為一種時尚”。各級政府已逐漸形成“建立政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加”的法律顧問隊伍。在各級行政機關敞開胸懷，接受、悅納廣大律師以政府法律顧問身份，積極參與政府行政、社會治理各項工作的大背景下，律師在政府依法行政工作的作用也日益凸顯。據(jù)相關統(tǒng)計，從2011年到2013年，全國律師為各級政府提供咨詢51萬余次，出具法律意見書近9萬份，參與重大項目研究1.6萬多次，參與重點案件事件研究1.7萬次，參與涉法涉訴信訪處置9.5萬次。

但目前律師參與政府工作的方式，主要集中為業(yè)務咨詢，代理行政復議、訴訟案件等。上述工作方式多是應政府或其相關部門的邀請，均是出于被動。作為的法律顧問，律師很少主動就政府工作中的制度性、機制性漏洞，主動提出意見和建議。本文所稱的律師建議，是指律師在參與政府依法行政過程中，作為政府法律顧問，針對政府的規(guī)章制度、工作機制、工作人員工作方法以及政府制定規(guī)范性法律文件中的漏洞，依據(jù)現(xiàn)行法律及法律基本原理，提出符合行政法基本原則的建議的工作方式。

一、政府法律顧問工作中律師建議的性質

1、政府法律顧問工作中律師建議的對象具有特定性

政府法律顧問工作中律師建議的對象應是相關政府機關在行政立法、行政執(zhí)法、信訪、政府信息公開等日常行政工作中暴露的法律、制度、工作機制、工作方法等方面存在的漏洞和問題。

2、政府法律顧問工作中律師建議具有正式性和公文性

政府法律顧問工作中律師建議同其他法律文書一樣，應是由律師事務所正式出具的法律文書具有正式性。同時，從政府角度而言，政府法律顧問工作中的律師建議應當具有政府公文的正當形式，應當符合政府對政府公文的形式要求。

3、政府法律顧問工作中的律師建議應當具有合法性和合理性

政府法律顧問工作中的律師建議在對政府行政工作作出評定時，應當以現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為標準。同時，我們應注意到，法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等法律文件，往往規(guī)定較為抽象，不可能事無巨細地規(guī)定到每一種行政工作面對的情況。因此，我們認為，律師建議可以在一定的合理性上對政府工作提出，以便具有更好地指導性。

4、政府法律顧問工作中的律師建議應當具有建設性和指導性

政府法律顧問工作中的律師建議是針對政府行政工作中的問題、漏洞作出，目的是為使政府工作更加合法、合理、效率，因此，在提出律師建議時，應當充分考慮建議的建設性。律師建議應當是對現(xiàn)行體制、制度、機制和工作方法的有益補充和修正。同時，不太建議律師建議針對一人一事一時提出，應當能夠對政府相關工作、類似工作具有示范作用，具有指導性。

二、政府法律顧問工作中律師建議的重要作用

在促進政府依法行政、依法治國方面，律師應當更有效地承擔起歷史使命。十八屆四中全會高屋建瓴、高瞻遠矚，明確提出“積極推行政府法律顧問制度”。作為法律職業(yè)共同體重要一員的律師，是政府法律顧問的重要組成。與其他成份的政府法律顧問相比，執(zhí)業(yè)律師由于職業(yè)的要求，既可以全程參與政府的行政立法、執(zhí)法工作，全面了解政府工作，也充分了解社會治理的效果、了解人情、民生，可以更深刻、細致地發(fā)現(xiàn)政府工作存在的問題，并在符合現(xiàn)行法律框架下提出更為有效的解決措施和方法。從政府及律師的角度看，充分重視律師建議工作都具有重要意義:

1、有助于促進政府法律顧問主動了解、參與政府工作，積極推動依法行政工作

隨著十八屆四中全會的召開，各地的政府法律顧問已經(jīng)在依法行政方面扮演了重要角色，承擔了法律咨詢論證、相關文件清理、一些重大投資項目的法律文書審核和行政復議、訴訟等行政爭議解決等工作。上述工作多是應行政機關邀請參與其中，作為政府法律顧問的律師的自身的能動性、主動性未得到充分發(fā)揮。強調(diào)和重視律師建議工作，有助于發(fā)揮律師作為政府法律顧問的主動性，更深入、細致地了解政府行政工作，參與政府行政立法、執(zhí)法、政府信息公開、信訪等工作，幫助政府落實依法行政的方針。

2、有助于發(fā)現(xiàn)和彌補行政工作漏洞，提高政府依法行政水平，

高水平的政府法律顧問，應當熟諳現(xiàn)行有效的行政法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，可以對照相關規(guī)范性文件的規(guī)定，評價行政工作合法性，評估存在的法律風險，及時發(fā)現(xiàn)和彌補行政工作漏洞，改善工作技巧和方法，不斷提高政府行政立法、行政執(zhí)法、信訪以及政府信息公開等工作的法治水平。

