流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管，原系國務(wù)院賦予工商部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。當(dāng)時(shí)工商部門不斷加強(qiáng)了食品安全監(jiān)管的制度建設(shè)，其中最重要的就是索證索票和進(jìn)銷貨臺(tái)帳制度，各地工商部門在推動(dòng)這項(xiàng)工作的過程中普遍動(dòng)用了大量的人力和物力，有的向經(jīng)營者免費(fèi)發(fā)放檔案盒、臺(tái)賬本，有的代替經(jīng)營者整理票證、抄錄臺(tái)賬，有的投入巨資推行索證索票和購銷臺(tái)賬的電子化、網(wǎng)絡(luò)化。一定時(shí)期內(nèi)在食品安全監(jiān)管中確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但隨著監(jiān)管的不斷深入，問題也逐漸暴露。

當(dāng)前，國務(wù)院把流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職權(quán)移交食藥監(jiān)部門（下文稱監(jiān)管部門），基本上沿襲了此兩項(xiàng)制度，但在監(jiān)管過程中其缺陷則更加突顯。本人作為一名從工商劃轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)的基層監(jiān)管人員，試圖通過本文對(duì)食品流通領(lǐng)域（本文只談流通領(lǐng)域）索證索票和購銷臺(tái)賬制度的剖析，給索證索票和購銷臺(tái)賬制度一個(gè)準(zhǔn)確的功能定位，去虛存實(shí)，只當(dāng)是本人為實(shí)現(xiàn)食藥監(jiān)部門在流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管方面能取得新突破貢獻(xiàn)盡的一份綿薄之力。

　　一、索證索票和進(jìn)銷貨臺(tái)帳制度的演變

　　索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬制度的具體內(nèi)容和要求在不同時(shí)期的不同法律法規(guī)、不同文件規(guī)范中有著較大的差異。

　　(一)2007年7月之前：索證索票和購銷臺(tái)帳制度。

 在工商系統(tǒng)的規(guī)范性文件中，最早提出“索證索票”和“購銷臺(tái)賬”概念的是《工商行政管理所食品安全監(jiān)督管理工作規(guī)范》(工商消字[2005]第71號(hào)，以下簡稱《工作規(guī)范》),其第八條規(guī)定：工商所應(yīng)當(dāng)……引導(dǎo)食品經(jīng)營者建立健全并落實(shí)下列食品經(jīng)營管理自律制度：(一)進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度。采取索證索票的方式，審驗(yàn)食品生產(chǎn)者或者供貨者的經(jīng)營資格，驗(yàn)明食品合格證明和食品標(biāo)識(shí)。(二)購銷臺(tái)帳制度。如實(shí)記錄每種食品進(jìn)貨時(shí)間、來源、名稱、規(guī)格、數(shù)量等內(nèi)容;從事批發(fā)業(yè)務(wù)的，還要記錄銷售的食品名稱、流向、時(shí)間、規(guī)格、數(shù)量等內(nèi)容。……從這個(gè)規(guī)定的內(nèi)容可以看出，“索證索票”本身不是制度，只是經(jīng)營者執(zhí)行進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度的一種行為方式，但在這份文件之后，在監(jiān)管工作中都習(xí)慣地用“索證索票制度”來代替“進(jìn)貨查驗(yàn)制度”。在當(dāng)時(shí)，《工作規(guī)范》是流通環(huán)節(jié)食品索證索票和購銷臺(tái)賬制度的主要依據(jù)。

