關(guān)于住宅小區(qū)人防工程作車庫利用的法律性質(zhì)以及與小區(qū)內(nèi)其他類型車庫、車位的法律性質(zhì)辨析

［第一部分］關(guān)于住宅小區(qū)人防工程作車庫利用的法律性質(zhì)

住宅樓未必會配套建設(shè)車庫、車位或地下室，當(dāng)然目前房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)一般都會設(shè)計車庫、車位或地下室并進(jìn)行配套建設(shè)，尤其別墅，但建造成本并不分?jǐn)偟椒课菔蹆r中，尤其所建設(shè)的車庫、車位或地下室不屬于占用小區(qū)公共道路或綠化面積或其他屬于業(yè)主共有的建筑物區(qū)分共有部分，就不屬于配套建筑物、構(gòu)筑物及其設(shè)施。但人防工程是必須配套建設(shè)的，這是《中華人民共和國人民防空法》（以下簡稱“人民防空法”）所強(qiáng)制要求的，房地產(chǎn)開發(fā)商及其他有關(guān)土地開發(fā)利用建造建筑物、構(gòu)筑物單位必須執(zhí)行。

然而，人防工程及其再開發(fā)利用為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活服務(wù)的，如本文所要探討的人防工程車庫車位，房屋產(chǎn)權(quán)登記或其他相關(guān)管理部門是不給辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)證的，也就是房地產(chǎn)開發(fā)部門對此沒有相應(yīng)產(chǎn)權(quán)登記及產(chǎn)權(quán)證書，業(yè)主所使用的車位也無相應(yīng)產(chǎn)權(quán)及證書或用益物權(quán)登記等。這就難免因人防工程收益的歸屬問題產(chǎn)生大量糾紛及爭議。到底是歸國家所有還是開發(fā)商所有，亦或是歸業(yè)主共有，下面主要從法律規(guī)定出發(fā)，尤其是立法本意、立法背景等角度予以闡明。

人防工程為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活服務(wù)的再開發(fā)建設(shè)使用

人民防空法第二十條規(guī)定：“建設(shè)人民防空工程，應(yīng)當(dāng)在保證戰(zhàn)時使用效能的前提下，有利于平時的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、群眾的生產(chǎn)生活和工程的開發(fā)利用。”第二十六條規(guī)定，“國家鼓勵平時利用人民防空工程為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活服務(wù)”，建設(shè)的人防工程在和平時期可以使用或利用，這是人防工程可用于修建地下車庫、車位的法律基礎(chǔ)。但這種利用應(yīng)當(dāng)符合第二十七條的規(guī)定“任何組織或個人不得進(jìn)行影響人民防空工程使用或者降低人民防空工程防護(hù)能力的作業(yè)”。此外，該法第二十二條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室。” 第二十八條規(guī)定：“任何組織或者個人不得擅自拆除本法第二十一條規(guī)定的人民防空工程；確需拆除的，必須報經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn)，并由拆除單位負(fù)責(zé)補(bǔ)建或者補(bǔ)償?！币部煽闯鋈朔拦こ淌潜仨氁涮捉ㄔO(shè)的。

所謂人防工程，該法第十八條規(guī)定：“人民防空工程包括為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等而單獨修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室?！本驮摲▽嵤┑母鞯氐胤綏l例一般也會規(guī)定諸如城市地下交通干線、地下商業(yè)娛樂設(shè)施、地下停車場、地下過街道、共同溝等城市地下空間的開發(fā)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)兼顧人民防空需要，尤其會要求城市新建民用建筑必須按照國家和地方的規(guī)定修建防空地下室。既然是強(qiáng)制性配套建設(shè)，房地產(chǎn)開發(fā)商必然會把人防工程的費用計入房地產(chǎn)開發(fā)項目工程總成本中。另外，該法第五條規(guī)定：“國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體和個人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè);人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！钡胤缴系囊渤?guī)定鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人投資人民防空工程建設(shè)，人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。實際上可以說隨著房地產(chǎn)開發(fā)商的房屋出售行為，業(yè)主即房屋買受人便轉(zhuǎn)化為實際的土地開發(fā)建設(shè)利用的投資主體，比如《商品住宅價格管理暫行辦法》第五條規(guī)定的“商品住宅價格由下列項目構(gòu)成：……住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費和住宅小區(qū)及非營業(yè)性配套公共建筑的建設(shè)費……” 。查詢地方性的規(guī)范性文件《北京市商品住宅銷售價格構(gòu)成管理辦法》第七條是這樣規(guī)定的：商品住宅銷售價格由以下部分構(gòu)成：(一)住宅開發(fā)成本費用，包括土地使用權(quán)出讓金、征地費、房屋拆遷補(bǔ)償補(bǔ)助費、勘察設(shè)計及前期工程費、建筑安裝工程費、附屬工程費和間接費用。結(jié)合《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則》第九條規(guī)定規(guī)定的“凡已作為獨立使用空間銷售或出租的地下室、車棚等，不應(yīng)計入公用建筑面積部分。作為人防工程的地下室也不計入公用建筑面積”也就是說這里涉及到的地下室、車棚與小區(qū)的公共道路、花園亭臺樓閣、綠化帶等同類?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》又規(guī)定，凡國家確定的一、二類人防重點城市均應(yīng)按國家人防部門的有關(guān)規(guī)定配建防空地下室，并應(yīng)遵循平戰(zhàn)結(jié)合的原則，與城市地下空間規(guī)劃相結(jié)合，統(tǒng)籌安排。將居住區(qū)使用部分的面積，按其使用性質(zhì)納入配套公建。從以上規(guī)定可以得出，人防工程已經(jīng)作為配套來建設(shè)并使用了，當(dāng)然房屋售價也是包含該項成本的。

