地方政府作出的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)的可訴性及法律風(fēng)險防范建議

CBYQ 2020-02-14

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本文作者\ 郭杰

作者單位\ 北京市盈科（鄭州）律師事務(wù)所

按語：本文作者自2013年至2019年擔任河南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局常年法律顧問期間，接受大量基層安監(jiān)執(zhí)法部門法律咨詢，其中疑難問題大多與生產(chǎn)安全事故調(diào)查與處理有關(guān)，其中之一便是：對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告及批復(fù)是否可訴？各方對此問題認識不一，有觀點認為：政府關(guān)于事故調(diào)查報告的批復(fù)對有關(guān)責任人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，如果缺少訴訟救濟程序，不利于保護有關(guān)人員的權(quán)利；也有觀點認為：政府關(guān)于事故調(diào)查報告的批復(fù)具有一定的特殊性、復(fù)雜性，事故現(xiàn)場證據(jù)不能長期保存，一旦推翻批復(fù)后，根據(jù)批復(fù)作出的有關(guān)行政處罰等法律關(guān)系將重新調(diào)整，不利于社會穩(wěn)定。針對這一問題，作者欲意從司法實踐的角度探個究竟，為此，收集了50多個全國各地省級高級人民法院典型司法判例、部分最高院司法判例、河南省各地市典型司法判例，進行了實證研究，理清了司法機關(guān)對這一問題的審理思路，并將其歸納總結(jié)后反向指導(dǎo)安監(jiān)執(zhí)法實踐，向作出報告和批復(fù)的地方政府及有關(guān)部門提出針對性的建議，規(guī)范執(zhí)法行為，防范執(zhí)法風(fēng)險，推動依法行政。

（圖1：2016年12月8日郭杰律師通過召開電視電話會議形式，為河南省18個省轄市10個省管縣安監(jiān)系統(tǒng)800余人開展安全生產(chǎn)執(zhí)法風(fēng)險防范培訓(xùn)）

根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等有關(guān)法律規(guī)定，對發(fā)生的每一起生產(chǎn)安全事故，有關(guān)人民政府或有關(guān)部門應(yīng)組織成立專門的事故調(diào)查組，查清事故發(fā)生經(jīng)過、原因，對事故的性質(zhì)、責任進行認定，并提出對事故責任者的處理建議等，形成事故調(diào)查報告后上報有關(guān)人民政府批復(fù)，有關(guān)機關(guān)按照批復(fù)，依法追究有關(guān)責任人。但是，有關(guān)責任人如果對調(diào)查報告批復(fù)不服，能否提起行政訴訟以獲得救濟？如果能夠提起行政訴訟，人民法院審理的范圍有多大？這是一個在理論上和實踐中有爭議的問題。本文從分析全國各地法院司法判例入手，對這一問題進行深入探討，并試圖結(jié)合工作實際，向作出報告批復(fù)的人民政府或有關(guān)部門提出針對性的執(zhí)法建議，規(guī)范執(zhí)法行為，推動依法行政。

一、生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)是否可訴

（一）行政訴訟法及司法解釋關(guān)于受案范圍的規(guī)定。行政訴訟法第十二條和第十三條關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，均沒有明確規(guī)定政府批復(fù)是否屬于行政訴訟的受案范圍。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）規(guī)定下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；（二）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（三）行政指導(dǎo)行為；（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；（五）行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為；(六)行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；（七）行政機關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，但行政機關(guān)擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的除外；（八）上級行政機關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機關(guān)作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責等行為；（九）行政機關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為；（十）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。至于生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)是否屬于上述規(guī)定的過程行為、內(nèi)部行為、指導(dǎo)行為以及是否對當事人權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，在理論上和實踐中都存在爭議。

