|
根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)社理事會人口司預測,“十四五”時期,中國60歲以上老年人口將達到3億人,占總人口的比重超過20%;其中,65歲以上人口會突破2億人,占比達到14%以上,按照國際上的劃分,65歲以上人口占比7%-14%是老齡化社會( Ageing society),14%-21%是老齡社會(Agedsociety),21%以上為超老齡社會( Hyper- aged society)。如果將老齡化社會、老齡社會、超老齡社會轉為更加直觀表述—輕度、中度、重度老齡化社會,“十四五”時期我國將由輕度老齡化社會轉為中度老齡化社會。從2000年我國65歲以上人口占比達到7%算起,從輕度到中度老齡化社會,我們用時約25年。而同一個過程,法國用了115年,美國是69年,英國45年。相比之下,更快的人口老齡化進程給我國帶來了更為嚴唆的挑戰(zhàn)。十三五”時期(2016-2020年),我國60歲以上老年人口的增量約3600萬人,年均增加近720萬人。這樣的增量水平,相當于“十二五”時期(2011-2015年)的84%;同時,老年人口占總人口的比重累計提高約2.3個百分點,比“十二五”低0.5個百分點。由于在快速老齡化進程中出現(xiàn)難得的、明顯的減速,所以“十三五”時期被看作是我國應對人口老齡化的重要窗口期。到“十四五”時期,我國60歲以上老年人口將增加4800萬-4900萬人,是“十三五”時期的1.1倍，“十二五”時期的1.3倍以上;老年人口占比累計提高3.3個百分點,比“十三五”快0.5個百分點,比十二五”提速近1個百分點。再到“十五五”,老年人口增量將進一步超過6000萬人,占比提高約4.5個百分點,我國將迎來老年人口增量的歷史高峰?？梢姟笆奈濉睍r期是短暫窗口期過后,我國人口老老齡化重新開始提速的時期,年齡結構的加速老化一定會帶來更為嚴峻的挑戰(zhàn)。近年來,養(yǎng)老保險的收入增長速度總體上高于支出增長。如2017年,基本養(yǎng)老保險基金收入達4.66萬億元,比2016年增長22.7%,其中征繳收入為3.42萬億元,比2016年增長24.4%:全年基本養(yǎng)老保險基金支出為4.04萬億元,增長18.9%,基金收人增速快于支出,一是得益于全民參保計劃的實施,參加養(yǎng)老保險的人員大幅增加。二是得益于職工工資的較快增長,繳費基數(shù)提高。三是得益于財政較快增收,公共財政有能力提供更多資金,用于補充養(yǎng)老保險基金。隨著養(yǎng)老保險的覆蓋率越來越接近應保盡保的水平,“擴面紅利”對基金增長的增量貢獻趨于下降,到“十四五”時期或?qū)⒑雎圆挥?。從收入?經(jīng)濟增長下行的影響持續(xù)發(fā)酵,加之外部環(huán)境的不確定性,“十四五”時期工資和財政收入的增長有可能放緩,導致養(yǎng)老保險基金收人的增長也隨之放緩。從支出看,老年人口規(guī)模加快擴張,基本養(yǎng)老保險基金支出也有加快擴張的趨向?；鹬С龅脑鲩L速度持續(xù)超過基金收入增速一段時間,可能會出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金累計結存凈減少的情況3.第一代農(nóng)民工集中返鄉(xiāng)養(yǎng)老2013-2017年,我國50歲以上農(nóng)民工總量持續(xù)較快增加,從4080多萬人增至6100萬人左右,占農(nóng)民工的比重也從15.2%提高到21.3%,同期31-40歲、41-50歲農(nóng)民工的占比非常穩(wěn)定。如果假定2017年50歲以上的農(nóng)民工從51-60歲按年齡平均分布(41-50歲同理),可以推算,2021-2025年期間,大約有5500萬農(nóng)民工陸續(xù)達到60周歲。再加上此前已經(jīng)達到退休年齡的農(nóng)民工(按照2013年的農(nóng)民工分年齡數(shù)據(jù)做最保守的估算),到“十四五”末將累計有近9000萬,1950-1965年出生的第一代農(nóng)民工超過現(xiàn)行的男職工法定退休年齡。如果將2017年進城農(nóng)民工戶擁有汽車(生活和經(jīng)營用車)的比例21.3%作為能夠留在城市養(yǎng)老的比例匡算(預計實際留城的比例只會更低),那么會有大約7000萬第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老。