我國古代,以皇帝(或天子)為主組成的中央政府組織,即國家最高行政機關。從秦朝到清朝的2000余年間,經歷了三公九卿制、三省六部制和內閣制不同階段,使舊的國家機器日漸成熟和完備。那么作為中國古代最早的國家行政機關—三公九卿制，他的形成和發(fā)展是怎么樣的？

三公制—公

公,貢也,才德兼?zhèn)?被推為君主使用、有才能的人稱謂公。

周以太師、太傅、太保為三公。西漢以大司馬、大司徒、大司空為三公,東漢以太尉、司徒、司空為三公?？磥?三公多是一些德高望重、資格老、“坐而論道”的人,作為皇帝的參謀、顧問,不兼實職,不設官屬,有人則設,沒人則空缺。秦朝沒有這種虛職的三公,而以丞相、太尉和御史大夫為三公,是有官有署、有實權的最高行政長官。

三公制—丞相

丞相。丞,承也,相,助也,即秉承皇帝旨意,輔助百官,統(tǒng)理天下之大事。

春秋戰(zhàn)國之際,各國已普遍設立了此職。齊桓公以管仲為相,齊景公以崔杼為左相、慶封為右相,秦穆公以由余、百里奚為相,秦孝公以商鞅為相,魏文侯以李悝為相,韓昭侯以申不害為相,楚悼王以吳起為相,等等。

古代的一些政治家和思想家,對相的地位和作用作了肯定。荀子在《荀子?王霸》說：

“相者,論列百官之長,要百事之聽,以飾朝廷臣下百吏之分。度其功勞,論其慶賞,歲終奉其成功,以效于君。當則可,不當則廢?！?/p>

《呂氏春秋?雜俗覽》中講:

“相也者,百官之長也,擇者欲其博也?！?/p>

丞相的地位既是百官之長,所以君主的首要任務是選相。《荀子?王霸》

“君者,論一相。”

論者,選也。

秦漢時期,丞相或相國的權力很大。

秦昭王時以范瞧為相,《史記?范睢蔡澤列傳》記載：

“天下之事皆決于相君?！?/p>

秦王政初立時,以呂不韋為相國,大小事皆決于相國。后以王綰、李斯為相。秦二世時,以馮去疾為右丞相,李斯為左丞相,趙高為中丞相?！按笮〗詻Q于高”?！稘h書》講:

“相國,丞相,皆秦官。金印紫綬,掌丞天子助理萬機?！?/p>

漢高祖即位后,只設丞相,高祖十一年更名相國。漢惠帝、呂侯執(zhí)政時,設左右丞相。漢文帝時又復置丞相。西漢時的丞相蕭何、曹參、陳平、周勃、灌嬰等多為開國功臣,地位雖居百官之首,但已不能“大小事皆決于相”了。

三公制—太尉

自上安下曰尉,是最高的軍事長官?！稘h書?百官公卿表上》說:

“太尉,秦官,金印紫綬,掌武事?！?/p>

這里講的秦官,不僅限于秦朝,而是泛指先秦各國管軍事的最高官吏。晉國有上軍尉、中軍尉和下軍尉,《左傳?成公八年》記載：

“祁奚為中軍尉”,“鋒遇為上軍尉”,

廉頗為趙國尉。秦昭王時白起為國尉,秦始皇時尉繚為“秦國尉”。秦始皇統(tǒng)一全國后,改國尉為太尉。郡設郡尉,縣設縣尉,從上到下形成了一個統(tǒng)一的軍事系統(tǒng)。西漢時盧綰、周勃、陳平、曹參等曾任太尉。

太尉與丞相有尊等的地位。本來軍事、行政不分,丞相既是行政長官,又是最高軍事指揮官。后來軍事、行政分設,由太尉和丞相分管,這樣既可以削弱相權,又可以加強軍事管理。太尉有參與皇帝決定軍事大事的權力,在皇帝同意下,可持待節(jié)率兵征戰(zhàn)。軍權由皇帝控制,即通過符節(jié)控制太尉和其他武官。漢代的太尉不常設,有戰(zhàn)則設,沒戰(zhàn)則廢。漢景帝時,為平七國之亂,任周亞夫為太尉,平亂后即撤銷。太時有推薦武官和其他官吏的權力,漢武帝時太尉田蚧曾推薦趙綰為御史大夫,王臧為郎中令。太尉之下只設太尉長史,協(xié)助太尉處理具體軍事事務,沒專門辦公的官署。

三公制—御史大夫

由御史演變而來,戰(zhàn)國時各國設立的御史,常隨國王左右,是記事之官,類似秘書。秦統(tǒng)一之后,官職增加,成立御史大夫府,與丞相府并稱。御史大夫是眾御史之長。《漢書?百官公卿表上》記載：

