|
【導(dǎo)讀】 2020年4月25日下午，土地管理法實施條例修改相關(guān)重大問題線上學(xué)術(shù)研討會召開。會議由《中國土地科學(xué)》編輯部、鄭州大學(xué)中國土地法研究中心、廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院土地法與公共政策研究中心主辦，由蘇州大學(xué)王健法學(xué)院土地法與公共政策研究中心承辦。會議以“土地管理法實施條例修改相關(guān)重大問題”為主題，以《土地管理實施條例》修改為背景，集中圍繞“集體土地征收制度”“集體建設(shè)用地入市”“宅基地有償退出”和“國土空間規(guī)劃”等相關(guān)主題分單元進(jìn)行了深入探討。 根據(jù)會議安排，本人就土地管理法實施條例修改中的集體土地征收制度進(jìn)行了專題發(fā)言，以下為發(fā)言提綱。 
土地管理法實施條例修改中的征地制度完善 岳曉武 （北京仲裁委仲裁員、中國土地學(xué)會土地法學(xué)分會副主任委員、中國土地估價師與土地登記代理人協(xié)會副會長） 無論是1950年代的《國家建設(shè)征用土地辦法》，1982年的《國家征用土地條例》，還是1986年及以后的《土地管理法》，都是把為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展盡快提供土地作為征地制度的最優(yōu)先立法目標(biāo)，這種設(shè)計是與當(dāng)時的經(jīng)濟體制、經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的。但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，原有征地制度暴露出一系列問題，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、用地單位等多元主體之間的利益訴求協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步加大。為此，去年8月通過的《土地管理法》修訂案，從控制征地規(guī)模、縮小征地范圍、完善征地程序、提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)等幾個方面改革完善了土地征收制度。鑒于新《土地管理法》已通過和實施，討論《土地管理法實施條例》修改中的征收制度完善，應(yīng)在新《土地管理法》確定的征地制度框架下進(jìn)行，處理好理想與現(xiàn)實、突破與完善、理論與實操的關(guān)系，注重法律規(guī)定的完善和落實。關(guān)于征地范圍，普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在“公共利益需要”范圍內(nèi)，但如何具體界定“公共利益需要”則認(rèn)識不一。有人把其等同于公益用地，認(rèn)為經(jīng)營性項目用地不得動用征地權(quán)，只有公益項目用地才能實施征收，建議通過編制公益性用地目錄來縮小征地范圍。這種觀點有其片面性，首先“為公共利益需要”并不等同于“公益性”，“經(jīng)營性”也不等同于“非公共利益”， “經(jīng)營性”也可能屬于“為公共利益需要”，比如高速公路項目；其次，“為公共利益需要”也難以通過實體目錄涵蓋完全。界定“為公共利益需要”，應(yīng)當(dāng)從“實體目錄列舉+程序認(rèn)定”兩個層面推進(jìn)。編制《國家征地目錄》，將明顯屬于社會公益用地的項目，以實體列舉形式，列入《國家征地目錄》?！盀楣怖嫘枰钡膬?nèi)涵隨著社會發(fā)展而不斷發(fā)生變化，征地范圍同樣會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而逐步調(diào)整。新《土地管理法》第45條首次采用實體目錄列舉式對“為了公共利益的需要”范圍進(jìn)行了法律界定，明確了軍事、外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及符合條件的城鎮(zhèn)成片開發(fā)建設(shè)等六種情形可實施征地；同時還對城鎮(zhèn)成片建設(shè)進(jìn)行了限定，要求符合自然資源部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)。在實施條例中應(yīng)當(dāng)對成片開發(fā)建設(shè)需要用地標(biāo)準(zhǔn)的原則和條件進(jìn)行明確；同時，建立“為公共利益需要”的認(rèn)定程序，采用聽證方式組織對一些建設(shè)項目是否屬于“為公共利益需要”進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定結(jié)果可以提請行政復(fù)議或司法審查裁定。對屬于《國家征地目錄》范圍內(nèi)或經(jīng)法定程序認(rèn)定屬于“為公共利益需要”范圍的項目用地，經(jīng)批準(zhǔn)可以行使土地征收權(quán)。征地程序應(yīng)當(dāng)保障被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，采用“事前公開、事中參與、事后救濟”相結(jié)合的辦法有效規(guī)范。新《土地管理法》第47條將原法中征地批后“兩公告一登記”程序修改完善為征地批前“調(diào)查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議”和批后“公告、實施”程序。在實施條例中應(yīng)當(dāng)對上述程序進(jìn)行具體細(xì)化，特別是其中的“多數(shù)”、“個別”等如何界定，無法達(dá)成協(xié)議如何處理，以及細(xì)化征地批準(zhǔn)后公告內(nèi)容和組織實施等。土地對于農(nóng)民，不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是其賴以就業(yè)、生活和社會保障的根基，因此，征地補償安置價格的具體確定,就要考慮征收土地對農(nóng)民的財產(chǎn)、保障、就業(yè)、居住等多種功能?；诖?，合理的土地征收補償安置價格應(yīng)當(dāng)包括土地權(quán)益損失補償和彌補原農(nóng)民土地的社會保障功能和就業(yè)功能，以及因土地征收所造成的間接土地權(quán)益損失，采用“公平市場價格+適度分享增值收益”相結(jié)合的方法，才可能真正保證被征地農(nóng)民原有生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。