與疾病的抗爭，特別是與傳染性疾病的斗爭，從個體層面看，是對個人身體素質(zhì)和免疫力的考驗，而從社會和國家的層面看，則是對社會治理能力與治理智慧的綜合檢驗。眾所周知，“工匠精神”是德國制造業(yè)的核心競爭力之一。但事實上，“工匠精神”作為德意志民族精神的重要文化表征，不僅是該國制造業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要動力，也是其應對當代歷次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的利器，更是德國國家治理模式的靈魂。

　　健全“災害控制與管理系統(tǒng)”

　　面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，德國以“工匠精神”獨創(chuàng)了一套“災害控制與管理系統(tǒng)”。該系統(tǒng)包含“疾病預警和通報系統(tǒng)”“行政組織參與系統(tǒng)”“應急醫(yī)療系統(tǒng)”“社會組織與公民參與系統(tǒng)”“歐盟與國際合作系統(tǒng)”等若干子系統(tǒng)。這些子系統(tǒng)之間環(huán)環(huán)相扣共同組成了一個應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體系統(tǒng)，并能夠讓有關(guān)治理活動獲得較好的效果。

　　“疾病預警和通報系統(tǒng)”是啟動“災害控制與管理系統(tǒng)”的“開關(guān)”。這一開關(guān)由著名的羅伯特·科赫研究所（Robert Koch Institute）掌握，只有當該研究所在獨立法律地位和科學專業(yè)的學術(shù)研究判斷基礎(chǔ)上做出風險等級評估和有關(guān)通報之后，各個政府機構(gòu)和社會組織才會啟動與災害控制或公共衛(wèi)生事件應對相關(guān)的行動，并做出相應部署。

　　作為一個聯(lián)邦制國家，德國通過“行政組織參與系統(tǒng)”制定了一套標準嚴格的操作程序規(guī)范，為聯(lián)邦政府和各級地方政府中負責有關(guān)公共任務的部門或行政組織提供行動指南，幫助他們做出命令、決定和明確行政領(lǐng)導分工。

　　“應急醫(yī)療系統(tǒng)”包含4條帶有鮮明德國特色的醫(yī)療原則，它們分別是以德國知名醫(yī)生和教授命名的“基爾施納原則”（kirschner principle）、“阿內(nèi)費爾德救援鏈”（Friedrich Ahnefeld），以及“黃金時間原則”和全航空領(lǐng)域救援原則。該系統(tǒng)包含了從災害發(fā)生地到定點醫(yī)院的每個治療和運輸環(huán)節(jié)的專業(yè)化處理，同時也強調(diào)了理想的應急醫(yī)療應當是由醫(yī)生在黃金時間內(nèi)去尋找病人，并在必要時于全德航空領(lǐng)域范圍內(nèi)實現(xiàn)航空救援。

　　“社會組織與公民參與系統(tǒng)”將大量的私人救援組織和志愿者包含其中并賦予他們救災的責任和任務。在德國，有許多非政府組織專門從事醫(yī)療、福利服務和災難救援等活動。這些非政府組織雇傭了超過10萬名專業(yè)人員隨時進行救援服務，還有120萬名以上的志愿者也隨時等待著賑災任務的部署。事實上，在德國的歷次災害事件中，80%的救援服務和95%的災害醫(yī)療救援是由這些非政府組織和志愿者完成的。

　　為了有效預防災害的發(fā)生并最大程度減少災害造成的影響，德國還構(gòu)建了跨區(qū)域和國家的“歐盟與國際合作系統(tǒng)”。近些年來在傳染性疾病流行的時候，德國衛(wèi)生部和相關(guān)機構(gòu)都會與世界衛(wèi)生組織密切溝通，同時通過歐洲疾病預防和控制中心（European Centre for Disease Prevention and Control）密切監(jiān)測并定期進行風險等級評估。為了對流行病進行監(jiān)測、早期預警和控制跨境威脅，德國與其他歐盟國家共同成立了歐盟健康安全委員會（EU Health Security Committee），同時在歐盟成員國之間建立起了早期預警應變系統(tǒng)（Early Warning and Response System），用于在歐盟成員國之間進行直接和永久的疫情相關(guān)信息交流，從而成功構(gòu)建了德國與歐盟共同治理的災害控制與管理和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對系統(tǒng)。