該法第七條規(guī)定：“國家人民防空主管部門管理全國的人民防空工作。大軍區(qū)人民防空主管部門管理本區(qū)域的人民防空工作?？h級以上地方各級人民政府人民防空主管部門管理本行政區(qū)域的人民防空工作?！本驮摲ǘ朴喌母鞯氐胤綏l例也會就人民防空工作進(jìn)行細(xì)化的安排并規(guī)定。也就是說對原本屬于人防工程的部分，若改建成地下車庫的話，首先應(yīng)該向相關(guān)政府人防主管部門提出申請，并辦理一系列相關(guān)手續(xù)，如規(guī)劃許可、施工許可、設(shè)計方案報備、使用人防工程責(zé)任書等等，以獲得批準(zhǔn)，同時交納相應(yīng)的人防工程使用費。關(guān)于人防工程使用費，與之相關(guān)的可見該法第四條規(guī)定的“人民防空經(jīng)費由國家和社會共同負(fù)擔(dān)……有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定負(fù)擔(dān)人民防空費用”，比如房地產(chǎn)開發(fā)商就需要該種費用。關(guān)于“人防工程使用費”，這是必須要交的，目前查不到公開的收費標(biāo)準(zhǔn)。

綜合以上來看，房地產(chǎn)開發(fā)商首先需要辦理人防工程的一系列審批手續(xù)，在交付房屋后理應(yīng)將其一并移交住宅體成立的業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會聘請的物業(yè)服務(wù)單位來進(jìn)行管理，收益歸全體業(yè)主共有。也就是說：

第一，人防工程車庫建設(shè)成本計入房屋售價，業(yè)主作為買受人成為該車庫共有人之一，車庫屬于全體業(yè)主共同共有，同時根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定相關(guān)政府人防主管部門有使用的管理權(quán)；而且使用者必須經(jīng)過申請報批程序，并按規(guī)定繳納人防工程使用費。

第二，人防工程車庫的所有權(quán)從相關(guān)法律法規(guī)來看并無明確規(guī)定，屬于產(chǎn)權(quán)不明狀態(tài)；但不管是產(chǎn)權(quán)歸國家所有還是開發(fā)商所有，其收益歸全體業(yè)主是有法律和事實依據(jù)的。當(dāng)然需要扣除人防工程使用費，同時管理人員的工資及社保等費用、水電費、設(shè)施設(shè)備維修保養(yǎng)費用、標(biāo)志標(biāo)線維護(hù)、清潔等費用亦應(yīng)扣除。

第三，根據(jù)以上分析，尤其人防工程車庫的形成及成本最終承受方，所附隨的土地使用權(quán)等等，應(yīng)當(dāng)依照房屋配套的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度規(guī)定歸于全體業(yè)主共有，對應(yīng)區(qū)分的具體車位歸業(yè)主個人所有。

第四，業(yè)主委員會成立的，房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)當(dāng)向其移交與地下人防車庫有關(guān)的審批文件，或者是由業(yè)主委員會代表全體業(yè)主作為人防工程所有權(quán)單位出具證明，由業(yè)主委員會選聘的物業(yè)公司到相關(guān)政府人防主管部門重新辦理相應(yīng)審批手續(xù)。

