趙縣自然資源和規(guī)劃局 陳春榮

行政機關(guān)在執(zhí)法實踐經(jīng)常中會遇到行為人的一個行為同時違反多個法律、法規(guī)的規(guī)定，構(gòu)成多個違法行為，應(yīng)當如何處罰？機構(gòu)改革前，各部門會按照各自的法律規(guī)范處理。改革后，許多職能相似的部門被整合，對此，應(yīng)當怎么執(zhí)行，沒有明確的規(guī)定，學術(shù)界及執(zhí)法實踐中也存在不同的認識。自然資源管理部門組建后，整合了林業(yè)、規(guī)劃等部門職責，許多縣一級進行了徹底整合，成立了自然資源和規(guī)劃局，林業(yè)部門的林業(yè)執(zhí)法一并劃歸自然資源和規(guī)劃局。對非法占用林地的查處，實施主體由以前的林業(yè)部門和國土部門變?yōu)楝F(xiàn)在的自然資源部門。那么，行政處罰案件能否合并查處，制作一份處罰決定書呢？從理論上講答案是肯定的。但是，在執(zhí)法實際操作之中，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，你會發(fā)現(xiàn)存在許多問題，真正操作起來會倍感困惑。

一、正確認識《土地管理法》、《森林法實施條例》中設(shè)定的法律責任的屬性

在查處非法占用土（林）地的案件中，依據(jù)的法條主要是《土地管理法》第七十六條：“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用地土地上新建的建設(shè)物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄渡址▽嵤l例》第四十三條：“未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款?！?/span>

其中，《土地管理法》第七十六條設(shè)定的“責令退還、限期拆除、沒收、罰款”和《森林法實施條例》第四十三條設(shè)定的“責令限期恢復(fù)原狀、罰款”他們的法律屬性是什么呢？是行政處罰？還是行政命令？還是強制措施？或是其他。只有屬于行政處罰的種類時才可以適用《行政處罰法》的規(guī)定，才能在行政處罰時合并使用。顯然，以上《土地管理法》中的“限期拆除、沒收、罰款”都是行政處罰，無可非議?！柏熈钔诉€”各執(zhí)一詞，有所爭議，學界認為屬于行政命令的大有人在，實務(wù)中行政機關(guān)常常把它作為處罰的種類寫入處罰決定書?！渡址▽嵤l例》中的“罰款”屬于《行政處罰法》中的種類之一，“責令限期恢復(fù)原狀”的屬性在此不作贅述，可以百度“淺談林業(yè)管理中‘責令限期恢復(fù)原狀’的法律屬性”（趙縣農(nóng)林牧業(yè)局陳春榮）。以下的分析探討權(quán)且把上述法律責任，都當做行政處罰的種類。

二、對地類的認定，國土規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃矛盾突出，合并查出難以自圓其說

之前，國土部門的《土地利用總體規(guī)劃》和林業(yè)部門的《林地保護利用規(guī)劃》是各自進行資源管理和行政執(zhí)法的重要依據(jù)?，F(xiàn)階段，空間規(guī)劃尚未出臺，相關(guān)法律法規(guī)仍未修改，這兩個規(guī)劃依舊是自然資源管理部門查處違法占地案件的重要依據(jù)。然而，這兩個規(guī)劃對地類認定相互矛盾的情況由來已久，平原地區(qū)尤為突出。假如，查處的違法占用林地案件，按照《林地保護利用規(guī)劃》屬于林地，按照《土地利用總體規(guī)劃》屬于園地或者耕地。此時，如果合并查處，在一個案卷中對同一地塊的地類認定相互矛盾，難以自圓其說，實在不妥。當事人復(fù)議或者訴訟，將穩(wěn)操勝券。

三、當違法占用林地，同時違反土地利用總體規(guī)劃時，法律責任性質(zhì)相似，目的相同，救濟期限不一，合并查處于事無補

行為人非法占用林地搞建筑，會同時違反《森林法》和《土地管理法》兩個法律規(guī)范，當違法行為違反《土地利用總體規(guī)劃》時，作為同一個執(zhí)法主體自然資源和規(guī)劃局，如果合并查處，那么將會作出“責令退還；限期拆除；罰款” 和“責令限期恢復(fù)原狀”的處罰。

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！币簿褪钦f，不管違反多少個法律規(guī)范，罰款只能一次。

再看看“責令限期恢復(fù)原狀”和“限期拆除”， “責令限期恢復(fù)原狀”是由《森林法實施條例》具體設(shè)定的，《森林法》中未作出設(shè)定，而“限期拆除”由《土地管理法》設(shè)定的，拋開上位法和下位法、特別法與一般法的關(guān)系，不論他們的法律屬性如何，兩者的目的高度一致，都是恢復(fù)生產(chǎn)種植條件。另外，《土地管理法》第八十三條：“責令限期拆除在非法占用地土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔?！?明確規(guī)定了行為人對“責令限期拆除”不服的救濟期限為十五日，而《森林法》中沒有特別規(guī)定，救濟期限只能適用《行政訴訟法》的規(guī)定為六個月。

這才是問題的關(guān)鍵所在，從時間上講，對違法占用林地，且又違反《土地利用總體規(guī)劃》，依據(jù)《土地管理法》規(guī)定處罰時，當事人若不自行拆除，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行，可能會出現(xiàn)法院強制執(zhí)行完結(jié)，違法建筑已被拆除，而依據(jù)《森林法實施條例》作出處罰的“責令限期恢復(fù)原狀”，還處在爭議期。

