網(wǎng)紅學(xué)者陸銘：東京VS上海，直擊未來20年的戰(zhàn)略機會

張順4yd4js5u22 2019-11-05

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中國城市化進程極快，從1978年的18%到現(xiàn)在超過60%。將近40年內(nèi)，國家對于城市的發(fā)展政策也在進行非常明顯的轉(zhuǎn)折：即從城市間的“均勻發(fā)展”過渡到城市群的發(fā)展。

昨天，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)正式揭牌，示范區(qū)先行啟動區(qū)為660平方公里，行政區(qū)域包括金澤、朱家角、黎里、西塘和姚莊，這是長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的實施邁出的重要的一步。

中心城市邁向都市圈是全球的普遍規(guī)律。作為長三角地區(qū)核心大城市上海，面對前所未有的城市和區(qū)域大變局，未來應(yīng)該如何建設(shè)？上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）提出上海將主動融入長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。大上海的都市圈相比東京等國際城市的“都市圈”有何不同？區(qū)域經(jīng)濟一體化真的會帶來美好的未來嗎？中心城市的擴張會不會加重城市??？

本文內(nèi)容整理自中國交通大學(xué)特聘教授、《大國大城》作者陸銘11月1日的講座《從城市群到都市圈如何建設(shè)未來城市？》

為什么要發(fā)展都市圈？

1、什么是都市圈？

城市應(yīng)該至少包括三個概念：中心城市（區(qū)）、城市管轄區(qū)、都市圈。

在世界上絕大多數(shù)國家，城市的概念是一個經(jīng)濟和公共事務(wù)自治單位。因此它們的城市非常小，相當于中國大城市的區(qū)。

中國比較特殊，我們以上海為例，上海的中心城市（區(qū)）是在中環(huán)以外，外環(huán)不到的區(qū)域。上海的城市管轄區(qū)是6000平方公里。

那什么是都市圈呢？

都市圈和城市群，這兩個概念今天在中國有混淆的。城市群的范圍沒有明確的界定，都市圈是以核心大城市為中心，以軌道交通緊密連接周邊中小城市的日通勤圈。

以日本為例，因為日本的定義是目前世界上普遍認可接受的。我們來看東京的都市圈。日本的市都很小，東京的城市蔓延，幾乎就是把以東京都半徑50公里的區(qū)域里包含的幾十市連成片，稱為東京都市圈。

為什么是半徑50公里？日本定義如果外圍這個地方每天到中心城區(qū)上班的人口比例超過15%的話，那么外圍就屬于以中心城市為核心的都市圈的發(fā)展。比如橫濱市位于東京都市圈內(nèi)，因為它距離東京30公里左右，每天可以坐軌道交通到東京市中心上班。

由此可見，目前中國所提的城市群和國際的都市圈并非同一個概念。中國的城市群是由鐵路、公路連接的，而都市圈是公路、地鐵（包括郊區(qū)快軌）連接。城市群的空間形態(tài)是多中心，而都市圈內(nèi)部更集聚更極化。

2、只有更集聚的經(jīng)濟，才會有更強的國際競爭力

縱觀全世界城市發(fā)展，有三個規(guī)律：

經(jīng)濟發(fā)展水平越高，城市化水平越高。
人口從小城市向大城市集中。
人口在重新向市中心集中

3、都市圈內(nèi)部的”密度梯度“

中國目前提出的城市群發(fā)展，在全國同時選擇了9個中心城市，已經(jīng)開始突出大城市中心地位。但是大多數(shù)時候我們不能正確理解城市群內(nèi)部不同層級城市之間分布和協(xié)調(diào)的問題，很多地方把江浙滬一體化理解為承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，所以在周邊建工業(yè)園，等待上海把產(chǎn)業(yè)搬過去。

如果是這樣的話，那又將遇到中心城區(qū)和邊緣的矛盾。形成都市圈內(nèi)部的密度梯度。中心城區(qū)集聚服務(wù)業(yè)，產(chǎn)生人口回到市中心的需求，導(dǎo)致高密度的高收入低收入者共居；部分中產(chǎn)階級以上的人在郊區(qū)居住，地鐵通勤導(dǎo)致低密度的郊區(qū)以低收入者聚居區(qū)，產(chǎn)生高失業(yè)或長途通勤；盲目疏散人口導(dǎo)致職住分離、居住與公共服務(wù)分離。