　　完善法律框架下的多元主體治理模式

　　突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急性、不確定性和急劇擴散性等特征凸顯了政府權(quán)力角色的重要性，但是在行政職能不斷擴張的現(xiàn)代社會，如何在處理日常行政事務之余，應對突發(fā)事件所引發(fā)的緊急狀態(tài)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中最大程度地發(fā)揮政府的行政職能成為各國政府面臨的重要挑戰(zhàn)。為此，德國再次發(fā)揮“工匠精神”，在較為嚴謹?shù)姆煽蚣苤?，通過行政權(quán)力的讓渡，讓大量具有專業(yè)救援及災害應對技術(shù)和管理知識及經(jīng)驗的非政府組織及私人救援機構(gòu)等多元主體參與到災害的預防和控制當中。從法律層面來說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理屬于典型的公共任務，作為大陸法系國家，德國在行政法上首創(chuàng)“公法人”的概念，即基于法律或法律授權(quán)，為公共任務履行的目的設(shè)立具有權(quán)利能力的組織體，來應付日益增長的行政業(yè)務。

　　前述啟動“災害控制與管理系統(tǒng)”開關(guān)的羅伯特·科赫研究所就是一個隸屬于德國聯(lián)邦政府的特殊公法人。作為世界上歷史最悠久的傳染病科研機構(gòu)之一，它擁有超過1500名各類工作人員，其日常工作包括進行傳染疾病研究、監(jiān)測疫情和嚴格評估與疫情有關(guān)的所有信息、制定和公布風險評估等級。該機構(gòu)還通過《預防和控制傳染病法》的授權(quán)讓渡，擁有一般由政府職能部門擔負的疫情協(xié)調(diào)和信息溝通權(quán)力。它使用先進的傳染病電子監(jiān)測系統(tǒng)，與德國的16個聯(lián)邦州、439個縣和國際機場的地方衛(wèi)生部門保持協(xié)調(diào)與溝通，向公眾以及公共衛(wèi)生服務部門等政府機構(gòu)提供獨立和可靠的建議?！吧鐣M織與公民參與系統(tǒng)”中的各種非政府組織和社會組織大多與羅伯特·科赫研究所類似，他們都通過各種形式的法律授權(quán)獲得不同的法律地位并參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理當中。這種在法律框架下政府讓渡權(quán)力的多元主體參與治理模式，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理提供了重要的制度環(huán)境和制度保障。建成了讓不同的相關(guān)專業(yè)人員可以僅從各自的專業(yè)角度出發(fā)進行決策或判斷，而非出于任何其他目的作判斷，同時通過在決策與執(zhí)行過程中利用被讓渡的權(quán)力來與政府機構(gòu)共同處理突發(fā)公共事件的現(xiàn)代化治理模式。

　　此外，完善的公共衛(wèi)生教育體系、透明公開的政府信息公開機制等都在德國當代所經(jīng)歷的突發(fā)公共衛(wèi)生事件當中發(fā)揮了重要作用。事實上，德國現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理體系的發(fā)展歷史并不是很悠久，而且在起源上具有納粹的政治背景，之后的第二次世界大戰(zhàn)也一度成為阻礙德國災害緊急救援和突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理邁向現(xiàn)代化的障礙。但是經(jīng)過多年努力德國終于迎頭趕上，構(gòu)建了較為完善的災害預防、控制和管理體系。德國對第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗原因進行了非常深刻的反思，其中就包括如何用其本身固有的文化基因——“工匠精神”來進行國家治理。

　　從德國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對我們可以看出，在經(jīng)濟全球化和科技日新月異的時代背景下，公共衛(wèi)生已經(jīng)不再僅僅是一個生物醫(yī)學術(shù)語，而是包含人權(quán)、公平、性別、種族、可持續(xù)發(fā)展、教育、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等多種公共衛(wèi)生相關(guān)因素的綜合概念。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對也已經(jīng)遠遠不僅是人類通過高科技手段攻克病毒的“技術(shù)活”，而是對一個國家公共衛(wèi)生治理、法律、經(jīng)濟和政治體制設(shè)計以及治理能力的綜合考驗。

　　（作者單位：中國傳媒大學文化產(chǎn)業(yè)管理學院；中山大學法學院、德國科隆大學法學院）

來源：中國社會科學網(wǎng)-中國社會科學報 作者：魏曉陽 婁立