老慮到農(nóng)民工社會保險參保率較低、農(nóng)村社區(qū)和居家養(yǎng)老服務嚴重缺失、新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)意愿低等現(xiàn)實狀況,集中返鄉(xiāng)養(yǎng)老的第一代農(nóng)民工面臨老無所養(yǎng)、老無所依的窘境,進而可能引發(fā)一系列嚴重的社會問題。從輕度老齡化社會進入到中度老齡化社會,失能老年人將出現(xiàn)快速增加的態(tài)勢。按照較寬口徑,即日常生活能力量表(ADL)中吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內(nèi)走和洗澡6個項目全部“不費力”為完全自理,其他為完全或部分失能,我國的失能老年人已經(jīng)從2010年的3300萬人增至2013年的3700萬人,預計2020年將達到4200萬人,到2025年將再增加10萬人左右時面對數(shù)千萬的失能老年人,目前的機構、社區(qū)和居家養(yǎng)老服務是嚴重不足的。全國養(yǎng)老機構中,護理型床位的占比僅有1/4左右,能夠配套提供護理服務的床位比例更低;中度和重度失能老年人能夠人住養(yǎng)老機構的還不到10%,這部分老年人對家政服務的供求缺囗率高達55%:城市老年人需要的社區(qū)助醫(yī)、日托和助餐等服務,缺口率在60%-70%,農(nóng)村老年人對這些服務的缺口率高達90%。嚴重的供不應求使得為失能老年人提供相關服務的價格偏高,特別是對重度失能的老年人及其家庭來說,稀缺的護理床位和高昂的診療、康復費用對有效需求形成了明顯的抑制。長期護理保險只在很少的地區(qū)試點,社會保險網(wǎng)沒有兜住的失能老年人難以享有長期照護保障服務,面臨“一人失能,全家失衡”的風險。5、數(shù)量型養(yǎng)老支持政策效應趨弱進入中度老齡化社會,老年人規(guī)模將放量增加,養(yǎng)老保險收支壓力加大,單靠增加財政投人、加大基本建設力度的數(shù)星型養(yǎng)老支持政策越發(fā)顯得杯水車薪。與此同時,現(xiàn)有的存量資源或閑置,或低效利用,迫切需要通過結構的調(diào)整和機制的理順來“激活”。如龐大的養(yǎng)老床位總量(近800萬張)與較高的床位空置率(40%以上)并存,說明床位的結構亟需調(diào)整,應該通過設施改造來增加護理型床位。又如各地各部門出臺了大量促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的文件,但國家五年多以前就明確的“養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用于按居民生活類價格執(zhí)行”的政策,至今在相當多的地方仍然不能落地,說明若不理順政策落實的機制,出臺再多新文件也不免陷人“空喊”的窘境 
人口老齡化是一個長期的歷史進程,“十四五”時期,我們既要直面中度老齡化社會的階段性挑戰(zhàn),又要為進一步的重度老齡化社會作足準備,因此,必須轉變政策方式,更加注重用結構化的措施來解決結構性的問題,用機制化的辦法來促進政策落實及發(fā)揮最大能效1.建立養(yǎng)老保險動態(tài)協(xié)商調(diào)整機制我國現(xiàn)行的《社會保險法》已經(jīng)實施了八年多,其中的一些規(guī)定與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件相比,出現(xiàn)了一定程度的不適應,如從養(yǎng)老保險的收支態(tài)勢看，實施延遲退休的政策需要變得越發(fā)強烈,即存在延長繳費年限、客觀上增加繳費負擔的壓力。然而從經(jīng)濟增長和實體經(jīng)濟運行的實際情況看,企業(yè)普遍反映社保負擔較重,又存在調(diào)低費率、減輕繳費負擔的壓力。要平衡不同的甚至是完全相異的政策方向,必須充分考慮各個方面、最現(xiàn)實的利益訴求,最好的辦法是協(xié)商。建議建立基本養(yǎng)老保險動態(tài)協(xié)商調(diào)整機制,定期對繳費的年限費率、分擔比例及基本養(yǎng)老金待遇水平等進行協(xié)商,經(jīng)協(xié)商達成一致再作調(diào)整。延遲退休作為廣大群眾關系最直接最現(xiàn)實的一個重大利益問題,也應納人動態(tài)協(xié)商的框架,并且將過程公開化。