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財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（113號文）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（21號文）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（167號文）失效后，兩評一案怎么做？ 文 | 鄭宏宇 北京德恒（昆明）律師事務所，合伙人 財政部PPP專家（法律類），昆明市委市政府法律專家咨詢委員會委員 2020年1月23日，財政部網站發(fā)布了《財政部關于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（財政部令第103號），對截至2017年12月底發(fā)布的現行財政規(guī)章和規(guī)范性文件進行了全面清理。經過清理，確定廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件共796件，其中，廢止的財政規(guī)章24件，失效的財政規(guī)章3件，廢止的財政規(guī)范性文件521件，失效的財政規(guī)范性文件248件。 經檢索對比附件“廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件的目錄”，發(fā)現有5個關于PPP的文件位列其中： 廢止的財政規(guī)范性文件目錄（521件）經濟建設類 225 | 關于印發(fā)《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》的通知 | 財政部、環(huán)境保護部 | 財建〔2015〕90號 | 2015年4月1日 | 226 | 關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知 | 財政部、住房城鄉(xiāng)建設部 | 財建〔2015〕29號 | 2015年2月1日 |
失效的財政規(guī)范性文件目錄（248件）金融類 174 | 關于印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知 | 財政部 | 財金〔2015〕167號 | 2015年12月18日 | 175 | 關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知 | 財政部 | 財金〔2015〕21號 | 2015年4月7日 | 176 | 關于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知 | 財政部 | 財金〔2014〕113號 | 2014年11月29日 |
特別是167號文、21號文、113號文，可以說一直是PPP項目實施中的綱領性的文件，此前雖然有效期已經屆滿，但由于尚未有新的操作指引出臺，故期滿在PPP項目操作中也普遍參照適用。此次財政部明確發(fā)文列入失效，一事引起圈內熱議，有朋友隨口發(fā)問：難道以后不需要做兩評了？財政部要出什么新的文件嗎？這當然有待政策制定部門給出結論，但筆者抽空梳理了一下文件，在此將梳理思考的想法和大家分享，期待共同交流探討。 1. 物有所值評價指引（167號文），發(fā)布日期是2015年12月18日，文中第四十條：“本指引自印發(fā)之日起施行，有效期2年?！?，因此2017年12月18日即已經失效； 2. PPP模式操作指南（113號文），發(fā)布日期是2014年11月29日，文中第三十六條：“本操作指南自印發(fā)之日起施行，有效期3年?！?，因此2017年11月29日即已經失效； 3. 財政承受能力論證指引（21號文），發(fā)布日期是2015年4月7日，文中并未明確有效期、失效期，但21號文第一條：”根據《中華人民共和國預算法》……《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關規(guī)定，制定本指引?！?，因此筆者理解，既然作為21號文制定依據的113號文失效，那么21號文也就此宣布失效了。 因此，上述三個文件，實際上此前就已經過期失效了，此時財政部發(fā)出第103號令，是正常的文件清理，對該三個文件而言，只是相當于統(tǒng)一“官宣”一次，筆者認為應屬正常。 筆者個人認為，兩個指引一個指南，其實都是規(guī)定的“如何做”的指引方法，雖然方法性文件失效了，但“做不做”的規(guī)定性文件仍然存在，因此并不意味著PPP項目不需要做兩評，經筆者查閱整理發(fā)現，提到物有所值評價、財政承受能力論證的目前有效的文件仍然不少，還應遵照執(zhí)行。 相關文件列表如下（歡迎補充）： 關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10號） | 三、加強項目規(guī)范管理 各級財政部門要將規(guī)范運作放在首位，嚴格按照要求實施規(guī)范的PPP項目，不得出現以下行為： （三）未經法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。 | | 關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金〔2017〕92號） | 存在下列情形之一的項目，不得入庫： ?。ǘ┣捌跍蕚涔ぷ鞑坏轿?。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。 三、集中清理已入庫項目 各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退： ?。ㄒ唬?span data-darkmode-color='rgb(255, 12, 12)'>未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。 | | 關于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知（財金〔2017〕1號） | 第五條 項目識別階段應當公開的PPP項目信息包括： ?。ǘ?span data-darkmode-color='rgb(255, 12, 12)'>經財政部門和行業(yè)主管部門審核通過的物有所值評價報告，包含：定性評價的指標及權重、評分標準、評分結果；定量評價測算的主要指標、方法、過程和結果（含PSC值、PPP值）等（如有）；物有所值評價通過與否的結論； （三）經財政部門審核通過的財政承受能力論證報告，包含：本項目各年度財政支出責任數額及累計支出責任總額，本級政府本年度全部已實施和擬實施的PPP項目各年度財政支出責任數額總和及其占各年度一般公共預算支出比例情況；財政承受能力論證的測算依據、主要因素和指標等；財政承受能力論證通過與否的結論； 第六條 項目準備階段應當公開的PPP項目信息包括：（三）按經審核通過的項目實施方案驗證的物有所值評價報告（如有）； （四）按經審核通過的項目實施方案驗證的財政承受能力論證報告（如有）。 | | 關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知（財金〔2015〕166號） | （三）統(tǒng)一授權分級錄入項目庫信息。