3、有助于有針對性地開展法制宣傳和教育，普及行政法律知識

眾所周知，司法建議、檢察建議是人民法院、人民檢察院針對案件中有關單位和管理部門在工作方法、管理體制、規(guī)章制度存在重大問題，建議他們健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，進行科學管理，提出改進和完善管理工作的建議。在實際工作中，提出司法建議、檢察建議已經(jīng)成為人民法院、人民檢察院進行法制宣傳，擴大辦案效果的一項重要工作。而作為政府法律顧問，律師近年來逐漸深入行政機關的各項工作，為各級政府提供立法、行政執(zhí)法、政府信息公開、信訪等更為全面的法律服務。相較之于人民法院、人民檢察院，律師可以更為全程、全面、客觀地了解、分析顧問單位各項工作的漏洞，更有針對性地進行法制宣傳和教育，普及行政法律知識，促進學法、用法氛圍的形成。

三、律師建議書的書寫格式與內(nèi)容

政府法律顧問工作過程中，律師建議工作應給予充分的重視。實際工作中，律師建議的實際載體即律師建議書。本文所指的律師建議書是指，在政府行政工作中，作為政府法律顧問的律師，針對政府行政立法、行政執(zhí)法、信訪、政府信息公開等日常行政工作中發(fā)現(xiàn)的問題、漏洞，以律師事務所名義向政府及相關部門出具的正式建議性法律文書。

我們認為，由于律師建議的性質及具體用途，律師建議書應當具有律師文書的嚴肅性、嚴謹性、邏輯性，同時應當遵循政府公文的基本格式和寫作規(guī)范。具體而言:

首先，要找準律師建議書的位置感。位置感在政府公文寫作中很重要，在律師建議書的起草過程中也同樣重要。律師建議書是針對政府行政中存在問題提出的建議，不是也不應當成為我們發(fā)泄個人情緒的方式。因此，從立意上，應當注意站在政府法律顧問對政府提出建議的高度;從結構上，應當力求概括準確、結構清晰、一目了然;從行文上，應當注意用語盡可能客觀公正，不卑不亢，盡可能避免使用情緒化表達;從內(nèi)容上，應當論理清楚、有理有據(jù)，且建議明確。

其次，標題應簡明扼要地說明建議書內(nèi)容。律師建議書的標題應精煉具體、簡明扼要地說明律師建議書針對的問題以及律師建議書的性質。如“針對某某工作方面的律師建議”等等。一般而言，律師建議書的標題不宜加副標題，且盡量控制在一行以內(nèi);字體應采用二號、宋體或仿宋體。

第三，律師建議書建議采用“總-分-總”的行文結構。一般的政府公文寫作均采用“總-分-總”的結構形式。雖然這種結構形式有過于僵化的嫌疑，但這是在長期實踐中總結的較為適應行政工作的公文形式，且的確有助于政府機關領導在短時間內(nèi)了解律師建議書的內(nèi)容與邏輯結構。

第四，應充分重視首部的書寫。律師建議書的首部包括尊稱和首段。律師建議書的首部集中反映整個律師建議書的內(nèi)容，也充分反映律師建議書的書寫水平，所以應當給予充分的注意。具體地，律師建議書可以書寫尊稱，如“尊敬的領導”等。在起始的首段，律師建議書應開門見山，不穿靴戴帽。如“在……的領導下”、“在……的大力支持下”等內(nèi)容，不宜出現(xiàn)在律師建議書中。律師建議書的切入點很重要。律師建議書首段應當明確切入點，并交代選擇切入點的原因和意義。在行文時，應講究貼切鮮明、一語道破、切中要害，切忌拖泥帶水。

第五，問題、漏洞的概括應準確、扼要。律師建議書應對政府行政工作中的問題、漏洞準確、扼要地進行概括。如無法簡短地概括完畢，可以分類、分列展示出來。

第六，應注意結合相關規(guī)范性法律文件進行分析。律師建議書應以現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為依據(jù)。因此，律師建議書在分析行政工作問題時應充分體現(xiàn)律師作為政府法律顧問的專業(yè)性，在行文中結合相關法律規(guī)定的背景進行分析。具體的方式可以靈活掌握，可以直接引用規(guī)定內(nèi)容，也可以邊敘事邊引用，最終均是為了在分析問題、漏洞時凸顯出與現(xiàn)行法律規(guī)范不符、矛盾沖突的內(nèi)容和方面。

第七，建議內(nèi)容應有針對性，且具體、可行、合法。律師建議書的最終落腳點在于建議的內(nèi)容。建議的內(nèi)容應當根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，結合行政機關工作實際，針對律師發(fā)現(xiàn)的政府工作的問題、漏洞，明確、具體地提出較為可行的改善方案。

限于篇幅，關于律師建議的地位作用、重要意義以及律師建議書的格式、結構、行文方式等無法一一述及。但是應強調(diào)的是，律師建議工作應作為政府法律顧問工作中的重要方面，深入其中的執(zhí)業(yè)律師應積極深入、細致地了解政府行政工作的程序和內(nèi)容，在現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)范下，在行政工作專業(yè)性的基礎上，結合自身實踐，做好對政府主動建議的工作。