從操作上看,協(xié)商可以通過以下三種方式實現(xiàn):一是啟動《社會保險法》的修法程序,調(diào)整相應的法律條款,并建立定期討論修法的機制。二是在國家基本公共服務清單的制定和調(diào)整中,引政府部門以外的協(xié)商主體,每5年或者2-3年討論一次基本養(yǎng)老保險國家標準是否需要調(diào)整、如何調(diào)整。三是由主管部門牽頭,建立政府、企業(yè)、勞動者及相關主體共同協(xié)商的平臺,并向社會公開協(xié)商的過程和內(nèi)容2.明確將經(jīng)濟困難的重度失能老年人作為政策兜底保障對象傳統(tǒng)上,由政府兜底保障的老年人是城鎮(zhèn)“三無老人和農(nóng)村“五保”老人,目前已將他們納入到特困人員供養(yǎng)體系,基本上實現(xiàn)了應保盡保。由于老年入口眾多且增加較快,我國并不具備建立全面普惠養(yǎng)老體系的現(xiàn)實可行性,只能根據(jù)發(fā)展階段和財力基礎的變化,漸進式地適度擴大兜底保障的范圍、逐步提高保障標準。綜合考慮競爭性、排他性和外部性原則,以及失能老年人快速增加這個中度老齡化社會的特征,建議將經(jīng)濟困難的重度失能老年人作為“十四五”時期全國性的政策兜底保障對象。需要配套建立老年人健康狀況(重度、中度、輕度失能)綜合評分的國家標準,由養(yǎng)老照護機構、醫(yī)養(yǎng)結合機構等根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和物價變動等因素制定分級照護的打包收費標準。各地政府根據(jù)公共財力狀況、按照評分制定分級保障標準,并動態(tài)調(diào)整保障水平和入住機構的優(yōu)先順序。公辦、公建民營養(yǎng)老機構優(yōu)先收住經(jīng)濟困難的重度失能老年人,逐步按照經(jīng)濟狀況和健康狀況兩個維度擴展優(yōu)先收住的老年人范圍,有條件的地區(qū)可以率先覆蓋經(jīng)濟困難的中度、輕度失能老年人。公共財政基本養(yǎng)老服務補貼實施“費隨人走”無論是民政部門還是衛(wèi)生部門、政府機構還是社會力量舉辦的養(yǎng)老機構和老年護理機構,凡是收住納人保障對象者,均按標準給予財政補貼。政府舉辦和公建民營的養(yǎng)老機構,“十四五”新增床位應以護理型為主,同時加大存量床位向護理型改造的力度,并以護理型床位為基礎對民辦養(yǎng)老機構、長期照護等醫(yī)養(yǎng)結合機構發(fā)放養(yǎng)老床位建設補貼、運營補貼。3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設鑒于絕大部分老年人居住在社區(qū),應將社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設作為政府養(yǎng)老工作的重中之重,加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施的全覆蓋,并以社區(qū)為平臺搭載社區(qū)居家養(yǎng)老服務的具體頂目。整合社區(qū)、養(yǎng)老產(chǎn)品和養(yǎng)老服務供應商、衛(wèi)生健康機構、駐區(qū)單位、社會工作專業(yè)機構和志愿者隊伍等資源,培育居家上門服務的提供主體,鼓勵開展“嵌入式”的社區(qū)養(yǎng)老服務,面向居家老年人提供多層次、多樣化、有針對性、便捷可及的養(yǎng)老服務針對第一代農(nóng)民工集中返鄉(xiāng)養(yǎng)老的新形勢,一方面要加強農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺建設,按照政府兜底特困老年人和經(jīng)濟困避的重失能老年人、社會公益服務和農(nóng)村基層互助為主、市場力量補充的格局,讓返鄉(xiāng)老年人群也能夠享有家門口的養(yǎng)老服務:另一方面要注重城鎮(zhèn)保性住房建設的適老化,在政策上將農(nóng)民工納入住房保障的基礎上,改進戶型結構,面對舉家遷移多代共同居住的需求,調(diào)增兩室、三室的比例,并在保障房社區(qū)配建適宜的養(yǎng)老服務設施為減輕高齡化和失能化對現(xiàn)有養(yǎng)老服務體系、醫(yī)療保障體系的沖擊,發(fā)揮長期護理保險試點的示范帶動作用,同時彌補社會保險單一層次覆蓋保障對象不足的缺陷,“十四五”時期可以探索建立多層次的長期照護保障制度?？