“御史大夫,秦官。位上卿,銀印青綬掌副丞相?！?/p>

《漢書?朱云傳》記載：

“宰相之副,九卿之右?！?/p>

由此可知,御史大夫的主要職責,是監(jiān)察和執(zhí)法,監(jiān)察郡縣的官吏,掌管圖書、文件等?！稘h書》記載：

“一日中丞，在殿中蘭臺,掌圖書密籍,外督部刺史,內領御史員十五人,受公卿奏事,舉劾按章?！?/p>

《漢書?百官公卿表上》又說：

“侍御史有繡衣直指,出討奸滑,治大獄?！?/p>

按此規(guī)定,我們把御史大夫的主要職責歸納如下:

一是參與廷議會議,討論有關國家的大事。

二是御史中丞,在殿中蘭臺,掌圖書秘籍和章奏的保管,

三是侍御史,也叫柱下御史。

四是監(jiān)御史,由中央派各地郡縣的監(jiān)察御史,有監(jiān)督百官,典正法度的責任。從中央夾的御史大夫到郡丞、縣丞,從上到下形成一個監(jiān)察系統(tǒng),御史大夫從監(jiān)察百官的角度來輔佐丞相。

九卿制

卿,慶也,言萬物皆有慶賴之意,又有盲貴盛著的意思。

作為官吏的卿,不一定是“六”或“九”,但是先秦的朝延或各諸侯王國里執(zhí)政、掌政官吏的通稱,或者是三公以下,主管祭祀、禮儀、行政、經濟、司法和文化教育的中央官吏?！渡袝?甘誓》有

“大戰(zhàn)于甘,乃召六卿”。

這里的卿主要是軍事官吏,說明卿已有之。

伊尹說：

“三公道陰陽,九卿通寒暑”,

說明商代已有三公九卿之官。周朝以少師、少傅、少保、冢宰、司徒、宗伯、司馬、司寇和司空為九卿。

據(jù)《漢書?百官公卿表》所載,列入秦朝九卿的有奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、延尉、典客、宗正、治粟內史和少府。漢代基本沿襲了秦代的官制。

九卿制—奉常。

常,王者之旌旗也。

王有大事,禮官主奉持之,故曰奉常。但各朝說法不一周下設太樂,秦為奉常,漢景帝六年,更名太常。其屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫(yī),均官、都水兩長丞以及諸廟陵園等官。主要職責是“掌宗廟禮儀?！碧Ｘ┹o佐太常工作。凡有重大祭祀活動時,太常主持祭禮,太樂管祭祀音樂,太祝管祭祀時讀祝及迎送鬼神,太宰主掌祭祀的禮品,太吏掌天文,太卜掌占卜吉兇,太醫(yī)負責皇帝及皇室的疾病治療。漢代諸陵園范圍很大,其官吏級別和一個縣令相等。博士官雖是顧問,也是奉常的屬官。

九卿制—郎中令。

郎者,廊也,皇帝的苻衛(wèi)官。

因常在皇帝辦公的廊下侍衛(wèi)皇帝及負安全之事而得名。秦時的郎中有親疏之分。親者為中郎、侍郎,疏者為郎中,無定員。主要職責是“掌守門戶”。輪番執(zhí)戟,守衛(wèi)宮門,白天守宮門,夜間巡邏。漢武帝太初元年,改名光祿勛,下設大夫、郎、謁者以及期門、羽林等官。大夫“掌論議”,多為皇帝顧問。謁者掌“賓贊受事”,即負責傳達和接待。期門、羽林為武官,掌執(zhí)兵送從之任務。

九卿制—衛(wèi)尉。

始于戰(zhàn)國,秦列為九卿之一。

漢初沿襲之,漢景帝七年更名中大夫令,不久又復其名,是負責整個皇城警衛(wèi)和安全的禁軍司令。其屬官有公車司馬、衛(wèi)士旅賁三令丞、衛(wèi)士三丞、諸屯衛(wèi)侯、司馬官等。主要職責是“掌宮門衛(wèi)屯兵”,負責皇城警衛(wèi)和安全。公車司馬,統(tǒng)率衛(wèi)士,白天看守皇城各門,檢驗門籍(出入證),夜間負責各宮門的巡邏。傳達吏民上書,皇帝征詔前,負責接待；衛(wèi)士和旅責職責不明,大約是負責皇帝往來各宮殿時的尾隨警衛(wèi)。

九卿制—太仆。

原是趕車的人。漢時列為九卿之一。

其屬官有兩丞、大廄、未央、家馬三令丞；又車府路柃、騎馬、駿車四令丞;又龍駒、閑駒、橐泉、騶駼、承華五監(jiān)長丞；又邊郡方牧師苑令等。太仆的主要職責是掌輿馬和馬政?！吨芏Y?夏官》中講,太仆掌