（二）考察全國各地法院在司法實踐中的具體做法

1.北京市、內(nèi)蒙古、浙江、江蘇、甘肅、福建等地高級人民法院有司法判例認為可訴。理由基本一致：生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)為責任人設(shè)定了權(quán)利和義務(wù)，且通過通知、送達、被其他案件引用、公告、信息公開等形式外化后，對當事人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。如，北京市高級人民法院在田興福訴國家煤礦安全監(jiān)察局行政批復(fù)一案中（〔2017〕京行終1197號行政裁定書）認為：國家煤礦安全監(jiān)察局作出被訴批復(fù)之后，涉案事故的原因和性質(zhì)、田興福在其中要承擔的責任，已被明確、清晰地確定，且事實上對后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，田興福的權(quán)利義務(wù)自此已被設(shè)定，這種設(shè)定并不從屬或依附于其后進行的處理行為，對田興福權(quán)益的影響亦不必然被其后的處理行為所吸收，故被訴批復(fù)并非一種過程性的行政行為，對田興福的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。同時，被訴批復(fù)雖然向山西省人民政府作出，但檢察機關(guān)隨后對田興福提起公訴，公訴書中援引了涉案事故報告的相關(guān)認定，也說明被訴批復(fù)已經(jīng)外化，并非行政機關(guān)內(nèi)部行為，產(chǎn)生了對田興福的權(quán)利義務(wù)進行設(shè)定的效果。因此，屬于行政訴訟的受案范圍，指令北京市第二中級人民法院繼續(xù)審理。江蘇省高級人民法院在南通市順捷工程建設(shè)咨詢公司與南通市人民政府行政批準二審行政判決書（〔2016〕蘇行終1033號）中認為：南通市政府對崇川區(qū)政府呈報的《“12·3”火災(zāi)事故調(diào)查報告》作出了批復(fù)，因該批復(fù)中含有對順捷公司在該起事故中的責任意見等內(nèi)容，且南通市政府亦確認于2014年2月20號向上訴人的相關(guān)工作人員送達了2號《火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)案的批復(fù)》，該批復(fù)已對外發(fā)生法律效力。故原審法院認定該批復(fù)對順捷公司的權(quán)利義務(wù)具有實際影響，順捷公司對此不服提起的本案訴訟屬于行政訴訟受案范圍，并無不當。甘肅省高級人民法院在蘭州市七里河區(qū)人民政府與甘肅鵬洲建筑節(jié)能工程有限公司行政批準上訴案（〔2014〕甘行終字第26號判決書）中認定：七里河區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局將被訴的《批復(fù)》送達給被上訴人鵬洲公司后，即將《批復(fù)》的內(nèi)容外化，該《批復(fù)》中將鵬洲公司列為責任單位，并要求給予處罰，為被上訴人鵬洲公司設(shè)定了一定的義務(wù)，故該《批復(fù)》與被上訴人具有法律上的利害關(guān)系。對該《批復(fù)》不服提起訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。上訴人稱其不是本案適格的訴訟主體，《批復(fù)》是內(nèi)部行政公文，不直接對外產(chǎn)生法律效力的上訴理由不能成立。

2.貴州、湖北等地方高級人民法院有司法判例認為不可訴，但理由不盡相同。如，貴州省高級人民法院在上海川島艾美機械設(shè)備有限公司與貴州省人民政府行政復(fù)議二審行政判決（〔2017〕黔行終548號）中認定：被上訴人貴州省人民政府于2016年5月3日作出的《省人民政府關(guān)于玉屏縣興發(fā)洗滌有限公司“1.11”壓力容器爆炸事故處理意見的批復(fù)》（黔府函﹝2016﹞126號），系向貴州省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局作出批復(fù)的內(nèi)部行政行為，對外不發(fā)生法律效力，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。被上訴人貴州省人民政府據(jù)此于2016年8月3日作出的黔府行復(fù)不字［2016］96號《貴州省人民政府行政復(fù)議申請不予受理決定書》適用法律正確。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應(yīng)予維持。湖北省高級人民法院在安徽國漢建設(shè)監(jiān)理咨詢有限公司與松滋市人民政府其他二審行政裁定書（〔2016〕鄂行終51號）認定：被上訴人松滋市人民政府對松滋市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的請示作出《關(guān)于松滋市堰西面館“9.9”天然氣爆燃事故調(diào)查報告的批復(fù)》，是行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部指導(dǎo)行為，該《批復(fù)》未向上訴人送達，不具備強制力。因此，根據(jù)上訴人起訴要求撤銷被上訴人作出的《關(guān)于松滋市堰西面館“9.9”天然氣爆燃事故調(diào)查報告的批復(fù)》，依法不屬于行政訴訟的受案范圍。

3.最高人民法院關(guān)于批復(fù)是否可訴的傾向性觀點

2010年陜西省高院二審審理的“延安宏盛建筑工程公司訴延安市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局生產(chǎn)責任事故批復(fù)案件”，被最高院行政審判庭收錄在《中國行政指導(dǎo)案例》第一卷，首次認可內(nèi)部行政行為外化的可訴性。一審、二審均認為“批復(fù)”可訴，理由是為延安宏盛建筑工程公司設(shè)定了義務(wù)，并“通知”了該公司。該案得到最高院的認可，被視為開創(chuàng)了內(nèi)部行政行為外化，對當事人產(chǎn)生法律效力的先河。