偨Y長期護理保險制度試點地區(qū)經(jīng)驗,擴大試點范圍,逐步在全國推行符合國情的基本長期護理保險制度,形成以醫(yī)保資金為主、個人繳費為鋪、因地制宜、穩(wěn)定可持續(xù)的籌資機制。加快建立全國統(tǒng)一的老年人健康狀況分級評估和分級護理體系,指導各地根據(jù)老年人失能等級確定護理服務等級,明確待遇保障水平，鼓勵各地結合實際需求和財政可承受能力,針對經(jīng)濟困難的重度失能老年人探索建立兜底性的長期照護最低保障制度,由公共財政按一定標準,逐步將低保戶、貧困戶和低保邊緣群體中的中度、重度失能老年人納入保障,并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財力水平調(diào)整保障范圍和保障水平。充分調(diào)動商業(yè)保險公司等市場主體的積極性,研發(fā)和提供豐富的長期護理商業(yè)保險產(chǎn)品,提升個性化、定制化水平,為適宜人群對援優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和護理服務。老齡化是貫穿絕大部分人整個生命歷程、整個社會的深刻變化。健康風險是中度老齡化社會必須開始系統(tǒng)化、整體化應對的一個重大風險,尤其需要將關注點從“老年人治好病”的診療環(huán)節(jié),向前延伸到“讓老年人少得病”的預防環(huán)節(jié),向后延伸到“讓老年入盡快復功能”的康復環(huán)節(jié)。建議加快建立生活方式干預的有效體系,依托社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生服務機構、社會組織和體育健身專業(yè)隊伍等,構建健康生活方式共同體,科學介紹、大力倡導、廣泛普及健康的飲食方式、運動方式、作息安排等。增設公益性的運動醫(yī)院、體育醫(yī)院、老年(病)醫(yī)院、康復醫(yī)院和社區(qū)康復中心,發(fā)展社會體育指導員、體療師和康復師隊伍。針對健康和亞健康、青少年和中老年等不同人群的特點,制定并實施“運動處方為了促進政策效應的充分發(fā)揮,需要系統(tǒng)梳理已經(jīng)出臺的養(yǎng)老政策,區(qū)分倡導性政策和實操性政策。將倡導性政策轉化為一系列實操性政策,可以對應三個清單對前者進行細化:一是問題清單,即群眾、機構等反映強烈的具體問題。二是對策清單,嚴格針對問題,安排可落地的舉措,比如是通過會議協(xié)調(diào)來解決,還是通過加大人、財、物的投入來解決,或者是還需要某些改革配套來解決。三是責任清單,逐條對策都要列明落實的貴任主體,還要明確落實不力的罰則,包括曝光、約談和問責等?！笆奈濉睍r期新出臺的養(yǎng)老政策,也要按照清單化”的要求,少講空話,多講“干貨”,解決貝體問題,杜絕空喊空轉。對實施一段時同后比較成熟的政策,再通過立法程序?qū)⑵渖仙秊榉煞ㄒ?guī)。在國家治理現(xiàn)代化的大方向下,共同治理是新格局,精細治理是新方式。筆者將共同治理格局和精細治理方式下的人口老齡化應對,稱為共治老齡化(Co governed Ageing or Collective Ageing)。在此框架下,政府要立足當前、更要著眼長遠地設計制度和政策,兜住養(yǎng)老保障、健康養(yǎng)老以及養(yǎng)老服務等領域的底線,并為市場發(fā)育和社會組織培育提供良好的環(huán)境;企業(yè)等市場主體要發(fā)揮資源配置高效的優(yōu)勢,瞄準需求,不斷創(chuàng)新,提供多樣化、多層次的產(chǎn)品和服務社會組織,包括非營利組織、專業(yè)社會工作機構以及志愿者團隊等,要補政府失靈和市場失靈,充分體現(xiàn)出植根社區(qū)、貼近特定群體的特點,在深度參與社會治理的過程中做好涉老服務。在不同主體各自發(fā)揮比較優(yōu)勢的同時,建立養(yǎng)老領域政企合作、政社合作以及政府內(nèi)部門協(xié)作的平臺機制,成立各級老年人聯(lián)合會以更加充分發(fā)揮老年人的積極性和能動性,形成多主體的互補與合力,共同探索老齡化治理的最佳實踐,共同建構出應對老齡化的最優(yōu)成果。作者：顧嚴 原文《 作者：顧嚴 原文《“十四五”中度老齡化社會的挑戰(zhàn)與對策》 來源：《中國國情國力》2019年第2期 |