因此，筆者認為，當行為人違法占用林地，且又違反《土地利用總體規(guī)劃》的，作為同一個執(zhí)法主體自然資源和規(guī)劃局，按照《土地管理法》規(guī)定進行行政處罰，即可實現(xiàn)法律、法規(guī)所要實現(xiàn)的全部目的。

四、當違法占用林地，符合土地利用總體規(guī)劃時，拆除還是沒收，合并查處將無所適從

除上述之外，還可能會出現(xiàn)符合《土地利用總體規(guī)劃》的情況。那么按照《土地管理法》第七十六條規(guī)定處罰的方式有：（1）責令退還非法占用的土地；（2）沒收新建的建筑物和其他設(shè)施；（3）罰款。按照《森林法實施條例》第四十三條規(guī)定處罰的方式有：（1）責令限期恢復(fù)原狀；（2）罰款。當然，罰款只能是一次，我們主要看看“沒收”和“責令限期恢復(fù)原狀”，顯然，法律目的是不相同的，恢復(fù)原狀就是拆除，而沒收不需要拆除。如果合并查處，到底是拆還是不拆，是恢復(fù)原狀？還是沒收？你將無所適從。解決這個問題，就必須考慮兩個法律文件效力等級。據(jù)此，筆者建議，按照《土地管理法》規(guī)定進行行政處罰即可。

五、林業(yè)和國土行政處罰辦理時限各異，合并查處結(jié)案時間難以一致。

暫且不考慮以上講的幾個方面，單獨從辦案時限上探討分析合并查處的可行性。

《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十四條：“ 林業(yè)行政處罰案件自立案之日起，應(yīng)當在一個月內(nèi)辦理完畢；經(jīng)行政負責人批準可以延長，但不得超過三個月；特殊情況下三個月內(nèi)不能辦理完畢的，報經(jīng)上級林業(yè)行政主管部門批準，可以延長?！?/span>

《國土資源行政處罰辦法》第三十二條：“國土資源主管部門應(yīng)當自立案之日起六十日內(nèi)作出行政處罰決定。

案情復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰決定的，經(jīng)本級國土資源主管部門負責人批準，可以適當延長，但延長期限不得超過三十日，案情特別復(fù)雜的除外?！?/span>

一般情況下，林業(yè)處罰的辦理時限是一個月，國土處罰的辦理時限是兩個月，特殊情況下，都需延長時為三個月。這時，單從結(jié)案的角度來考慮，還是好處理的。但是，在特殊情況下，結(jié)案時間就很難相互兼顧了。

在林業(yè)案件查處中，常常會有對無證砍伐林木的處罰，依據(jù)是《森林法》第三十九條的規(guī)定：“盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木，由林業(yè)主管部門責令補種濫伐株數(shù)五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付?！?/span>

對于一個既有盜伐林木，又非法占有林地的案件，如果合并查處，那么在同一個處罰決定書中將會有下列內(nèi)容：（1）沒收盜伐的林木或者變賣所得；（2）責令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木；（3）處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款；（4）責令限期恢復(fù)原狀；（5）罰款（有關(guān)一事不再罰的原則，在此不做討論）；（6）責令退還非法占用的土地；（7）限期拆除（或沒收）。這樣一份處罰決定書，這么多的處罰內(nèi)容，你會懷疑它的正確與否呢？不要懷疑，從法理上講是完全可行的，但是在實務(wù)中，是否便于操作呢？在此不作討論，只分析案件的辦理時限。對于補種林木的處罰，當事人履行時會受季節(jié)限制，筆者所在地區(qū)，每年的植樹季節(jié)為春秋兩季，往往辦理這樣的案件，結(jié)案時間較長。很難和違法占地案件的辦理期限前后兼顧、同步結(jié)案。所以，單從結(jié)案角度考慮，合并查處十分不便。

六、其他諸多原因，致使合并查處徒勞無功

（一）因規(guī)劃不同，追訴標準也有所不同。兩個規(guī)劃的相互矛盾，也將影響刑事立案的追訴標準。當違法占地數(shù)量較大，構(gòu)成刑事案件的立案標準也是不同的。因規(guī)劃不一致，國土部門規(guī)劃的基本農(nóng)田（追訴標準是5畝），林業(yè)規(guī)劃可能是其他林地（追訴標準是10畝），或者林業(yè)部門規(guī)劃的防護林地、特種用途林地（追訴標準是5畝），國土部門規(guī)劃的可能是耕地（追訴標準是10畝）。那么數(shù)量超過5畝時，將難以抉擇。另外，如果涉及砍伐林木，數(shù)量較大時也將達到追訴標準，合并執(zhí)行，在一個處罰案卷中反而雜亂不堪，頭緒繁雜。

（二）法律文書各有不同，穿插使用會破壞整體效果。林業(yè)部門使用的是林業(yè)行政處罰格式文書，國土部門使用的是國土行政處罰格式文書，兩種文書都是按照各自的業(yè)務(wù)特點設(shè)計制作的，存在明顯差異，尤其是許多細節(jié)之處更為突出。有林木處罰的，使用林業(yè)部門的更為方便，如果同一個案卷中，穿插使用兩種文書，外觀上影響統(tǒng)一，還將破壞整體效果。

（三）其他方面。案件名稱不盡相同，不能以一概全。案件名稱都是法定的，不能任意更改等等。諸多原因致使合并查處，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，只會徒勞無功，事與愿違。

終上所述，自然資源管理部門對于涉林違法案件的查處，一定要綜合分析，認真研究，分別立案。

2019年8月23日