歐美互聯(lián)網(wǎng)治理合作的背景

①合作的迫切性。隨著物聯(lián)網(wǎng)（IoT）和人工智能（AI）等先進(jìn)技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題日益凸顯，歐美迫切需要建立一個(gè)積極的共同的多方愿景來(lái)推進(jìn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管和治理。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等方面因素對(duì)歐美在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的立場(chǎng)構(gòu)成挑戰(zhàn)，這將使雙方未來(lái)幾年難以獲得共識(shí)。

②歐美價(jià)值觀相同。歐美在互聯(lián)網(wǎng)治理方面擁有共同的核心價(jià)值觀和立場(chǎng)，包括開(kāi)放、自由和互操作性以及網(wǎng)絡(luò)安全方面的框架。歐美之間亦有較多多方合作的成功案例，包括互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA）的過(guò)渡和歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理對(duì)話（EuroDIG）機(jī)制。

③歐美間存在微妙的差異。歐美各自的多方主義和支持多方模式的理由方面存在微妙的差異。一案例凸顯歐美在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的協(xié)調(diào)關(guān)系日益緊張，包括圍繞歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）、管理域名注冊(cè)數(shù)據(jù)的WHOIS系統(tǒng)，以及互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）董事會(huì)的爭(zhēng)議，后者破壞了一項(xiàng)獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)安全審查。

④互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜。互聯(lián)網(wǎng)治理正變得越來(lái)越復(fù)雜，參與者越來(lái)越多。在這一重要的新興領(lǐng)域沒(méi)有顯著的權(quán)威。此外，中國(guó)的發(fā)展對(duì)未來(lái)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的影響，對(duì)當(dāng)前由西方價(jià)值觀主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制形成了沖擊。為彌合認(rèn)識(shí)差異，歐美應(yīng)在與更多支持多方主義的利益攸關(guān)方共同努力，成立一個(gè)高效的多方互聯(lián)網(wǎng)治理工作組，吸引更多非政府的利益攸關(guān)方積極參與。

1.互聯(lián)網(wǎng)治理現(xiàn)狀

1.1 互聯(lián)網(wǎng)治理：從狹義到廣義

狹義的互聯(lián)網(wǎng)治理被理解為“與全球互聯(lián)網(wǎng)域名和IP地址協(xié)調(diào)相關(guān)的一系列重要但相對(duì)局限的政策問(wèn)題”。這些是由ICANN通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA）管理的。ICANN的章程明確限制了其職責(zé)范圍，并防止其介入其職責(zé)范圍之外的問(wèn)題，如互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理或人工智能對(duì)社會(huì)的影響。但是，互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題伴隨整個(gè)技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新而發(fā)展，這限制了狹義互聯(lián)網(wǎng)治理方法的有效性。

2005年，聯(lián)合國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）的定義賦予互聯(lián)網(wǎng)治理更廣泛的內(nèi)涵：“政府、私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體從各自角色出發(fā)，制定和應(yīng)用共同的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策流程和規(guī)劃，從而指引互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和應(yīng)用”。由信息社會(huì)世界峰會(huì)發(fā)起成立的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理議題采取了更加包容的態(tài)度，采用靈活的、不斷發(fā)展的對(duì)話機(jī)制以適應(yīng)新出現(xiàn)的問(wèn)題。

圖1 每100名互聯(lián)網(wǎng)用戶擁有域名數(shù)（2005-2018年）

上圖從側(cè)面反映了互聯(lián)網(wǎng)治理重點(diǎn)的緩慢轉(zhuǎn)變。每100名互聯(lián)網(wǎng)用戶擁有的域名數(shù)量已從最高的12個(gè)（2008年）降至9個(gè)（2018年）。

無(wú)論互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題未來(lái)如何發(fā)展，域名和IP地址作為對(duì)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行至關(guān)重要的唯一標(biāo)識(shí)符，其全球治理方案仍是任何互聯(lián)網(wǎng)治理策略的基本組成部分。但這種狹義關(guān)注不足以解決更加廣泛而緊迫的互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題，盡管這些問(wèn)題目前還未得到國(guó)際上各方的一致共識(shí)。這些問(wèn)題包括人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)及其適用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新的遞歸解決方案（即使用DNS over HTTPs, DoH）的監(jiān)督，以及隱私、網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間中的作用等。

1.2 互聯(lián)網(wǎng)多方治理及其戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)

