中倫律師事務(wù)所｜劉思俁 者麗瓊 周月萍 

前言

2019年12月31日，住建部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工程總承包管理辦法》），引起了業(yè)界廣泛關(guān)注。此前，住建部曾先后于2017年12月、2019年5月單獨(dú)及聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委發(fā)布兩版“征求意見稿”，幾經(jīng)打磨后終于出臺(tái)正式稿，對(duì)當(dāng)前國(guó)家大力推行和發(fā)展工程總承包、促進(jìn)建筑業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)意義重大。

《工程總承包管理辦法》的核心內(nèi)容主要涵蓋工程總承包單位的條件（資質(zhì)條件及禁止條件）、工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包與分包、建設(shè)單位和工程總承包單位的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、以及工程總承包項(xiàng)目的實(shí)施要求等。相比2019版“征求意見稿”，《工程總承包管理辦法》大幅“瘦身”，刪除了工程總承包項(xiàng)目的多項(xiàng)具體管理規(guī)定，如安全生產(chǎn)許可證管理、安全生產(chǎn)考核合格證、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、施工許可證辦理的條件、信息管理、監(jiān)督管理表格添加工程總承包單位等。與此同時(shí)，《工程總承包管理辦法》還結(jié)合《政府投資條例》的有關(guān)規(guī)定，新增了相應(yīng)的墊資條款。

即日起，北京市中倫（上海）律師事務(wù)所周月萍、周蘭萍律師團(tuán)隊(duì)將在本公眾號(hào)設(shè)立“《工程總承包管理辦法》專題系列”文章，以實(shí)務(wù)視角對(duì)其核心內(nèi)容進(jìn)行解讀，并就施工/設(shè)計(jì)企業(yè)開展工程總承包業(yè)務(wù)提出實(shí)踐建議。歡迎各界同仁關(guān)注，共同探討和交流。

一、“雙資質(zhì)”施行，終結(jié)施工/設(shè)計(jì)企業(yè)“單槍匹馬”的時(shí)代

《工程總承包管理辦法》第十條第一款明確規(guī)定：“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體?！痹摋l確定的“雙資質(zhì)”要求，徹底改變了“單資質(zhì)”企業(yè)承接房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包項(xiàng)目的現(xiàn)狀，對(duì)僅具有單資質(zhì)的施工/設(shè)計(jì)企業(yè)挑戰(zhàn)重大，影響深遠(yuǎn)。

在《工程總承包管理辦法》發(fā)布以前，住建部和地方建設(shè)行政主管部門對(duì)工程總承包單位的資質(zhì)要求已存較大差異，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，“單資質(zhì)”還是“雙資質(zhì)”？二是，是否可以采用聯(lián)合體方式？具體而言：

（一）按照住建部規(guī)定，工程總承包單位具備任意一項(xiàng)相應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)即可；但部分地方規(guī)定已明確提出“雙資質(zhì)”要求

《建設(shè)部關(guān)于工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題說(shuō)明的函》（建市函〔2003〕161號(hào)）規(guī)定：“《工程總承包資格證書》廢止之后，對(duì)從事工程總承包業(yè)務(wù)的企業(yè)不專門設(shè)立工程總承包資質(zhì)。具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)可以在其資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)”；《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號(hào)）第二條規(guī)定：“工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)”。即，從國(guó)家層面來(lái)看，工程總承包企業(yè)不需要同時(shí)具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，具備任意一項(xiàng)相應(yīng)資質(zhì)即可作為工程總承包項(xiàng)目的承接主體。