從世界城市發(fā)展的規(guī)律，我們可以看到只有更集聚的經(jīng)濟，才會有更強的國際競爭力。中國城市發(fā)展目前強調(diào)城市群的發(fā)展，城市群內(nèi)部會牽涉到不同層級城市間的關(guān)系處理，最核心問題是如何進行跨行政邊界的規(guī)劃和資源的配置。核心大城市（中心城市）邁向都市圈是全球普遍規(guī)律。最終，中國已然邁向一個城市群和都市圈的時代。

上海土地開發(fā)強度過大？人口過多？城市病太重？

1、上海還有很大的開發(fā)空間

按照日本的都市圈定義來看，我們以半徑50KM上?！岸际腥Α焙蜄|京都市圈來比較。

先看人口，東京都面積為2188平方公里，人口約1300萬，相對于上海的中心城區(qū)人口約1200萬。東京都市圈人口總量超過3700萬，相對于上?！岸际腥Α钡娜丝诩s3000萬。

再來看土地開發(fā)強度，

可以知道的是，東京都市圈的面積僅占全國面積的3.5%，而其人口和GDP都占全國的三分之一。相對于東京都市圈，大上海都市圈更像城市群。

其次，看城市空間形態(tài)。上海的城市體系更像是“太陽系”，上海有一個中心城區(qū)，但是也有寶山、嘉定、青浦，區(qū)域之間也有軌道交通，但軌道交通沿線的土地利用效率非常低，還有農(nóng)田、綠化形成隔斷，區(qū)與區(qū)之間還有很多邊界還沒有打通，造成土地資源的浪費。

而世界上其他國家的大都市圈比如東京圈，則是“八爪魚”模式，有一個強大的中心城市，比如東京都。軌道把中心和邊緣連接起來，在軌道邊上建東京的蔓延區(qū)。

從這種意義上的比較來看，上海都市圈人口并不大，土地開發(fā)強度并不高，軌道交通的供給還不足。

2、合理增加核心城市的土地供應(yīng)可以增強競爭力，緩解城市病

上海要提高自己的國際競爭力，首要是要吸引尖端人才，與香港新加坡甚至紐約競爭。高端人才選擇城市居住的兩大因素一個是收入，另一個是支出。在一個城市生活的硬性支出有兩大部分，住房和服務(wù)。前者和土地政策相關(guān)，后者緊密聯(lián)系人口政策。

目前上海房價高，應(yīng)該做的是增加土地供應(yīng)，甚至是放寬容積率管理制度。如果我們尊重市場經(jīng)濟的話，價格和短缺兩個信號會告訴你，人民對美好生活的向往是什么。我們要順著價格和短缺信號去做，而不是反著來。

3、疏散市中心人口，只會使城市失去活力

有很多人認為大城市病是因為人口過多帶來的問題，那讓我們回憶一下，在1990年代的時候，從徐家匯到北外灘需要花多少時間？3小時?，F(xiàn)在上海人口比當年翻了兩番，但同樣的路程僅需1小時。1990年代，蘇州河是黑臭的，而現(xiàn)在，蘇州河里是有魚的。

所以，人口本身并不帶來污染。城市病的很多問題出現(xiàn)在供給側(cè)，是沒有把治理污染和治理擁堵的政策用足導(dǎo)致的。相反，把市中心人口疏散的后果是，我們會發(fā)現(xiàn)城市中心會缺乏生氣與活力，大量的商業(yè)中心會沒生意，如同之前淮海路沿街店鋪開始賣起了“熟食”。

4、發(fā)展和平衡的關(guān)系

發(fā)展和平衡的關(guān)系，在研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展時非常重要的概念叫“空間均衡”，這里用了一個等式來表示。

這其中的道理非常簡單，如果在一個國家內(nèi)部，人口是自由流動的，如果把這個國家區(qū)分為兩個部分，方程左邊理解為農(nóng)村，右邊理解為城市。或者左邊是小城市，右邊理解為大城市。其實，也可以理解為左邊為中國中西部，右邊就是沿海地區(qū)。

城市經(jīng)濟主要以制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主，增長主要來自于兩個驅(qū)動力：技術(shù)和資本。目前中國的情況是，式子的左邊由于自然地理各種局限，增長有限制。