“王之出入,則自馭而前驅?！?/p>

即在皇帝外出巡視為皇帝趕車。漢代的馬政,內供皇帝出外之用馬,外于邊郡置牧師苑令,主西北之牧馬,約有30萬匹以及供軍事、祭祀之用的馬。

九卿制—廷尉。

廷,平也,治獄貴平,也有朝廷之意。尉,熨也,本是持火將織物燙平,另有武官之意。《漢書?百官公卿表上》記載：

“聽訟必質諸朝廷,與眾共之,兵獄同制,放稱廷尉?！?/p>

秦漢時稱廷尉,是古代最高的國家審判機關,類似當今最高法院。屬官有正、左右監(jiān)、左右平等官。主要職責是“掌刑辟”,負責司法審判。主要解決兩方面的疑難案件:

一是郡縣上送的疑難案件。秦漢時一般案件自行處理,遇到疑難案件,縣上報郡,郡上報廷尉。廷尉若解決不了,乃上奏皇帝裁定

二是解決“詔獄”,即皇帝交辦的重大案件,由皇帝派人,與廷尉合審。

九卿制—典客。

典,掌管也。負責少數(shù)民族和各諸侯往來事務。

春秋戰(zhàn)國時叫行人或大行人。秦曰典客,漢景帝六年改名“大行令”,漢武帝太初元年更名大鴻臚。不論何名,均為負責接待各少數(shù)民族、諸侯王、列侯事務以及朝聘、宴請和郊迎事務。類似當今禮賓司。屬官有行人、譯官、別火三令丞等。漢時有卿1人,大行令1人,丞1人。《后漢書?百官二》記載主要職責是：

“掌諸侯及四方歸義蠻夷。其郊廟行禮,贊導,請行事,既可,以命群司。諸王入廟,當郊迎,典其禮儀。及郡國上計,匡四方來,亦屬焉?！?/p>

據(jù)此,我們認為典客的職責是:

一是主持與各少數(shù)民族交往禮儀;

二是接待各諸侯王朝謹及宴請之事

三是接受各郡國上計的審查及匡救四方之事;

四是皇帝或王死了,負責吊喪之事。

九卿制—治粟內史。

夏、商、周曰司徒,秦叫治粟內史,漢景帝后元年更名大農令,漢武帝太初元年改名為大司農。后變?yōu)槊癫堋⒍戎袝驊舨可袝?。是古代管理財政經濟的理財機關,類似當今財政部。其屬官有大司農卿1人,大司農丞,協(xié)助大司農工作。有太倉、均輸、都內、籍田、平準五令丞,斡官、鐵市兩長丞,又郡國諸倉農鹽、都水65官長丞皆屬焉。《后漢書?百官二》記載其主要職責是：

“掌諸錢谷金帛諸貨幣?！?/p>

即負責全國財政收支情況,軍國費用,田賦、口賦以及鹽鐵專賣、均輸漕運等;平準令協(xié)助管理市場物價,調節(jié)各地物價;掌管各郡國上報錢谷簿,掌握各地的國庫和金庫；籍田令,掌管全國的土地管理。

九卿制—宗正。

周日宗伯,秦置宗正,列為九卿之一。

漢平帝元始四年更名宗伯。漢光武時復置宗正。是負贊掌管皇帝家族、宗室成員的登記、校核、教育以及犯罪處理等事宜的官吏。宗正卿1人,由皇族中威望高者擔任,宗正丞,協(xié)助宗正卿工作。其屬官有司空令丞,內官長丞及諸公主家令、門尉皆屬焉?！逗鬂h書?百官二》記載主要職責是：

“掌序錄王國嫡庶之次,及諸宗室親屬遠近,郡國歲因計上宗室名籍。若有犯法當髡者以土,先上諸宗正,宗正以聞,乃報決?！?/p>

據(jù)此宗正的主要職責是;

一是對皇族的宗室子女的生卒、婚姻、官爵、名謚等予以登記、校核以及教育的任務；

二是對郡國每年上報的宗室名籍,予以審查等

三是對皇族及諸室中犯法者進行處理。輕者削發(fā),開除族籍,貶為庶人最重者判處死刑。

九卿制—少府。

少者,小也,府者,聚也。

相對于大司農而言是小府，是專管皇帝和皇室的內務總管。因接近皇帝,又是皇帝的財政大臣,可以說,少府是位隆勢重了。少府的屬官很多,按《漢書百官公卿表》及《后漢書?百官三》的記載,有30多個機構。主要職責是秘書、生活、游樂等方面。

總結：三公九卿制的建立和形成,說明在我國古代已形成了一個自上而下的行政管理體制和程序,在皇帝之下,有丞相率九卿在中央各部門工作,在地方有郡、縣官吏;初步建立的行政體制,還必然帶有家族的特點。九卿中除大司馬、延尉和大鴻臚是負責管理國家事務外,其余的宗正、太仆、衛(wèi)尉、奉常、郎中令和少府等都是為皇帝或皇室私人服務的機構;官暑不分,丞相、御史夫夫、九卿等,既是官吏名稱,也是辦公的官署。三公九卿制的不足和不完善之處,發(fā)展到隋唐世代的三省六部制，得以日漸完善和成熟。