“多利益攸關(guān)者”（多方）模式一詞最早出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代，是指一種擴(kuò)展政策和企業(yè)決策所涉及的參與者的方法。多方主義模式近年來(lái)被廣泛用于“復(fù)雜的、有爭(zhēng)議的國(guó)際問(wèn)題”的討論。從理論上講，互聯(lián)網(wǎng)治理的多方模式通常與所有利益攸關(guān)者在平等基礎(chǔ)上制定的“自下而上”、“大致一致”的政策聯(lián)系在一起。

對(duì)大多數(shù)西方評(píng)論人士而言，這一模式已被視為當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)治理最為合適的模式。ICANN就是目前互聯(lián)網(wǎng)治理多方模式的典范。然而，理論與ICANN實(shí)踐之間的差距，給歐美互聯(lián)網(wǎng)治理的未來(lái)合作帶來(lái)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。正如ICANN實(shí)踐的那樣，多方治理對(duì)所有的聲音都給予了同等的重視，甚至是激進(jìn)或自私觀點(diǎn)……但同時(shí)，ICANN打破僵局或維護(hù)公共利益的機(jī)制都不發(fā)達(dá)。

此外，政府的角色也存有爭(zhēng)議，可以發(fā)現(xiàn)，在歐美均支持互聯(lián)網(wǎng)多方治理的背后，對(duì)多方的實(shí)際含義可能沒(méi)有一個(gè)一致的、共同的理解。

1.3 主要的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇

表1總結(jié)了互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域主要論壇的特點(diǎn)，包括：開(kāi)放性（是否容易參與）、決策過(guò)程（如果有的話）、政府是否扮演正式角色、主要參與者、論壇監(jiān)督機(jī)構(gòu)或召集人以及論壇的正式和非正式成果類(lèi)型等。

表1 互聯(lián)網(wǎng)治理主要論壇

為了確定主要互聯(lián)網(wǎng)治理論壇議題覆蓋性方面的潛在差距，圖2描繪了每個(gè)互聯(lián)網(wǎng)治理論壇涉及的領(lǐng)域廣度和深度。

圖2 互聯(lián)網(wǎng)治理雷達(dá)圖

2.歐美在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的關(guān)系現(xiàn)狀

2.1 共同的價(jià)值觀和關(guān)注

總的來(lái)說(shuō)，歐美在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方面擁有共同的核心價(jià)值觀，共同努力促進(jìn)一個(gè)開(kāi)放和自由的互聯(lián)網(wǎng)；不干涉主義、私營(yíng)部門(mén)主導(dǎo)、自由市場(chǎng)的互聯(lián)網(wǎng)治理方式得到了大西洋兩岸的共識(shí)。過(guò)去20年，美國(guó)的做法一直相對(duì)比較一致，并得到了兩黨的支持。歐盟理事會(huì)2014年關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的結(jié)論也體現(xiàn)了歐美的共同利益和價(jià)值觀，包括:一個(gè)開(kāi)放、中立的環(huán)境，在其中言論和創(chuàng)新可以蓬勃發(fā)展，而分布式網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)或政治權(quán)力均衡；支持以多方模式管理互聯(lián)網(wǎng)核心資源的方案，包括IANA功能向全球多方社區(qū)的移交；支持互聯(lián)網(wǎng)治理論壇；確?；ヂ?lián)網(wǎng)開(kāi)放的前提下，避免其碎片化，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全。

歐美在網(wǎng)絡(luò)安全的核心問(wèn)題上有共同目標(biāo)和價(jià)值觀，具體包括：預(yù)防網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任的國(guó)家行為、提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施抵御網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力等。在討論網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)問(wèn)題時(shí)，歐盟傾向于關(guān)注特定的熱點(diǎn)領(lǐng)域，如網(wǎng)絡(luò)犯罪、虛假信息或數(shù)據(jù)保護(hù)。而美國(guó)傾向于使用互操作性、彈性、標(biāo)準(zhǔn)和安全等語(yǔ)言。這一定程度上反映出歐美監(jiān)管方式不同。發(fā)展共同的話語(yǔ)體系為歐美在促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全方面加強(qiáng)合作提供了機(jī)會(huì)。

2.2 歐美互聯(lián)網(wǎng)治理合作的成功案例

（1）IANA移交

在美國(guó)國(guó)家電信和信息管理局（NTIA）宣布其準(zhǔn)備將IANA職能的監(jiān)督移交給全球多方社群后不久，歐盟理事會(huì)即批準(zhǔn)了美國(guó)的決定。包括歐盟各機(jī)構(gòu)在內(nèi)的歐盟利益攸關(guān)方積極參與ICANN內(nèi)為期兩年的移交進(jìn)程，以確定多方模式的未來(lái)。最終，ICANN社群的所有部門(mén)，包括政府咨詢(xún)委員會(huì)（GAC），一致通過(guò)了跨社群工作組（CWG）的成果。在155個(gè)成員和參與方中，歐洲人是第二大群體占26%（北美為23%，亞洲為33%）。歐洲與會(huì)者來(lái)自多個(gè)利益攸關(guān)團(tuán)體，是最活躍的與會(huì)者之一，包括一位來(lái)自歐洲聯(lián)席主席。