　　(二)2007年7月到2009年5月：索證索票和進(jìn)貨臺(tái)帳制度。

 2007年7月，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》(以下簡稱《特別規(guī)定》)，把索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬制度列為經(jīng)營者的法定義務(wù)。至2009年6月1日《食品安全法》出臺(tái)期間，《特別規(guī)定》是索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬制度的主要法律依據(jù)。其在《工作規(guī)范》的基礎(chǔ)上，索證索票制度中增加了按產(chǎn)品批次索要檢測報(bào)告的內(nèi)容，在進(jìn)貨臺(tái)賬制度中增加了記錄產(chǎn)品生產(chǎn)批次及保存臺(tái)賬不少于2年的內(nèi)容。同時(shí)，為配合《特別規(guī)定》的實(shí)施，國家工商總局專門出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范食品索證索票制度和進(jìn)貨臺(tái)賬制度的指導(dǎo)意見》(工商消字[2007]227號(hào))，對(duì)索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬制度按不同的食品經(jīng)營主體進(jìn)行了細(xì)化要求，各地方局也以文件、答復(fù)等方式對(duì)制度執(zhí)行進(jìn)行了具體的指導(dǎo)和規(guī)范。從總體上看，這段時(shí)期索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬制度內(nèi)容復(fù)雜、要求較高，執(zhí)行難度大。

(三)2009年6月至2015年9月：進(jìn)貨查驗(yàn)及記錄制度。

 2009年出臺(tái)的《食品安全法》及《食品安全法實(shí)施條例》，肯定了《特別規(guī)定》的做法，對(duì)進(jìn)貨查驗(yàn)制度做出了單獨(dú)規(guī)定。該《食品安全法》第三十九條規(guī)定：食品經(jīng)營者在采購食品時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格的證明文件。同時(shí)也明確規(guī)定食品經(jīng)營企業(yè)應(yīng)如實(shí)記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進(jìn)貨日期等內(nèi)容。食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄應(yīng)當(dāng)真實(shí)，保存期不得少于2年。該《食品安全法實(shí)施條例》第二十四條和二十九條也作出了相應(yīng)的規(guī)定。應(yīng)該說，該《食品安全法》及《食品安全法實(shí)施條例》相對(duì)簡化了索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬制度的要求，索證索票僅限于查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格的證明文件，同時(shí)只有食品經(jīng)營企業(yè)才需要建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄。

(四)2015年10月至今：

  2015年《食品安全法》沿用了2009年《食品安全法》對(duì)食品經(jīng)營者進(jìn)貨查驗(yàn)且食品經(jīng)營企業(yè)建立并執(zhí)行進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的基礎(chǔ)上，增加了從事食品批發(fā)企業(yè)的銷售記錄制度（見2015年《食品安全法》第五十三條）。

  二、 索證索票和購銷臺(tái)賬制度的實(shí)效性分析

  一般認(rèn)為，建立索證索票制度是為了保證食品來源正當(dāng)，質(zhì)量可靠，而購銷臺(tái)賬制度（即進(jìn)銷貨查驗(yàn)記錄制度）是為了在發(fā)現(xiàn)問題食品后可以迅速、準(zhǔn)確地查找問題，采取措施。然而，從實(shí)際效果看，依靠目前的這兩項(xiàng)制度，預(yù)期目的往往無法達(dá)到。

  （一）索證索票制度的實(shí)效性分析

流通領(lǐng)域食品安全問題總體上可以分為三類：第一類是食品外包裝或感官性狀有問題，比如食品標(biāo)簽不合格、無QS標(biāo)志、食品霉變等，即感觀可以檢查出來的問題；第二類是食品內(nèi)在質(zhì)量有問題，比如添加非食用物質(zhì)、食品添加劑超標(biāo)、微生物指標(biāo)不合格等，即必需依靠技術(shù)手段方可檢查出來的問題；第三類是食品的身份有問題，包括偽造、冒用生產(chǎn)許可證，偽造、冒用他人廠名廠址以及完全假冒他人食品等。