按照“補償以相等，損失以恢復(fù)”的原則，土地征收補償安置費用至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）被征收土地原用途的土地市場價格，即對于被征地農(nóng)民的土地財產(chǎn)損失補償，應(yīng)當(dāng)區(qū)分被征收土地的原用途（農(nóng)用地、建設(shè)用地還是未利用地）和區(qū)位條件評估確定，采用統(tǒng)一區(qū)片價的也應(yīng)當(dāng)區(qū)分農(nóng)用地、建設(shè)用地還是未利用地分別確定；（2）被征地農(nóng)民的社會保障費用，即對農(nóng)村土地社會保障功能的補償，實際上是對土地用途變更等增值部分的分享,以保證被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障；（3）安置費用，實際上是對農(nóng)民土地就業(yè)功能的補償；（4）房屋補償費用，實際上是對農(nóng)民土地居住功能的補償與安置（5）地上附著物補償費；（6）土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關(guān)損害補償費；（7）被征地農(nóng)民一定時期的失業(yè)損失費用；（8）被征地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和就業(yè)費用。按照上述八個方面，被征收土地的補償安置價格可以委托中介機構(gòu)獨立進(jìn)行評估和測算。評估應(yīng)當(dāng)公開、公平、公正進(jìn)行，充分體現(xiàn)被征收土地所承載的經(jīng)濟、社會功能，體現(xiàn)土地財產(chǎn)、就業(yè)、保障、發(fā)展的價值。同時，應(yīng)當(dāng)完善被征地農(nóng)民安置制度，拓寬安置和就業(yè)渠道，可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股安置、留地安置、提供就業(yè)培訓(xùn)、開發(fā)公益性崗位、鼓勵用地單位優(yōu)先安置、發(fā)放基本生活補助、納入社保、提供住房或宅基地等方式，對被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活進(jìn)行妥善安置。在公平合理確定土地補償安置費用等直接補償基礎(chǔ)上，還要加大對農(nóng)民農(nóng)業(yè)和農(nóng)村等“三農(nóng)”投入等間接補助，采用“直接補償+間接補助”相結(jié)合的辦法提升農(nóng)民分享土地增值收益比例。土地增值收益來源于規(guī)劃實施和土地用途變更，即土地發(fā)展權(quán)，這部分收益與土地征收無關(guān)，與原用地者關(guān)系不大，全部由被征地農(nóng)民分享顯然不合理，對其他農(nóng)民而言不公平，也不利于耕地保護(hù)。既不能“漲價歸公”，也不能“漲價歸私”，應(yīng)當(dāng)由國家、集體和農(nóng)民合理分享。實際上，上述八項直接補償費用已經(jīng)原超過被征收土地的原用途價格，保障、安置等已經(jīng)體現(xiàn)了被征地農(nóng)民直接分享增值收益，但僅有這些還不夠。應(yīng)當(dāng)在上述八項直接補償基礎(chǔ)上,國家建立土地收益對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持和補助制度，通過間接分享，公平合理地提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。目前國家已規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費用于土地開發(fā)整治、城市國有土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的不低于15%部分、用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的不低于10%部分、用于農(nóng)村教育的不低于10%部分以及耕地占用稅、土地開墾費等投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，全部用于耕地開發(fā)、土地整理和基本農(nóng)田建設(shè)，這實際上就是將土地用途變更的增值收益更多投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，通過加大“三農(nóng)”投入間接讓農(nóng)民進(jìn)一步分享土地增值收益，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。新《土地管理法》第48條大幅改革了原有的征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，這也是土地征收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于農(nóng)用地，《土地管理法》和實施條例征求意見稿規(guī)定比較明確，土地補償安置費采用征地區(qū)片價取代原來的產(chǎn)值倍數(shù)法，同時增列了社保費用,因此，農(nóng)用地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)=農(nóng)用地區(qū)片綜合地價+青苗補償費用+社保費用對于集體建設(shè)用地、宅基地和未利用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，新《土地管理法》只明確由各省、自治區(qū)、直轄市制定，實施條例中也沒有具體明確。隨著城市化進(jìn)程，今后的土地征收中將會越來越多涉及到農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地，尤其經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)之后，這些用地價格與農(nóng)用地價格規(guī)律不同，地價水平也遠(yuǎn)高于農(nóng)用地，也更容易產(chǎn)生糾紛和爭議。因此，建議在實施條例中，區(qū)分征收的不同地類，具體明確各類用地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)和辦法：1.征收集體建設(shè)用地可以按照集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場價格及地上物重置價給予補償安置；2.征收農(nóng)民宅基地應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿，采用重新安排宅基地及補償建房費用，提供安置房，或者按照被征收的宅基地和農(nóng)房價格進(jìn)行貨幣補償，同時提供搬遷、臨時安置等費用補償；3.征收集體未利用地的，可按周邊農(nóng)用地區(qū)片綜合地價的一定比例給予補償安置。
|