（2）歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理對(duì)話

歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理對(duì)話（EuroDIG）已經(jīng)成為國(guó)家和地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）項(xiàng)目中最成功者之一。盡管EuroDIG并不是一個(gè)特別成功的歐美協(xié)調(diào)的范例，但它確實(shí)證明了，如果歐洲機(jī)構(gòu)全心全意地參與多方進(jìn)程，可以取得什么成果。歐洲機(jī)構(gòu)在EuroDIG成立的整個(gè)過(guò)程中為其提供了積極的支持，使其具有合法性，并確保所有機(jī)構(gòu)（包括歐盟委員會(huì)和議會(huì)）的高級(jí)別代表參與。這些機(jī)構(gòu)通過(guò)參與自下而上的方案討論過(guò)程，在不“接管”或破壞EuroDIG明顯的多方特征的情況下，維持了其發(fā)展勢(shì)頭。

2.3 阻礙歐美互聯(lián)網(wǎng)治理更有效合作的障礙

（1）支持多方主義的不同理由

從美國(guó)的角度來(lái)看，似乎存在一種真正的信念，即多方治理過(guò)程比現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)治理方式更有效、更合法。在美國(guó)，個(gè)人職業(yè)生涯中在公共部門(mén)和私人部門(mén)之間跳槽是相當(dāng)正常和自然的，不受利益沖突規(guī)則的約束。在北歐，情況可能也是如此，但在南歐，甚至在歐盟機(jī)構(gòu)中，情形卻完全不同。從歐盟的角度來(lái)看，這一相對(duì)微不足道的做法差異可以被解讀為一種利己主義。歐盟可能會(huì)認(rèn)為，美國(guó)官員的行動(dòng)可能會(huì)受到影響，因?yàn)樗麄兿Ｍ陔x任后獲得有利可圖的私營(yíng)部門(mén)職位。這加劇了歐盟內(nèi)部一些人的質(zhì)疑，即多方模式有利于企業(yè)或游說(shuō)者的利益。

（2）歐盟對(duì)其在互聯(lián)網(wǎng)治理上的國(guó)際影響缺乏優(yōu)先考慮

自2016年IANA職能移交以來(lái)，歐盟對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理的重視程度就處于較低水平。本文的受訪者都提到了歐盟委員會(huì)和歐盟成員國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)治理方面居高不下的人員流動(dòng)率。高人員流動(dòng)率會(huì)導(dǎo)致工作連續(xù)性和制度有效性的缺失，并可能導(dǎo)致一些利益攸關(guān)者認(rèn)為，歐盟對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理的重視程度較低。與之相反，美國(guó)NTIA的核心員工在過(guò)去20年里一直保持一致。無(wú)論員工的穩(wěn)定性是否值得關(guān)注，毫無(wú)疑問(wèn)，目前（尤其是在自成體系和保守的互聯(lián)網(wǎng)治理社群）美國(guó)官員擁有更廣泛的經(jīng)驗(yàn)和聯(lián)系。

（3）ICANN和IGF的弱點(diǎn)

ICANN的多方社群被批評(píng)為缺乏透明度和盡責(zé)性，以美國(guó)為中心，參與成本高，無(wú)法及時(shí)就大家都理解的政策問(wèn)題（如WHOIS相關(guān)的隱私問(wèn)題和合法獲取數(shù)據(jù)）得出結(jié)論。對(duì)大多數(shù)利益攸關(guān)者而言，參與曠日持久的政策研討過(guò)程的動(dòng)力不足。而IGF被設(shè)計(jì)成一個(gè)對(duì)話論壇，而不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，它被刻意與聯(lián)合國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)分開(kāi)，這使其總是在財(cái)務(wù)上陷入困境。

（4）互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題的復(fù)雜性

隨著互聯(lián)網(wǎng)治理定義的不斷拓寬，互聯(lián)網(wǎng)治理空間變得更加撲朔迷離、錯(cuò)綜復(fù)雜，出現(xiàn)了一些亟待國(guó)際協(xié)調(diào)的問(wèn)題。例如，人們認(rèn)為國(guó)際社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注不夠，因此在2011年成立了全球網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)議（GCCS），與會(huì)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理人士并不多。盡管GCCS被設(shè)計(jì)成一個(gè)多方對(duì)話的論壇，但在2017年GCCS會(huì)議上，只有5%的參與者來(lái)自學(xué)術(shù)界和民間社群。

