#前言

本周，我們簡(jiǎn)單談?wù)剰V州舊村莊的全面改造。本文擬從廣州城市更新的政策沿革、舊村改造的現(xiàn)行政策、舊村改造的主要流程及模式、舊村改造的常見問題四個(gè)方面，分享我們的相關(guān)理解，歡迎批評(píng)指正。  

從市場(chǎng)主體及政策演化角度，廣州城市更新經(jīng)歷了政府嚴(yán)格管控到有序引入市場(chǎng)主體參與的蛻變，并大致可以劃分為4個(gè)階段：探索階段（2009年之前）、舊改萌芽階段（2009-2014年）、系統(tǒng)化階段（2015-2018年）、以及完善細(xì)化的成熟階段（2019年開始）。該4個(gè)階段的基本政策沿革情況如下：

（點(diǎn)擊可查看大圖）

在以上沿革背景下，廣州城市更新以《更新辦法》為制度核心，演化出了“1+3+N”的政策體系，包含舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)三種改造業(yè)態(tài)，全面改造（以拆除重建為主）和微改造（以局部拆建及功能置換為主）兩種更新方式。本文僅針對(duì)舊村莊的全面改造進(jìn)行分析，舊廠房、舊城鎮(zhèn)及微改造項(xiàng)目暫不討論。

目前，廣州市關(guān)于舊村改造的主要政策如下：

（點(diǎn)擊可查看大圖）

其中，2020年2-3月密集出臺(tái)的上述“穗建規(guī)字〔2020〕14號(hào)、穗建規(guī)字〔2020〕15號(hào)、穗建規(guī)字〔2020〕16號(hào)、穗建規(guī)字〔2020〕19號(hào)、穗建規(guī)字〔2020〕21號(hào)”五份文件，是對(duì)2016-2018年對(duì)應(yīng)法規(guī)的清理及完善?？梢?，廣州城市更新政策法規(guī)制定及梳理工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，對(duì)“1+3文件”的修訂工作也指日可待。

說起舊村全面改造的思路，總體而言，就是賣地→籌資→建新。圍繞這一思路，廣州舊村全面改造主要包括五個(gè)階段，本文對(duì)此梳理如下：

（點(diǎn)擊可查看大圖）

需說明，因?yàn)樵龀菂^(qū)、黃埔區(qū)、南沙區(qū)、白云區(qū)、番禺區(qū)、荔灣區(qū)等區(qū)級(jí)政府各自出臺(tái)了本區(qū)范圍內(nèi)舊村莊改造的指引及配套規(guī)定，因此在進(jìn)行具體項(xiàng)目分析時(shí)，需結(jié)合項(xiàng)目所在區(qū)域的法規(guī)對(duì)流程進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化。

關(guān)于舊村的全面改造模式，一般則分為合作改造、征收儲(chǔ)備、自主改造三種。簡(jiǎn)單介紹如下：

（一）合作改造

合作改造為舊村改造中最常見的模式，主要指村集體通過公開程序引進(jìn)合作企業(yè)參與改造，實(shí)現(xiàn)互利共贏。該模式一方面，可以解決村集體資金與經(jīng)驗(yàn)不足的問題；另一方面，村集體可申請(qǐng)將融資地塊協(xié)議出讓給雙方的合作企業(yè)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)商利益需求。

例如近期的花都區(qū)三東村舊改項(xiàng)目、番禺區(qū)南村鎮(zhèn)南村舊改項(xiàng)目等，即采用了合作改造的模式。

（二）征收儲(chǔ)備

該改造模式由政府主導(dǎo)，一般先通過征收、收回、回購等方式進(jìn)行土地整備，政府負(fù)責(zé)村民住宅和村集體物業(yè)的復(fù)建安置補(bǔ)償，整理的土地納入儲(chǔ)備后實(shí)施公開出讓或用于市政公用設(shè)施建設(shè)，村集體不參與土地出讓收益分成。

實(shí)踐中，房地產(chǎn)信托等金融機(jī)構(gòu)比較青睞此類項(xiàng)目，因?yàn)橄啾群献鞲脑欤鲗?dǎo)的項(xiàng)目一般推進(jìn)更快，而且政府給予村集體的收儲(chǔ)款/出讓金分成，在一定程度上對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資金退出起到了兜底保障作用。

（三）自主改造

自主申報(bào)及改造，即由村集體根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案自行拆遷補(bǔ)償安置，由村集體或其全資子公司申請(qǐng)以協(xié)議出讓方式獲得融資地塊開發(fā)融資。