因此，大部分地方規(guī)定亦遵循了住建部的“單資質(zhì)”要求，允許僅具有設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的企業(yè)作為工程總承包單位。但是，部分地方規(guī)定也對(duì)工程總承包單位資質(zhì)條件提出“雙資質(zhì)”要求，如天津市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)在《關(guān)于天津市建設(shè)項(xiàng)目推行工程總承包試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（津建筑〔2017〕477號(hào)）中規(guī)定，工程總承包試點(diǎn)范圍內(nèi)的工程總承包企業(yè)應(yīng)同時(shí)具有與工程相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或?yàn)榫哂信c工程相適應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)組成的聯(lián)合體。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)在《關(guān)于在本市裝配式建筑工程中實(shí)行工程總承包招投標(biāo)的若干規(guī)定（試行）》（京建法〔2017〕29號(hào)）中對(duì)于裝配式建筑工程的工程總承包項(xiàng)目承包人也提出了類似要求（但2019年12月26日該規(guī)定試行期已結(jié)束）。

（二）按照住建部規(guī)定，施工/設(shè)計(jì)企業(yè)可以組成聯(lián)合體承接工程總承包項(xiàng)目，但部分地方規(guī)定明確禁止采用聯(lián)合體方式

《建設(shè)部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市〔2003〕30號(hào)）第四條規(guī)定：“工程勘察、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)也可以組成聯(lián)合體對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合總承包”；《住建部“十三五”裝配式建筑行動(dòng)方案》（2017年03月23日施行）第二條亦規(guī)定：“設(shè)計(jì)、施工、開發(fā)、生產(chǎn)企業(yè)可單獨(dú)或組成聯(lián)合體承接裝配式建筑工程總承包項(xiàng)目。”即，國(guó)家層面對(duì)聯(lián)合體承攬工程總承包項(xiàng)目持開放態(tài)度。

因此，大部分地方規(guī)定亦允許設(shè)計(jì)、施工等企業(yè)以聯(lián)合體的形式承攬工程總承包項(xiàng)目。但也有極少部分地方規(guī)定明確禁止采用聯(lián)合體方式，如吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在《關(guān)于進(jìn)一步明確工程總承包管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（建辦〔2017〕50號(hào)）中規(guī)定：“我省工程總承包項(xiàng)目應(yīng)由符合條件的設(shè)計(jì)或施工總承包企業(yè)中的一家承攬，不得采用聯(lián)合體方式承攬”。

綜上所述，自國(guó)家提出鼓勵(lì)工程總承包模式以來(lái)，雖然各地方建設(shè)行政主管部門紛紛制定適用于本地區(qū)的管理規(guī)范，但諸多規(guī)范之間尚存在不一致甚至沖突。在《工程總承包管理辦法》施行后，“雙資質(zhì)”已成定局，“聯(lián)合體”方式也真正獲得“身份”。目前，不少地方規(guī)定及其實(shí)踐操作，互相之間以及與《工程總承包管理辦法》的規(guī)定不完全一致，施工/設(shè)計(jì)企業(yè)在參與工程總承包項(xiàng)目的過(guò)程中，需要兼顧國(guó)家及地方層面的規(guī)定，與相關(guān)主管部門進(jìn)行有效、緊密溝通，并及時(shí)消除可能影響項(xiàng)目落地的相關(guān)障礙。

二、已取得設(shè)計(jì)和施工雙資質(zhì)的企業(yè)可獨(dú)立承接工程總承包項(xiàng)目；而單資質(zhì)施工/設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)何去何從？

（一）已取得設(shè)計(jì)和施工雙資質(zhì)的企業(yè)，按照管理辦法可獨(dú)立承接工程總承包項(xiàng)目

按照現(xiàn)行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，符合“雙資質(zhì)”要求的企業(yè)主要有兩類：一類是具備施工總承包特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)；另一類是雖不具備施工總承包特級(jí)資質(zhì)，但同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)的其他企業(yè)，如一些大型設(shè)計(jì)院和施工企業(yè)。