對(duì)于第一類問題，很顯然不可能也不需要依靠索證索票來解決。對(duì)于第二類問題，索要檢測報(bào)告或查驗(yàn)合格證明其實(shí)沒有太大的實(shí)際效果，因?yàn)榉刹粌H認(rèn)可獨(dú)立第三方檢測機(jī)構(gòu)的檢測報(bào)告，也認(rèn)可生產(chǎn)者自己的檢測報(bào)告，所謂合格證和合格印章也是生產(chǎn)者自己發(fā)放和控制的。實(shí)踐中，不管企業(yè)是否對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行真正的出廠檢測，沒有一個(gè)生產(chǎn)者會(huì)給自己的產(chǎn)品附一份不合格的檢測報(bào)告或合格證明出廠。對(duì)于那些不進(jìn)行食品出廠檢驗(yàn)的生產(chǎn)者來說，偽造一份檢測報(bào)告或證明不過是浪費(fèi)點(diǎn)紙張而已。對(duì)于第三類問題，現(xiàn)行的索證索票制度實(shí)際上也只是部分有效，即當(dāng)經(jīng)營者直接從生產(chǎn)商進(jìn)貨時(shí)，索證索票是有效的，可以有效地避免第三類問題的發(fā)生。但當(dāng)供貨者也為銷售商時(shí)，進(jìn)貨者按現(xiàn)行制度索證索票并不能保證第三類問題不發(fā)生，因?yàn)檫@時(shí)食品是否有問題完全取決于直接從生產(chǎn)者進(jìn)貨的那個(gè)經(jīng)營者是否真正履行了索證索票義務(wù)。

當(dāng)然，按現(xiàn)行制度向同屬銷售商的供貨者索取其資質(zhì)證明也并非毫無意義，至少可以證明供貨者是一個(gè)經(jīng)許可的流通領(lǐng)域經(jīng)營者，但因流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營的進(jìn)入門檻很低，所以這種證明對(duì)食品安全的意義不大。

如前所述，檢測報(bào)告和合格證明對(duì)食品質(zhì)量本身意義不大，因?yàn)槲覀儫o法判斷其真?zhèn)?。然而，既使是生產(chǎn)者提供的生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件，我們也不能完全放心，因?yàn)槿绻粋€(gè)生產(chǎn)者已經(jīng)在食品上偽造了生產(chǎn)許可證編號(hào)，那么他就不憚?dòng)谠賯卧煲粡埳a(chǎn)許可證或營業(yè)執(zhí)照的復(fù)印件。實(shí)際上，我們要查詢流通領(lǐng)域的一個(gè)食品是否偽造了生產(chǎn)許可證，最通常的做法，也是最簡單、準(zhǔn)確的辦法是將食品上標(biāo)注的生產(chǎn)許可證編號(hào)輸入互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行查詢，而不是將其與經(jīng)營者所索來的生產(chǎn)許可證復(fù)印件進(jìn)行比對(duì)。

  以上分析的其實(shí)只是索證索票中的“索證”，對(duì)于索證索票中的“索票”，也就是索要進(jìn)貨票據(jù)，其對(duì)問題食品的源頭控制作用一般體現(xiàn)在可以對(duì)銷售方形成正當(dāng)經(jīng)營的心理壓力，但一旦銷售方違法行為得不到及時(shí)追究，或成本過低，這種心理壓力將不復(fù)存在。從此角度看，“索票”的最主要意義在于，進(jìn)貨票據(jù)既是經(jīng)營者進(jìn)行賬目計(jì)算的原始憑證，也是處理相關(guān)經(jīng)濟(jì)糾紛和行政處罰案件的書面證據(jù)。

  （二）購銷臺(tái)賬制度的實(shí)效性分析

   購銷臺(tái)賬制度包括食品經(jīng)營企業(yè)進(jìn)貨臺(tái)賬登記制度和食品批發(fā)企業(yè)銷售臺(tái)賬登記制度。目前這種制度比較科學(xué)和簡便的執(zhí)行方式就是全國許多地方已經(jīng)采取的“一票通”模式，即通過保存制式的進(jìn)銷貨票據(jù)直接形成購銷臺(tái)賬，這種模式也得到了《食品安全法實(shí)施條例》的明確認(rèn)可。

  進(jìn)貨臺(tái)賬的意義在于“溯源”，也就是查找問題食品的源頭，但實(shí)際上，這個(gè)作用并不十分明顯。實(shí)踐中，除特大型超市外，很少有食品經(jīng)營者需要借助于進(jìn)貨臺(tái)賬才能知道自己所售食品的來源。而那些特大型超市，它們基于自身管理的需要，進(jìn)貨記錄其實(shí)都已比較完善，監(jiān)管部門在這方面再進(jìn)行強(qiáng)調(diào)并無太大必要。