最高人民法院審判委員會討論通過并于2013年11月8日發(fā)布的22號指導(dǎo)案例（魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案）中認為，地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實施并對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，行政相對人對該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理。

（三）生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)具有可訴性。生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)是否屬于行政訴訟受案范圍，法律沒有做出明確規(guī)定，司法實踐中的做法也不統(tǒng)一。但是，筆者結(jié)合行政法的理論和實踐，認為此種批復(fù)具有可訴性，理由如下：

1.在當前全面實施依法治國戰(zhàn)略布局大背景下，國家的立法和司法實踐應(yīng)貫徹落實以保護行政相對人合法權(quán)利為中心的理念。實際上，2014年行政訴訟法的修訂也體現(xiàn)了這一理念，即擴大了行政訴訟的受案范圍，除法律明確規(guī)定不可訴訟的情況外，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，均可提起行政訴訟。

2.“有權(quán)利就應(yīng)當有救濟”，調(diào)查報告批復(fù)對責任人設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，也是后續(xù)行政處罰、刑責追究、民事賠償?shù)那爸贸绦蚧蜃C據(jù)，不可避免地對責任人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實際影響，因此，法律上應(yīng)給予相應(yīng)的救濟渠道。

3.國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律明確要求生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)應(yīng)向社會公示，以及對責任人的后續(xù)處理和處罰也不可避免的向責任人出示報告內(nèi)容，因此，批復(fù)的外化也不可避免，為責任人實際知悉和了解。

4.各地法院的司法實踐也多數(shù)認為批復(fù)不屬于過程行為、內(nèi)部行為、指導(dǎo)行為，外化后對當事人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實際影響。最高人民法院對上述兩判例的傾向性觀點，尤其是通過審判委員會討論通過并發(fā)布的22號指導(dǎo)案例，也認為政府的批復(fù)外化后是可訴的行政行為。

（圖2：2017年6月1日郭杰律師為河南省18個省轄市、10個省管縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局法規(guī)科科長作行政復(fù)議與行政訴訟專題培訓(xùn)）

二、人民法院審理生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)的范圍

(一)行政訴訟法有關(guān)審理范圍的規(guī)定。行政訴訟法第六十九條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求?！钡谄呤畻l規(guī)定：“ 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當?shù)??！钡诎耸邨l規(guī)定：“人民法院審理上訴案件，應(yīng)當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查?！睆纳鲜龇梢?guī)定可以看出，行政訴訟中人民法院對行政行為是全面審查，即包括行政職權(quán)、事實和證據(jù)、法律適用、法定程序，甚至包括行政行為是否明顯不當。

（二）人民法院在審判實踐中的具體做法。人民法院在審理政府或有關(guān)部門作出的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)時，普遍對程序和實體問題、事實和法律問題全面審查并做出判決。如，何紅中訴仙居縣人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督行政批復(fù)一案，浙江省高級人民法院作出(2015)浙行終字第22號二審行政判決書，對事故調(diào)查組組成人員程序是否違法；涉案的《事故調(diào)查報告》認定造成本案事故的直接原因、間接原因是否具備相關(guān)的事實依據(jù)；對事故的主要責任、次要責任的認定是否正確；對事故責任者提出的處理建議，事故防范和整改措施是否具有事實依據(jù)等進行了全面審查。福建省高級人民法院2017.10.30作出的(2017)閩行終653號判決書認定：本案中，上訴人長樂市人民政府所批復(fù)的《事故調(diào)查報告》對事故發(fā)生的直接原因和間接原因均進行了分析與認定，卻僅對事故發(fā)生間接原因的南風(fēng)公司進行事故責任認定和處理建議，未對事故發(fā)生直接原因的相關(guān)單位和責任人進行責任認定并提出相關(guān)處理建議，也未說明不予責任認定和處理建議的理由，顯然對事故的責任認定和處理建議不全面。上訴人在審查《事故調(diào)查報告》時未能發(fā)現(xiàn)該問題，就作出原則同意《事故調(diào)查報告》的批復(fù)，證據(jù)不足。原審判決撤銷被訴批復(fù)并責令上訴人重新作出批復(fù)，并無不當。河南省南陽市中級人民法院在南陽高新區(qū)恒大起重設(shè)備安裝工程有限公司與鄧州市人民政府一審行政判決書([2016]豫13行初433號)中認為：“關(guān)于本案被訴行政行為的合法性問題：《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》及《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》均對事故調(diào)查處理進行了規(guī)定，本案被告在訴訟中提交的證據(jù)不能證明在事故發(fā)生后，依法組成了事故調(diào)查小組并嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定進行了調(diào)查。卷宗材料也未顯示報送審批的事故調(diào)查報告附有相關(guān)證據(jù)材料及調(diào)查組成員簽名等，現(xiàn)有證據(jù)不能證明被告在作出批復(fù)時，盡到了審慎審查的義務(wù)。在本院依法通知被告補充提交證據(jù)后，被告仍怠于舉證，依法應(yīng)承擔相應(yīng)的法律后果。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條、第七十條第（一）項之規(guī)定，判決如下：撤銷被告鄧州市人民政府作出的《鄧州市人民政府關(guān)于對鄧州市銀基王朝“5.10”亡人事故調(diào)查報告的批復(fù)》（鄧政文〔2015〕60號）的第一項內(nèi)容?！?/section>