地方各級財政部門要按照PPP項目操作流程，做好本地區(qū)PPP項目各階段信息填報、資料上傳與管理工作。原則上，經地方各級財政部門會同相關部門評估、篩選的潛在PPP項目基本信息，均應錄入綜合信息平臺。中央部門擬作為實施機構的PPP項目，由財政部統(tǒng)一評審錄入項目信息。經省級財政部門審核滿足上報要求的，由省級財政部門提交，列為儲備項目；編制項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經本級政府審核同意的，列為執(zhí)行項目； | | 關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金〔2015〕57號） | （三）切實履行財政監(jiān)督管理職責。示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。┄┄ （四）及時上報示范項目實施信息。對于示范項目的實施方案、合作伙伴選擇、物有所值評估、財政承受能力論證等，項目所在地財政部門要將有關情況報送省級財政部門備案，并通過財政部PPP綜合信息平臺及時填報相關信息。┄┄ | | 關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建〔2015〕111號） | 在項目發(fā)起、物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作協(xié)議簽署、績效評價等操作過程中，應根據財政部關于PPP工作的統(tǒng)一指導和管理辦法規(guī)范推進，地方各級財政部門會同交通運輸部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規(guī)范化管理。 | | 關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見（財建〔2015〕90號） | 在項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等操作過程中，以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作合同簽署、績效評價等方面，應根據財政部關于PPP工作的統(tǒng)一指導和管理辦法規(guī)范推進，地方各級財政部門會同環(huán)境保護部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規(guī)范化管理。 | | 關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知（財建〔2015〕29號） | 推介項目在項目發(fā)起、物有所值評價、財政承受能力驗證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作協(xié)議簽署、績效評價等操作過程中，應根據財政部關于PPP工作的統(tǒng)一指導規(guī)范推進，地方財政部門會同住房城鄉(xiāng)建設（市政公用）部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規(guī)范化管理。 | | 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金〔2014〕76號） | （二）認真做好項目評估論證。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，根據有關政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。┄┄（六）健全債務風險管理機制。地方各級財政部門要根據中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。┄┄ |
筆者個人理解，雖然物有所值評價指引（167號文）、財政承受能力論證指引（21號文）、PPP模式操作指南（113號文）文件本身失效了，但只是作為“如何做”的方法文件失效了，從“做不做”的角度，并沒說不需要做物有所值評價（定性定量）、不需要做財政承受能力論證（不能超過10%紅線還得牢記），更沒有說指南失效就不能做PPP，筆者認為在沒有新的文件前，暫可理解為參照原兩評一案操作。 就在近日，財政部PPP綜合信息平臺剛剛完成升級改造，將于2月17日上線，相信在新平臺的項目實操過程中會得到指導和體現。 回顧2016年10月24日，財政部曾經發(fā)出“關于征求《政府和社會資本合作物有所值評價指引（修訂版征求意見稿）》意見的函（財辦金〔2016〕118號）”，此后未見正式發(fā)布新的指引。 2019年11月1日有見到 “財政部辦公廳關于征求《政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）》意見的函（財辦金〔2019〕94號），附有《政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）》，目前尚未見新的指南發(fā)布。該修訂稿中，涉及物有所值評價、財政承受能力論證的有如下內容： | 第十二條 項目實施機構應根據項目實施方案重點從定量方面開展物有所值評價工作，并報財政部門審核。 | 第十二條 物有所值評價審核未通過的項目，項目實施機構可對實施方案進行調整，并重新開展物有所值評價后提請本級財政部門審核；仍未通過的，不宜采用PPP模式。 通過物有所值評價的項目，由財政部門根據項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統(tǒng)籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各年度財政支出責任，并綜合考慮行業(yè)和領域均衡性后，出具財政承受能力論證意見。 | | 第十四條 項目通過物有所值評價和財政承受能力論證后，項目實施機構應及時向財政部門申請列入綜合信息平臺項目管理庫（以下簡稱管理庫） | | 第十五條 項目實施機構應根據物有所值評價和財政承受能力論證結果完善實施方案，報本級政府審核同意，并在開展采購工作前完成項目相關立項審批。 | | 第十八條 項目采購文件和PPP項目合同草案及其他法律文本，應與經政府審核同意的實施方案相關實質性內容保持一致。PPP項目合同草案向社會資本正式發(fā)布前應獲得政府審核同意。項目采購文件應明確是否允許在組建項目公司前增加、變更或在存在兩名(含)以上財務投資人的情況下減少財務投資人。項目采購文件實質性變更實施方案內容的，項目實施機構應在發(fā)布采購公告前調整實施方案和物有所值評價報告，并履行相關審批程序；相關變更導致財政支出責任發(fā)生變化或財政支出責任承擔主體變更的，本級財政部門應調整財政承受能力論證報告。調整后的文件應及時上傳綜合信息平臺，并更新相關信息。 |
另外，2019年9月20日國務院法制辦發(fā)出“關于《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知”，目前尚無明確的消息。 會不會有新的操作文件發(fā)布，筆者和大家一起密切關注，也期待政策部門盡快提供正式的指導意見，為大家答疑解惑，充分利用PPP模式的優(yōu)勢，提質增效補齊短板，為戰(zhàn)勝疫情和推進經濟建設發(fā)展發(fā)揮作用。
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