   銷售臺(tái)賬的意義在于發(fā)現(xiàn)問題食品后可以有效地進(jìn)行“順查”，也就是說有了批發(fā)商的銷售臺(tái)賬，就可以迅速、準(zhǔn)確地向下游環(huán)節(jié)追回問題食品，而不必對(duì)所有食品經(jīng)營者進(jìn)行全面的排查，可以大大減少召回食品的工作量。鑒于目前流通領(lǐng)域食品安全問題頻發(fā)的形勢，應(yīng)當(dāng)說要求批發(fā)商建立銷售臺(tái)賬是很有必要的。但銷售臺(tái)賬制度只是解決了向經(jīng)營者召回食品的問題，對(duì)于食品存在嚴(yán)重問題，必須向全體消費(fèi)者召回的情形，還要更多地依靠大眾傳媒。

  三、完善索證索票和進(jìn)銷貨臺(tái)帳制度的對(duì)策設(shè)想

　　事實(shí)上，食品索證索票和購銷臺(tái)帳制度是進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的主要內(nèi)容，是建立健全食品安全全過程監(jiān)管鏈條與追溯體系的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，也是嚴(yán)格食品市場準(zhǔn)入的重要舉措，但同時(shí)又如前文所述存在諸多漏洞和不足。為完善索證索票和進(jìn)銷貨臺(tái)帳制度，本人經(jīng)充分調(diào)研，特做如下對(duì)策設(shè)想：

（一）改革“索證”的內(nèi)容和方式

如前所述，“索證”其實(shí)是我們對(duì)法律相關(guān)規(guī)定的誤讀，是把進(jìn)貨查驗(yàn)的方式之一當(dāng)成了進(jìn)貨查驗(yàn)制度本身。細(xì)究《食品安全法》中“查驗(yàn)供貨商的許可證和食品合格的證明文件”的要求，應(yīng)當(dāng)是可以只查驗(yàn)許可證和證明文件的原件,而不保留復(fù)印件。當(dāng)然，保存相關(guān)許可證和證明文件的復(fù)印件是經(jīng)營者履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的一種證據(jù)，但實(shí)踐表明這種證明方式對(duì)許多經(jīng)營者來說成本高昂，難以承受，而且其在監(jiān)管上漏洞也很多，難有實(shí)效。相比之下，我認(rèn)為將“索證”改為索取背書連續(xù)的《食品生產(chǎn)許可證》復(fù)印件對(duì)食品安全的準(zhǔn)入控制更有意義，其具體的方法和要求舉例表示如下：

    A生產(chǎn)商向B批發(fā)商售出食品時(shí)，要在《食品生產(chǎn)許可證》復(fù)印件背面注明B的企業(yè)名稱及A的聯(lián)系方式，然后加蓋A的印章確認(rèn)；B批發(fā)商向C批發(fā)商出售該食品時(shí)，要再將在上述《食品生產(chǎn)許可證》復(fù)印件加注C的企業(yè)名稱及B的聯(lián)系方式，然后加蓋B的印章確認(rèn)；以此類推，直至最后一級(jí)批發(fā)商（可以同時(shí)索要背書連續(xù)的生產(chǎn)商《營業(yè)執(zhí)照》）。這樣食品從出廠開始的每個(gè)流通環(huán)節(jié)都一目了然，哪些環(huán)節(jié)在自己的轄區(qū)，哪些不在，只需要看一下背書就可知道。當(dāng)出現(xiàn)問題食品需要召回時(shí)，可以直接通知食品各銷售轄區(qū)最上游的批發(fā)商進(jìn)行召回，不再需要通過進(jìn)貨臺(tái)賬一層一層地追溯。同時(shí)，假冒食品也將無處遁形，因?yàn)樗袕纳弦画h(huán)節(jié)獲得的證明都是唯一的，不存在“掛羊頭、賣狗肉”的情況，即使有環(huán)節(jié)偽造證明，監(jiān)管人員也可以通過背書上各環(huán)節(jié)的聯(lián)系電話輕易地將其識(shí)破。