根據(jù)《施工總承包企業(yè)特級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（建市〔2007〕72號(hào)）的規(guī)定，申請(qǐng)施工總承包特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)應(yīng)具有本類別相關(guān)的行業(yè)工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的專業(yè)技術(shù)人員；取得施工總承包特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)可承擔(dān)本類別各等級(jí)工程施工總承包、設(shè)計(jì)及開展工程總承包和項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)；取得房屋建筑、公路、鐵路、市政公用、港口與航道、水利水電等專業(yè)中任意1項(xiàng)施工總承包特級(jí)資質(zhì)和其中2項(xiàng)施工總承包一級(jí)資質(zhì)，即可承接上述各專業(yè)工程的施工總承包、工程總承包和項(xiàng)目管理業(yè)務(wù),及開展相應(yīng)設(shè)計(jì)主導(dǎo)專業(yè)人員齊備的施工圖設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)；取得房屋建筑、礦山、冶煉、石油化工、電力等專業(yè)中任意1項(xiàng)施工總承包特級(jí)資質(zhì)和其中2項(xiàng)施工總承包一級(jí)資質(zhì)，即可承接上述各專業(yè)工程的施工總承包、工程總承包和項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，及開展相應(yīng)設(shè)計(jì)主導(dǎo)專業(yè)人員齊備的施工圖設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)。因此，具備施工總承包特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)，往往也具有相關(guān)行業(yè)的工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)和相應(yīng)設(shè)計(jì)能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月中旬，全國(guó)特級(jí)資質(zhì)數(shù)量達(dá)875個(gè)，分別歸屬于691家企業(yè)，其中不乏具有多個(gè)特級(jí)資質(zhì)的大型建筑企業(yè)。

上述兩大類企業(yè)符合《工程總承包管理辦法》第十條規(guī)定的“雙資質(zhì)”要求，可直接承接工程總承包業(yè)務(wù)，并且在資金、技術(shù)、人員、市場(chǎng)方面都頗具實(shí)力，將在承接房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包項(xiàng)目方面占有一定優(yōu)勢(shì)。

（二）單資質(zhì)的施工/設(shè)計(jì)企業(yè)可以通過(guò)組建聯(lián)合體、自行申請(qǐng)相應(yīng)資質(zhì)，以及并購(gòu)重組等途徑，實(shí)現(xiàn)承接工程總承包業(yè)務(wù)

1.與其他設(shè)計(jì)/施工企業(yè)組成聯(lián)合體

《工程總承包管理辦法》第十條第二款明確規(guī)定：“設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和復(fù)雜程度，合理確定牽頭單位，在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責(zé)任和權(quán)利。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。”據(jù)此，為長(zhǎng)期開展工程總承包業(yè)務(wù)，單資質(zhì)的施工/設(shè)計(jì)企業(yè)可以借助盡職調(diào)查等綜合手段，挑選出有實(shí)力、有誠(chéng)信的長(zhǎng)期合作伙伴，共同承接工程總承包業(yè)務(wù)。在聯(lián)合體方式下，以下兩點(diǎn)需要各參與方重點(diǎn)關(guān)注：

第一，一般情況下，施工部分的工作量和合同金額遠(yuǎn)大于設(shè)計(jì)部分，在設(shè)計(jì)企業(yè)和施工企業(yè)組成聯(lián)合體的情況下，施工企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的掌控能力遠(yuǎn)大于設(shè)計(jì)企業(yè)，施工牽頭的工程總承包項(xiàng)目可能成為主流。

第二，在聯(lián)合體模式下，由于設(shè)計(jì)企業(yè)能收取的費(fèi)用相對(duì)較少，卻對(duì)整個(gè)工程總承包項(xiàng)目負(fù)有連帶責(zé)任，故設(shè)計(jì)企業(yè)參與此類項(xiàng)目需特別注意通過(guò)聯(lián)合體協(xié)議等合理分配風(fēng)險(xiǎn)。