2.4 歐美互聯(lián)網(wǎng)治理協(xié)調(diào)的失敗案例

（1）歐盟GDPR和WHOIS

歐盟一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）的廣泛司法管轄權(quán)及其對(duì)WHOIS造成的影響充分暴露了歐美間的分歧。通過(guò)WHOIS系統(tǒng)獲得域名注冊(cè)數(shù)據(jù)，已成為執(zhí)法部門(mén)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者廣泛依賴(lài)的用于調(diào)查和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、濫用的手段。盡管歐盟提出了有關(guān)其隱私方面的擔(dān)憂和書(shū)面建議，但在整整14年的時(shí)間里，美國(guó)和ICANN社群未能預(yù)估和準(zhǔn)備好GDPR應(yīng)對(duì)WHOIS的影響，以維護(hù)合法的第三方利益。如果無(wú)法找到確保執(zhí)法部門(mén)獲取數(shù)據(jù)的可行解決方案，GDPR和WHOIS的矛盾可能成為歐美之間的貿(mào)易問(wèn)題?，F(xiàn)在，歐盟、美國(guó)和ICANN正在有效地合作，試圖達(dá)成一個(gè)可行的結(jié)果。

（2）提升ICANN對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注

盡管“安全和穩(wěn)定”是ICANN的核心使命之一，但網(wǎng)絡(luò)安全在ICANN的社群討論中扮演了一個(gè)相對(duì)次要的角色。主要由歐美代表參與的ICANN安全和穩(wěn)定評(píng)估小組評(píng)估（SSR2）工作2017年曾一度被原因不明地暫停6個(gè)多月，而ICANN安全和穩(wěn)定咨詢(xún)委員會(huì)（SSAC）成員資格只能通過(guò)受邀獲得，其討論都是閉門(mén)進(jìn)行的。最近對(duì)SSAC的一項(xiàng)獨(dú)立審查建議其在ICANN社群中發(fā)揮更積極作用，以便在早期階段發(fā)現(xiàn)安全問(wèn)題。

3.互聯(lián)網(wǎng)治理的未來(lái)展望

近年來(lái)，關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的討論的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。ICANN不再是互聯(lián)網(wǎng)治理的對(duì)話中心，未來(lái)的問(wèn)題也可能不會(huì)涉及ICANN。互聯(lián)網(wǎng)治理將涉及網(wǎng)絡(luò)安全、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、搜索引擎、社交媒體、移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商以及人權(quán)等廣泛領(lǐng)域各類(lèi)型參與者。這需要更復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)治理格局和治理架構(gòu)。沒(méi)有一個(gè)單一的場(chǎng)合可以全面探討與互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)的所有問(wèn)題。值得關(guān)注的是，多方參與的互聯(lián)網(wǎng)治理未來(lái)并非確定無(wú)疑的。這是歐美都不愿意面對(duì)的。

4.結(jié)論

隨著互聯(lián)網(wǎng)治理的涵義大大超出域名和IP地址范疇，當(dāng)前至關(guān)重要的是，歐美在積極合作心態(tài)的推動(dòng)下，從過(guò)往協(xié)調(diào)失敗案例中汲取教訓(xùn)，加強(qiáng)既有的多方進(jìn)程的有效性，并主動(dòng)謀劃，以確保人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、搜索系統(tǒng)、社交媒體、移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任的國(guó)家行為等未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)治理議題研討中有多方主義的一席之地。

5.建議

歐盟駐美使團(tuán)在其中可以發(fā)揮特殊作用，通過(guò)促進(jìn)歐美機(jī)構(gòu)間的密切合作以建立更大共識(shí)——尤其是在提議的成立工作組等敏感問(wèn)題方面。

建議1：通過(guò)鼓勵(lì)溫和的歐洲的持近似觀點(diǎn)的利益相關(guān)者參與互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程以提升相關(guān)能力。

建議2：與持近似觀點(diǎn)的利益攸關(guān)者合作，建一個(gè)關(guān)于有效多方的互聯(lián)網(wǎng)治理的工作組。

建議3：吸引更多非官方的、看法相似的利益攸關(guān)者來(lái)實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)勁的多方參與。

建議4：促進(jìn)關(guān)于WHOIS和GDPR問(wèn)題的對(duì)話取得平衡性成果。

建議5：在整個(gè)ICANN過(guò)程中加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)和投入。

轉(zhuǎn)自丨學(xué)術(shù)plus

作者丨艾米麗·泰勒 斯塔西·霍夫曼

譯者丨大林

研究所簡(jiǎn)介

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