從《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》《物業(yè)管理條例》以及地方性相關(guān)法律法規(guī)等法律法規(guī)的規(guī)定來看，住宅樓地下人防工程車庫未形成獨立的產(chǎn)權(quán)，相關(guān)政府主管部門也就無從發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，只能附隨在承擔(dān)土地及其建設(shè)開發(fā)費用的住宅建筑(面積)上，也就是歸全體業(yè)主所有顯然更合理。

人防工程歸國家所有在法律上不但難獲支持，反倒很有可能涉嫌違憲?！吨腥A人民共和國國防法》第三十七條規(guī)定：“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國防資產(chǎn)。國防資產(chǎn)歸國家所有?！?《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第二條規(guī)定：“人防國有資產(chǎn)是國防資產(chǎn)組成部分，是指人防主管部門及所屬單位占有、使用及管理的，在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。即指人防部門占有、使用的國有資產(chǎn)和管理的人防工程、指揮、通信、警報設(shè)施等兩大部分資產(chǎn)?！本C合來看，相應(yīng)法律法規(guī)并未規(guī)定自然人或企事業(yè)單位（非國有）投資建設(shè)的人防工程的產(chǎn)權(quán)歸國家所有。從根本大法憲法規(guī)定來看，明確規(guī)定屬于國家所有的并不能覆蓋人防工程，即便人防工程涉及到的土地占用，也并非土地所有權(quán)，而是土地使用權(quán)；此外，也并不屬于全民所有制或集體所有制主體或其他主體以國家資產(chǎn)或國有資產(chǎn)直接投入所形成或投資所產(chǎn)生，也沒有給予一定補(bǔ)償而予以征收或征用。對于人防工程，國家既沒有投入或投資，也沒有給予補(bǔ)償征收征用，若認(rèn)定地下人防工程車庫的所有權(quán)歸國家所有或歸人防部門所有，從憲法第十三條規(guī)定的“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！眱?nèi)容來看，該種認(rèn)定涉嫌違憲。很明顯它也不是無主物或財產(chǎn)性利益，利用排除法也只能是歸于全體業(yè)主所有。

［第二部分］居住區(qū)內(nèi)其他類型地下室、車庫（含地上）、車位（含地上）的法律性質(zhì)

本文第一部分談及了居住區(qū)作為人防工程的車庫車位產(chǎn)權(quán)歸屬問題，其實不管是人防工程的還是其他類型的車庫車位，都涉及到是否符合符合規(guī)劃要求（應(yīng)符合城市規(guī)劃和建筑規(guī)劃，否則構(gòu)成違法違章建筑而無法形成所有權(quán)）、是否有建設(shè)用地使用權(quán)（區(qū)分房地產(chǎn)開發(fā)商與全體業(yè)主）、是否屬于配套建設(shè)、是否屬于公攤范疇、建設(shè)成本是否分?jǐn)偟椒课菔蹆r（區(qū)分權(quán)屬歸房地產(chǎn)開發(fā)商還是業(yè)主的關(guān)鍵因素之一）等等。如果房地產(chǎn)開發(fā)商出售房屋后（此時建設(shè)用地使用權(quán)已歸全體業(yè)主），再設(shè)立地上車位、建造車庫的（包括物業(yè)公司），則屬于侵害小區(qū)業(yè)主共有權(quán)。成立業(yè)主委員會的以其同意與否來區(qū)分侵權(quán)，未成立的則以全體業(yè)主聯(lián)名的方式，不同意設(shè)立車位、車庫的，可行使排除妨害請求權(quán)，請求其恢復(fù)原狀，拆除車庫或車位的標(biāo)界物。業(yè)主同意的，地上車位、車庫的所有權(quán)歸全體業(yè)主，開發(fā)商或物業(yè)公司已收取的租金，應(yīng)根據(jù)不當(dāng)?shù)美颠€法則返還給業(yè)主。比如物權(quán)法第74條的規(guī)定，占用業(yè)主共有的道路的車位屬于業(yè)主共有，就屬于此類情形。

除了人防工程的權(quán)屬備有爭議外，居住區(qū)內(nèi)其他類型的地下室、車庫、車位同樣頗有爭議，厘清它們的物權(quán)歸屬和流轉(zhuǎn)方式，無論是對法律適用還是對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)單位都極為重要，當(dāng)然對于業(yè)主也異常重要。尤其涉及轉(zhuǎn)讓、抵押或設(shè)立其他形式用益物權(quán)等，能否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)對于業(yè)主或該項權(quán)利繼受人顯得極為迫切。