第三，“共贏”是聯(lián)合體各方的一致目標(biāo)?！豆こ炭偝邪芾磙k法》第一條開宗明義，本法的制定目的是“規(guī)范房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動(dòng)，提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益”，因此，聯(lián)合體在實(shí)施項(xiàng)目的具體過(guò)程中，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益”這一立法精神，齊心協(xié)力、實(shí)現(xiàn)共贏，注意培養(yǎng)長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，各取所長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)施工相融合。

2.自行申請(qǐng)取得設(shè)計(jì)/施工資質(zhì)

《工程總承包管理辦法》第十二條明確規(guī)定：“鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請(qǐng)取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的單位，可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別施工總承包一級(jí)資質(zhì)。鼓勵(lì)施工單位申請(qǐng)取得工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，具有一級(jí)及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以申請(qǐng)相應(yīng)別的工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績(jī)可以作為設(shè)計(jì)、施工業(yè)績(jī)申報(bào)?！睋?jù)此，設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)單位和施工總承包一級(jí)資質(zhì)單位可直接申請(qǐng)對(duì)方資質(zhì)，而不需按照通常的資質(zhì)升級(jí)路徑，根據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第八條的規(guī)定，在首次申請(qǐng)或增項(xiàng)申請(qǐng)資質(zhì)時(shí)，從最低等級(jí)資質(zhì)開始申請(qǐng)；同時(shí)，完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績(jī)可以作為設(shè)計(jì)、施工業(yè)績(jī)，用于申請(qǐng)資質(zhì)。

但需要注意的是，上述規(guī)定僅適用于設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)和部分甲級(jí)資質(zhì)單位以及施工總承包一級(jí)及以上資質(zhì)單位，并且申報(bào)資質(zhì)所需的業(yè)績(jī)僅限工程總承包業(yè)績(jī)。除此之外，相關(guān)單位還需滿足資質(zhì)申報(bào)和項(xiàng)目承接所需的人員要求，并轉(zhuǎn)變管理和經(jīng)營(yíng)模式，以適應(yīng)開展工程總承包業(yè)務(wù)。

3.通過(guò)兼并重組，獲得相應(yīng)的設(shè)計(jì)/施工資質(zhì)或相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量

除前述兩種方式外，設(shè)計(jì)/施工單位也可以通過(guò)兼并重組的方式，獲取相應(yīng)的設(shè)計(jì)/施工資質(zhì)或相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于建設(shè)工程企業(yè)發(fā)生重組、合并、分立等情況資質(zhì)核定有關(guān)問(wèn)題的通知（建市〔2014〕79號(hào)）規(guī)定，符合七種特定情形的建設(shè)工程企業(yè)（包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)等）發(fā)生重組、合并、分立等情況申請(qǐng)資質(zhì)證書的，可按照有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化審批手續(xù)，經(jīng)審核注冊(cè)資本金和注冊(cè)人員等指標(biāo)滿足資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的，直接進(jìn)行證書變更。對(duì)于七種特定情形以外的建設(shè)工程企業(yè)重組、合并、分立，企業(yè)申請(qǐng)辦理資質(zhì)的，按照有關(guān)規(guī)定重新進(jìn)行核定。企業(yè)重組、分立后，一家企業(yè)承繼原企業(yè)某項(xiàng)資質(zhì)的，其他企業(yè)同時(shí)申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)資質(zhì)時(shí)按首次申請(qǐng)辦理。

故，通過(guò)兼并重組方式，企業(yè)一方面可以實(shí)現(xiàn)直接獲取相應(yīng)的設(shè)計(jì)/施工企業(yè)資質(zhì)；或者，通過(guò)此種方式獲取相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量，并在此基礎(chǔ)上打造自身的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為申請(qǐng)相應(yīng)資質(zhì)創(chuàng)造有利條件。

鑒于當(dāng)前建筑市場(chǎng)增速放緩以及建筑業(yè)改革方向，目前建筑企業(yè)兼并收購(gòu)日益增多?！半p資質(zhì)”的推行，將進(jìn)一步促進(jìn)建設(shè)工程企業(yè)的兼并重組趨勢(shì)。