實(shí)踐中，完全自主改造的項(xiàng)目比較少，一方面因?yàn)榇迕窦按寮w自主支付改造資金的意愿較低，另一方面因?yàn)槿鄙倥f改專業(yè)人員將拖長改造周期。據(jù)了解，黃埔文沖舊村改造項(xiàng)目即采用自主改造模式。

當(dāng)然，也存在前期先由村集體以“自主改造”進(jìn)行立項(xiàng)，后續(xù)通過變更改造模式的方式引入合作方，并變更為合作改造；例如《廣州市黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)舊村合作改造類項(xiàng)目公開引入合作企業(yè)工作指引（試行）的通知》（穗開更新規(guī)字〔2019〕2號(hào)）就對(duì)該等自主改造舊村改造項(xiàng)目，調(diào)整為合作改造的操作路徑提供了依據(jù)。

結(jié)合本團(tuán)隊(duì)承辦的廣州城市更新項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)舊村改造各階段的常見問題梳理如下：

（一）改造范圍大于標(biāo)圖建庫范圍

實(shí)踐中，舊村改造的用地面積一般都大于標(biāo)圖建庫面積。這屬于正?，F(xiàn)象，因?yàn)楦脑旆秶蜆?biāo)圖建庫范圍是兩個(gè)不同概念，存在不同的劃定標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)圖建庫的條件詳見《省舊改3號(hào)文（2018）》第一條，改造范圍的劃定條件詳見《舊村更新辦法》第11條第（二）款）。因此，改造范圍并非必須納入標(biāo)圖建庫范圍，但通常來說標(biāo)圖建庫是納入更新改造的前置條件。

（二）并非每個(gè)階段均取得了“四議兩公開”文件

《中共廣州市委關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定>的實(shí)施意見》要求推廣“四議兩公開”，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》規(guī)定村級(jí)重大事項(xiàng)決策實(shí)行“四議兩公開”（“四議兩公開”即村黨組織會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）決議、決議公開、實(shí)施結(jié)果公開）。

結(jié)合上述規(guī)定及廣州城市更新相關(guān)法規(guī)，同意舊村莊改造、確定改造方式、確定公開引入合作企業(yè)過程中的招商文件、項(xiàng)目實(shí)施方案及拆遷補(bǔ)償方案，嚴(yán)格來說，均需由村集體通過“四議兩公開”程序進(jìn)行表決。

但實(shí)踐中，很少有村集體做到每個(gè)環(huán)節(jié)均進(jìn)行“四議兩公開”，雖然存在程序瑕疵，但法律法規(guī)未規(guī)定明確的法律后果；并且，如果主管部門在后續(xù)的流程中出具了階段性的批復(fù)文件，一定程度上可視為對(duì)之前工作成果的認(rèn)可，故相對(duì)而言風(fēng)險(xiǎn)較小。但是，從嚴(yán)謹(jǐn)角度，我們?nèi)越ㄗh要求交易對(duì)方作出村集體決議程序已合法完成的陳述與保證，并考量如果村委近期擬進(jìn)行換屆對(duì)項(xiàng)目后續(xù)推動(dòng)的影響。

（三）合作意向企業(yè)可在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查前選定

為獲得更多項(xiàng)目信息及資源，增強(qiáng)與村集體的溝通，開發(fā)商傾向于盡早介入舊村改造項(xiàng)目，通過合作意向企業(yè)的方式提前進(jìn)入并鎖定項(xiàng)目，是開發(fā)商常用的方法。

關(guān)于引入合作意向企業(yè)的時(shí)間，業(yè)內(nèi)人士根據(jù)《選擇合作企業(yè)的意見（2020）》第十一條“……引入合作意向企業(yè)的舊村，應(yīng)在合作意向協(xié)議中約定合作意向企業(yè)不得自行開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查”反推，合作意向企業(yè)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查前即可選定，一定程度上緩解了村集體進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查的資金及人力問題。

需要注意，合作意向企業(yè)后續(xù)不一定可成為合作企業(yè)，因?yàn)榇寮w仍應(yīng)通過在廣州公共資源交易平臺(tái)或區(qū)“三資”平臺(tái)招商的方式確定合作企業(yè)。但是，一般潛在企業(yè)很難清除合作意向企業(yè)，一方面因?yàn)楹献饕庀蚱髽I(yè)可與村集體協(xié)商確定招商文件的內(nèi)容，根據(jù)項(xiàng)目及自身情況設(shè)置合理的條件，縮小潛在企業(yè)范圍；另一方面，潛在企業(yè)容易存在畏難心理，例如擔(dān)心合作意向企業(yè)采取“埋釘子”、“插旗”、“設(shè)置高額的前期意向合作企業(yè)退出費(fèi)用”等極端措施，導(dǎo)致即使清退合作意向企業(yè)也不利于項(xiàng)目推進(jìn)，或需要承擔(dān)高額成本。