   （二）堅(jiān)持和規(guī)范全體、全程“索票”

   進(jìn)貨票據(jù)是食品經(jīng)營企業(yè)建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄的主體內(nèi)容，因此對(duì)食品經(jīng)營企業(yè)來說，在法律上“索票”是必須的。對(duì)于從事食品經(jīng)營的個(gè)體戶，《食品安全法》雖然對(duì)其進(jìn)貨查驗(yàn)記錄不再作強(qiáng)制的要求，但我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)要求其堅(jiān)持“索票”，這不僅因?yàn)檫M(jìn)貨票據(jù)是一種重要的原始憑證和書面證據(jù)，而且個(gè)體工商戶的“索票”行為將有效地督促上游食品批發(fā)企業(yè)“出票”，即建立銷售臺(tái)賬，而銷售臺(tái)賬對(duì)問題食品的召回意義重大。

  當(dāng)然，在“索票”上有一個(gè)問題不容忽視，那就是票據(jù)的規(guī)范統(tǒng)一問題，因?yàn)橹挥许?xiàng)目填寫齊全、規(guī)范的票據(jù)才可能形成符合法律要求的進(jìn)銷貨臺(tái)賬，才能成為最有證明力的原始憑證和書面證據(jù)。因此，監(jiān)管部門應(yīng)抓緊在盡可能大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)流通領(lǐng)域進(jìn)銷食品票據(jù)的格式統(tǒng)一和規(guī)范填寫。

  （三）鼓勵(lì)建立“票據(jù)式”進(jìn)貨臺(tái)賬

  對(duì)于進(jìn)貨臺(tái)賬，各地在實(shí)踐中一般是由進(jìn)貨票據(jù)按日期或供貨商分類整理粘貼形成的，這種做法簡便科學(xué)，也得到了法律的認(rèn)可。但與其說這是在建立進(jìn)貨臺(tái)賬倒不如說這是在保管進(jìn)貨票據(jù)，因?yàn)檫M(jìn)貨票據(jù)顯然比單純的臺(tái)賬意義大得多。簡單的“票據(jù)式”進(jìn)貨臺(tái)賬個(gè)體工商戶完全有能力做到，因此，本人認(rèn)為法律其實(shí)并沒有必要只要求食品經(jīng)營企業(yè)建立進(jìn)貨臺(tái)賬而將個(gè)體工商戶排除在此項(xiàng)制度之外。

  （四）推進(jìn)大中型批發(fā)企業(yè)銷售臺(tái)賬的數(shù)字化

  批發(fā)企業(yè)的銷售臺(tái)賬對(duì)問題食品的召回起著重要作用，但對(duì)大中型食品批發(fā)企業(yè)來說，采用目前的票據(jù)式銷售臺(tái)賬是無法實(shí)現(xiàn)特定食品的迅速順查、召回功能的，一是因?yàn)橄鄬?duì)于進(jìn)貨渠道和進(jìn)貨批次來說，銷售渠道和銷售批次通常要多很多，因此銷售票據(jù)比進(jìn)貨票據(jù)的數(shù)量也就多很多；二是因?yàn)殇N售票據(jù)只可能按銷售日期或銷售對(duì)象進(jìn)行整理，不可能按食品種類進(jìn)行整理，要想查詢需要召回的特定食品的流向，必須要翻遍所有銷售票據(jù)。因此，對(duì)大中型批發(fā)企業(yè)，我們應(yīng)當(dāng)大力推行電子銷售臺(tái)賬，以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)別食品種類銷售明細(xì)的速查功能。

　　總之，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)理性地看待食品流通環(huán)節(jié)索證索票和購銷臺(tái)賬制度的實(shí)際效用，不為假象所迷惑，不為習(xí)慣思維所左右，要客觀分析其存在的問題和缺陷并努力加以改進(jìn)，以使監(jiān)管部門付出的努力產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的監(jiān)管效果。（作者系滑縣食品藥品監(jiān)管局工作人員）