這里主要涉及民法典中物權(quán)法的內(nèi)容，既然是物權(quán)，則它們可歸入物權(quán)法中物的范疇。作為物權(quán)法中的物，應(yīng)當(dāng)具備三性：獨立性、非人身依附性、可支配性。當(dāng)然，并不是符合這三性的物就必然受物權(quán)法保護(hù)，法律同樣可以規(guī)定哪些物權(quán)客體不受保護(hù)。那么地上車位、地上獨立存在的車庫，權(quán)屬先不管，至少形成所有權(quán)是沒有問題的。而且從我國法律法規(guī)的規(guī)定來看，也找不到禁止設(shè)立地上車位、地上車庫所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定。作為不動產(chǎn)的地上車位、車庫，采用的一般是買賣合同并轉(zhuǎn)移交付的動產(chǎn)交易模式，買受人無法辦理登記或變更登記，只是合法占有人，以占有人身份保有其對地上車位、車庫的占有使用收益等用益物權(quán)效能。

在第一部分分析人防工程時就涉及到了地下室，此處不再贅述。這屬于地下基礎(chǔ)部分，是整個建筑物的地基構(gòu)成部分，不可能獨立存在，只能作為建筑物的專有部分存在。但車位、車庫、地下室是也并非必然屬于配套設(shè)施，配套設(shè)施是指在功能上輔助于建筑物而存在的設(shè)施。大多屬于動產(chǎn)，經(jīng)過安裝或附合而成為建筑物的組成部分，如電梯井（作業(yè)空間）及電梯；或埋藏于地下的天然氣、水、電管道等。地上車位屬于占用了一定面積的土地、用劃線或其他區(qū)分標(biāo)志予以區(qū)分的特定區(qū)域。既有構(gòu)造上的獨立性，也有使用上的獨立性。從我國的《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定來看，建筑物區(qū)分所有權(quán)中專有部分的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可歸納為“構(gòu)造和使用上的各自獨立性，以及登記性”。構(gòu)造與使用的獨立性這屬于客觀的事實描述，是事實屬性層面的，登記性屬于法律規(guī)定，乃是法律屬性。但是否屬于建筑物區(qū)分所有權(quán)的專有部分，還需要進(jìn)一步分析。

建筑物區(qū)分所有權(quán)區(qū)分的指向是建筑物，而不是所占用的相應(yīng)土地，舉個例子來講，在同一個居住小區(qū)內(nèi)，業(yè)主與僅購買車位的人（非占用公共道路、綠化以及其他公攤面積所建設(shè)的地上車位，對外出售、出租并無法律禁止；而且，即便違反前述情形，只要滿足了業(yè)主車位需求后依然可以對外出售出租，不過收益要歸業(yè)主所有），其所享有的權(quán)利是有區(qū)別的。業(yè)主對房屋所屬的建筑物的外墻、屋頂、樓梯、電梯等共有部分有共有權(quán)，而僅是車位買受人則不享有上述權(quán)利，地上車位的單純買受人并非小區(qū)建設(shè)用地的按份共有人。當(dāng)然，該種買受人為了停車是可以使用小區(qū)道路的，其權(quán)利基礎(chǔ)來源于相鄰關(guān)系的便利通行，而不能是地役權(quán)，因為并無這樣的地役權(quán)合同。類似地，租賃、借用等也無法成立，畢竟沒有這方面地意思表示一致。只能將地上車位視作獨立存在的土地或建筑物，在其上可建立獨立的不動產(chǎn)所有權(quán)，通過相鄰關(guān)系規(guī)范來調(diào)整。而且只能是建筑物或構(gòu)筑物這種不動產(chǎn)，不能是土地，因為我國憲法明確規(guī)定土地所有權(quán)只能歸國家或集體所有，而不存在私人土地所有權(quán)。

地下車庫車位一個來源是人防工程的改造利用，見第一部分的分析，此處不重復(fù)。另外就是建設(shè)單位（包括房地產(chǎn)開發(fā)商）經(jīng)有關(guān)部門審批，在人防工程之外開發(fā)建設(shè)的地下車庫、車位。但現(xiàn)實中基本不存在這種獨立的地下車庫車位了，而且仍然占用的是小區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，土地使用權(quán)應(yīng)歸于全體業(yè)主。?地上車庫一種是作為獨立的建筑物存在，并形成相應(yīng)所有權(quán)；另一種是建筑物區(qū)分所有權(quán)方式存在的地上車庫，它可以設(shè)立在建筑物地表一層，也可以是地上成排修建的車庫群，如車棚或其他構(gòu)造形式。從物權(quán)角度看，這類車庫是專有部分所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)共有權(quán)的結(jié)合。