（四）專業(yè)平臺(tái)公司存在被清理的風(fēng)險(xiǎn)

除開發(fā)商作為合作意向企業(yè)外，實(shí)踐中還存在專門協(xié)調(diào)與村集體關(guān)系、處理歷史遺留問題、項(xiàng)目前期孵化的平臺(tái)公司。平臺(tái)公司一般將項(xiàng)目運(yùn)作至某個(gè)階段（例如納入更新計(jì)劃）時(shí)，即尋找接盤方套現(xiàn)及退出。

需要注意，網(wǎng)傳于2020年4月15日發(fā)布的《廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于報(bào)送舊村全面改造項(xiàng)目平臺(tái)公司清理整頓工作情況的通知》，要求各區(qū)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)舊村全面改造項(xiàng)目引入合作企業(yè)的情況開展自查自糾，并要求各區(qū)城市更新主管部門于2020年4月16日前將平臺(tái)公司參與情況、清理整頓措施、下一步工作計(jì)劃等報(bào)廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。

因此，若自身即為平臺(tái)公司、或擬投資項(xiàng)目中已有平臺(tái)公司參與，則需關(guān)注及評(píng)估平臺(tái)公司被清理整頓的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榭赡苡绊懸延泻献骷绊?xiàng)目的推進(jìn)。

（五）歷史用地情況復(fù)雜

若項(xiàng)目歷史用地情況復(fù)雜，包含待確權(quán)的村屬集體用地、村屬集體建設(shè)用地、村屬集體農(nóng)用地、村屬國有土地、取得歷史批文的村使用國有土地、其他權(quán)屬國有土地等，則用地完善手續(xù)可能涉及集體轉(zhuǎn)國有、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等復(fù)雜程序，將影響項(xiàng)目推進(jìn)及供地進(jìn)度。

（六）城市更新片區(qū)策劃方案、更新項(xiàng)目實(shí)施方案的審定權(quán)限判斷

根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，城市更新片區(qū)策劃方案、更新項(xiàng)目實(shí)施方案審定權(quán)限如下：

需注意：

1、重點(diǎn)區(qū)域范圍包括：將一江兩岸三帶，重點(diǎn)城市主干道兩側(cè)，重點(diǎn)功能區(qū)，54平方公里舊城區(qū)，重要生態(tài)管控區(qū)，歷史文化街區(qū)，名村，名鎮(zhèn)，不可移動(dòng)文物周邊等。

2、黃埔區(qū)、南沙區(qū)、增城區(qū)、廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，按市政府下放或委托權(quán)限的有關(guān)規(guī)定辦理。

3、若改造范圍片區(qū)的控規(guī)不穩(wěn)定，存在審批權(quán)限變化的風(fēng)險(xiǎn)。

（七）批復(fù)可能失效并需重新報(bào)批

《實(shí)施意見（2017）》第四章第（二十五）節(jié)規(guī)定，“…舊村改造實(shí)施方案經(jīng)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議并批復(fù)后，在3年之內(nèi)經(jīng)村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權(quán)屬人總?cè)藬?shù)的80％以上表決通過的，批復(fù)生效實(shí)施…”。

而且，一般項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)中，可能規(guī)定實(shí)施方案及拆遷補(bǔ)償安置方案在批復(fù)之日起3年內(nèi)未達(dá)到80%權(quán)屬人簽約比例的，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批。

實(shí)踐中，除安排上述表決外，有些項(xiàng)目另辟蹊徑，直接與居民/權(quán)屬人簽署拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，待簽署人數(shù)達(dá)到80%的比例后向政府部門申請(qǐng)確認(rèn)《項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)》、拆遷補(bǔ)償安置方案生效。但是，若政府不予認(rèn)可，則需重新組織上述表決；就此，需要設(shè)置合理的退出機(jī)制以保障開發(fā)商利益。

（八）關(guān)注融資地塊可出讓的主體

《更新辦法》、《舊村莊更新實(shí)施辦法》規(guī)定的融資地塊協(xié)議出讓對(duì)象中，市場(chǎng)主體僅能通過與村集體組成合作企業(yè)進(jìn)行受讓。但《省舊改3號(hào)文（2018）》對(duì)融資地塊受讓主體的范圍進(jìn)行了拓展，可直接出讓給合作企業(yè)與村集體共同指定的一方。

但需提示，受讓主體的具體要求，仍應(yīng)以主管部門的意見為準(zhǔn)。例如黃埔區(qū)某個(gè)案中，主管部門要求受讓主體必須為合作企業(yè)與村集體的合資公司，否則不予辦理協(xié)議出讓手續(xù)。