在1999年實(shí)施的《土地管理法》中，土地征收是各項(xiàng)建設(shè)使用土地的唯一渠道。這一制度安排，導(dǎo)致了征地范圍寬泛，引發(fā)了一系列社會矛盾，故改革征地制度已成為社會發(fā)展之必然。2003年，黨的十六屆三中全會提出：“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償?！笨梢哉f，改革征地制度，縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是黨的戰(zhàn)略要求。

2010年6月，《國土資源部辦公廳關(guān)于部署開展征地制度改革試點(diǎn)工作的通知》下發(fā)，正式啟動了11個(gè)城市新一輪征地制度改革試點(diǎn)；原國土資源部在《關(guān)于開展征地制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中對“非公益用地項(xiàng)目”作了界定，同時(shí)也確定了縮小征地范圍的區(qū)域，規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，除法律規(guī)定可使用農(nóng)民集體土地外，建設(shè)用地涉及農(nóng)村集體土地的，原則上予以征收；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經(jīng)批準(zhǔn)以其他方式取得農(nóng)村集體土地。這次以縮小征地范圍為主要目的的征地制度改革探索，由于沒有對公共利益進(jìn)行明確的界定，試點(diǎn)地方也沒能提出適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展階段和特點(diǎn)的征地目錄，試點(diǎn)項(xiàng)目面積小、數(shù)量少，加之農(nóng)村集體建設(shè)用地不準(zhǔn)入市，集體建設(shè)用地價(jià)格沒有顯現(xiàn)，不征收而直接入市的土地價(jià)格基本上參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定，因此未得到試點(diǎn)城市的支持和認(rèn)同，所以縮小征地范圍的試點(diǎn)未見成效。

黨的十八屆三中全會提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，即在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2015年，《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》明確要求縮小征地范圍，界定公共利益用地范圍。33個(gè)試點(diǎn)城市都制定了征地目錄。試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)為修法提供了實(shí)踐支持。

新《土地管理法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在改革土地征收制度方面做出了多項(xiàng)重大突破：其中之一就是對土地征收的公共利益范圍進(jìn)行明確界定：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等6種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。其中，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)范圍內(nèi)允許政府征地，是將城鎮(zhèn)建設(shè)本身視為“公共利益”，推進(jìn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決發(fā)展不充分不平衡的社會主要矛盾的必經(jīng)之路。征地制度改革承認(rèn)征地制度“總體合理”，且沒有采取征地范圍“全面縮小”，國家堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中改革征地制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、多渠道安排住房、為被征地農(nóng)民建立社會保障、先協(xié)議后征地、進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)評估等方式逐步改革征地制度。

一是研究制定成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。除了法律上明確的“應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃”“還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃”的規(guī)定。此外，還應(yīng)在內(nèi)涵、面積、類型等方面作出約定。

二是建立公共利益的認(rèn)定程序?！锻恋毓芾矸ā分灰?guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)，但審批的內(nèi)容也沒有涉及征收目的合法性審查。因此，探索建立公共利益認(rèn)定機(jī)制，在允許集體土地合法入市后，對介于入市和征收兩者之間的項(xiàng)目有指導(dǎo)意義。

三是界定“政府組織實(shí)施”的內(nèi)涵。投融資體制改革后，單純政府組織實(shí)施的項(xiàng)目會越來越少，而更多的是政府與社會資本合作的模式。因此在考慮征地范圍和目錄時(shí)，要充分考慮這一變化。

四是進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。新法規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。風(fēng)險(xiǎn)評估的程序、內(nèi)容、主體、客體等應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。