如果理解空間均衡的思想，就能理解現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展兩個最為重要的特征：第一，人口為什么會持續(xù)向城市集中？因為右邊的經(jīng)濟在持續(xù)增長，需要吸納更多的人口才可以維持等式。第二，為什么中小城市向大城市集中？也是右邊的大城市更有經(jīng)濟規(guī)模特征，小城市的經(jīng)濟相對來說是資源受約束的特征。

當然，經(jīng)濟集中的過程中產(chǎn)生了一些成本。其一就是制度約束，另外一個是城市病，污染和擁堵問題。于是，真正的等式成立就是在式子的右邊減去所面臨的成本，最后達到左右的均衡。

上海2035規(guī)劃當中，提出上海未來要建設(shè)一個創(chuàng)新之城。創(chuàng)新之城就會驅(qū)動經(jīng)濟增長，驅(qū)動上海的收入提高。同時又提出上海要建成一個人文之城，如果真要建成一個人文之城，長期存在的戶籍制度對于外來人口的歧視也必然要取消。還要建成生態(tài)之城，如果這個目標實現(xiàn)，城市的宜居程度就會提高。如果上海這三個目標都要實現(xiàn)，人口是必須要移動的。

如果上海要真的把人口管制住，在方程右邊，2035年的規(guī)劃目標至少要放棄一個：如果上海不增長，左邊的人不到右邊去，因為找不到工作；如果上海不宜居了，擁堵和污染問題嚴重，人也不過來了；如果增長也要，宜居也要，唯一只能犧牲社會的和諧，加大戶籍制度的歧視和管制。理解了這三個目標之間的關(guān)系，就能理解接下來的政策導(dǎo)向，為什么一定要走向市場化的導(dǎo)向，基本的邏輯就在這里。

最新數(shù)據(jù)顯示，上海目前的勞動年齡人口中，非上海本地的數(shù)據(jù)已經(jīng)接近60%。我們不能抹去他們對城市和服務(wù)成本降低的貢獻。相反，我們應(yīng)該通過戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，讓更多的人能夠安居樂業(yè)，享受城市化水平提高帶來的美好生活。

上海未來如何發(fā)展？

今年8月，中央財經(jīng)委員會第五次會議釋放出一個重大信號，一句話概括為“進一步發(fā)揮中心城市和城市群的經(jīng)濟和人口承載。”，這是一個重大變化。這預(yù)示著，承載力是可以增加的。上海如果要承擔(dān)更加重要的經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，它的未來該怎么走？

1、制定都市圈戰(zhàn)略。不再局限于上海的發(fā)展，而是把上海與周邊城市聯(lián)動發(fā)展。

2、實施都市圈交通、物流、基礎(chǔ)建設(shè)。大力開展軌道交通，打通斷頭路和隔斷區(qū)。

3、加快都市圈核心大城市培育。上海中心城區(qū)發(fā)展仍有很大空間，只要城市病還存在，就有供給不斷增加和改善的空間。

4、圍繞都市圈大力發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)一定是緊緊圍繞中心城區(qū)的，圍繞開車一小時的半徑重點開發(fā)。

5、加快都市圈地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。農(nóng)村的需求一定是由核心城市的服務(wù)需求所帶動的。鄉(xiāng)村振興要圍繞著都市圈開發(fā)。上海周邊的鄉(xiāng)村振興，首先是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，第二是農(nóng)業(yè)旅游，隨之帶來的民宿等。

6、加快都市圈綜合改革（人口、土地），提高承載力。對戶籍制度，土地供應(yīng)等政策更開放。

7、推進都市圈房地產(chǎn)長效機制建設(shè)。真正在核心大城市建設(shè)，房地產(chǎn)發(fā)展的長效機制必須從供應(yīng)端下手，增加供應(yīng)，進行土地管理重大改革。

借用8月的十六號中央財經(jīng)委員會第五次會議表述，叫做“增強土地管理的靈活性，來加強中心城市的經(jīng)濟人口承載“。那么具體上海要干什么事？

第一，上海的建設(shè)城區(qū)的數(shù)量，建設(shè)用地指標要放。

第二，要提高土地利用效率。

第三，房子可以建高一點，密度可以再大一點。上海中心城區(qū)像紐約曼哈頓這樣的區(qū)域可以再多一點，中心城區(qū)的承載力上升。

第四，對低收入階層的群租，或者所謂的違章建筑，可以提高一些容忍度。因為最終這些非正式住房的居住成本都將轉(zhuǎn)化為常住人口的生活成本。要持續(xù)對城市的競爭力的提高創(chuàng)造條件。