（圖3：2018年12月5日郭杰律師為全省安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員執(zhí)法資格培訓(xùn)班學(xué)員授課）

三、有關(guān)地方政府及部門作出事故調(diào)查報告批復(fù)時法律風(fēng)險防范建議

鑒于在行政訴訟中，人民法院對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告進行全面審理，生產(chǎn)安全事故調(diào)查中如違反法定程序，或?qū)κ鹿守熑?、處理建議等實體問題認定錯誤，或者無事實和法律依據(jù)，調(diào)查報告批復(fù)存在被依法撤銷的法律風(fēng)險。因此，有關(guān)政府及部門在開展生產(chǎn)安全事故調(diào)查，及形成報告和批復(fù)過程中應(yīng)嚴格依法進行。筆者結(jié)合執(zhí)法實務(wù)中存在的問題，提出法律風(fēng)險防范建議如下：

（一）事故調(diào)查組的組成要符合法定程序。生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，有關(guān)人民政府或有關(guān)部門，應(yīng)按照屬地管理的原則，根據(jù)事故的類別確定組織事故調(diào)查的主體，成立事故調(diào)查組。根據(jù)事故的性質(zhì)，確定事故調(diào)查組成員單位，由成員單位指派人員參加。調(diào)查組成員應(yīng)當具有事故調(diào)查所需要的知識和專長，并與所調(diào)查的事故沒有直接利害關(guān)系。對于委托調(diào)查必須有明確的法律依據(jù)。

（二）事故調(diào)查應(yīng)嚴格遵守法定的程序。事故調(diào)查是一項行政行為，調(diào)查的結(jié)果影響諸多行政行對人的權(quán)利和利益，因此，應(yīng)嚴格依法進行。鑒于《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)對事故調(diào)查的程序規(guī)定仍比較粗略，我國還沒有統(tǒng)一的行政程序法，實踐中建議參照行政處罰法等法律、法規(guī)、規(guī)章中程序性規(guī)定，以做到程序公正，保證調(diào)查結(jié)果的真實性、客觀性。如，詢問當事人應(yīng)有兩名工作人員參加，詢問人和記錄人應(yīng)分工進行；現(xiàn)場勘察應(yīng)制作勘察筆錄，注明時間、地點、見證人，并附有照片或錄像等，應(yīng)運用這些在行政執(zhí)法中比較成熟的程序。另外，為保障調(diào)查工作的順利進行，調(diào)查組還可以根據(jù)情況制定調(diào)查組工作細則，明確成員的工作范圍和職責，避免調(diào)查工作實際上由安監(jiān)局一家來包攬。

（三）對事故的認定要有事實和法律依據(jù)。在查明事故發(fā)生的經(jīng)過、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟損失的基礎(chǔ)上，對事故的性質(zhì)和事故責任的認定，要有確鑿的證據(jù)證明，且證據(jù)嚴格符合證據(jù)規(guī)則的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性原則，形成證據(jù)鏈條。出具的調(diào)查報告應(yīng)將有關(guān)證據(jù)附后。調(diào)查報告中行政處罰建議應(yīng)原則化，不應(yīng)直接確定處罰結(jié)果。

（四）對事故調(diào)查報告的批復(fù)應(yīng)符合法定程序。首先批復(fù)的主體應(yīng)符合法律規(guī)定，批復(fù)程序不應(yīng)流于形式，應(yīng)根據(jù)批復(fù)機關(guān)的內(nèi)部決策程序依法進行，切實起到對調(diào)查報告監(jiān)督把關(guān)的作用，而不是簡單的蓋章了事。批復(fù)內(nèi)容應(yīng)按照法律規(guī)定向社會公告或依照申請公開。