黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)我國未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略，也是我國“三農(nóng)”工作 的總抓手。從人類文明史來看，鄉(xiāng)村衰落是一個世界性問題，是城市化和工業(yè)化驅(qū)動的必然結(jié)果。自工業(yè)革命以來，歐美一些發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和居民福利等方面呈現(xiàn)出前所未有的新格局，各國針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形成了各具特色的法律和政策設(shè)計。吸收和借鑒其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，推進(jìn)適應(yīng)我國國情的鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)， 具有深刻的現(xiàn)實意義。

不同視域下的“鄉(xiāng)村振興”

“鄉(xiāng)村”一般是指在被劃定或歷史形成的用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地范圍內(nèi)，主要從事農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)相關(guān)經(jīng)營（如工業(yè)化農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)等等） 的勞動人口定居區(qū)域。

廣義的鄉(xiāng)村振興意指鄉(xiāng)村經(jīng)歷18-19 世紀(jì)的全面發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程中的富足輝煌之后經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的再度提升。歐美國家強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會的全面提升，多數(shù)稱為鄉(xiāng)村發(fā)展 或鄉(xiāng)村（經(jīng)濟(jì)）增長。日本較多使用“農(nóng)村振興運(yùn)動”一詞，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)為基本及農(nóng)村的全面發(fā)展，如完善鄉(xiāng)村交通、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 改善生活、婦女就業(yè)環(huán)境，提升農(nóng)民福祉水平等，而不僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出等，也不限于某些區(qū)域的單一復(fù)興、更新、再生項目。

狹義的“鄉(xiāng)村振興”指為扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)凋敝的趨勢，制定的救濟(jì)性措施或經(jīng)濟(jì)政策體系，往往與政府撥款或者公共資金投資等特定救濟(jì)項目聯(lián)系在一起，如紐約鄉(xiāng)村舊居改造項目、加拿大農(nóng)場復(fù)興基金等。

本文比較贊同廣義的鄉(xiāng)村發(fā)展概念。我國政策的重點(diǎn)是覆蓋全部鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)和全面發(fā)展問題， 而不僅僅是政府直接投資或者撥款的特定項目。另外，提升鄉(xiāng)村活力也不限于對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼或者扶持，而是通過政策扶持或者公共資金的分配，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的全面發(fā)展。

歐美各國歷史發(fā)展路徑不盡相同，雖然城市化的發(fā)展趨勢非常一致，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)以及政治體制各不相同，再加上各國法律實踐和政策制定方面的差異，近 30 年來鄉(xiāng)村發(fā)展的法制和政策呈現(xiàn)出豐富的多元化形態(tài)。

歐盟“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”

歐盟農(nóng)業(yè)委員會于 1996 年在愛爾蘭寇克（Cork）召開有關(guān)全球化浪潮下農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的會議，參會者一致認(rèn)為：農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)更加充分地激發(fā)發(fā)展?jié)摿?，鄉(xiāng)村明天才會更好，需要各國決策者們步調(diào)一致，齊心協(xié)力渡過難關(guān)。“Cork 宣言”成為歐洲發(fā)展農(nóng)村、復(fù)興農(nóng)業(yè)的序幕。

歐盟在農(nóng)業(yè)一體化方面發(fā)揮了重要作用。為了促進(jìn)智慧、可持續(xù)和包容性的發(fā)展，確保自然資源及環(huán)境的可持續(xù)利用，要求農(nóng)村發(fā)展的資金支持應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的知識創(chuàng)新。提升資源的有效利用，減少貧困，增進(jìn)社會福利和社會包容性，各成員國應(yīng)積極制定農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，以及可操作的實施路徑。歐盟每 7 年一度的“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”，是“共同農(nóng)業(yè)政策”的重要基石。

“ 鄉(xiāng)村發(fā)展計劃 2014-2020”的主要法律框架包括 ：農(nóng)村發(fā)展項目及規(guī)劃， 農(nóng)村發(fā)展的財政支持、直接支付及有關(guān)轉(zhuǎn)移支付等方面的法規(guī)。歐盟境內(nèi)農(nóng)村發(fā)展資助的優(yōu)先領(lǐng)域包括 ：農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平的提升，包括新一代農(nóng)民的培養(yǎng)和支持 ；農(nóng)產(chǎn)品和食品的質(zhì)量控制 ；提供災(zāi)害保險及其他保障 ；加強(qiáng)對農(nóng)場及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持力度；農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村復(fù)興建設(shè)，如投資商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、寬帶及其他基礎(chǔ)設(shè)施；支持林業(yè)發(fā)展，建立農(nóng)林一體化的體制 ；災(zāi)害管理、保險及風(fēng)險基金的使用分配 ；農(nóng)戶收入保障措施等。該發(fā)展計劃由歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金支持，覆蓋 118 個農(nóng)村發(fā)展子項目，總額達(dá) 610 億歐元。該委員會每 7年設(shè)立當(dāng)期的優(yōu)先發(fā)展項目和重點(diǎn)支持政策，各成員國及區(qū)域通過其農(nóng)業(yè)部門申報計劃，爭取相關(guān)配套資金的劃撥，在項目實施后由另外的機(jī)構(gòu)評估實施效果。每 7 年一度的協(xié)商和立法機(jī)制，既能保證政策的連續(xù)性，又能及時調(diào)整成員國之間的發(fā)展新態(tài)勢，將法案的嚴(yán)肅性和時效結(jié)合起來，值得我們借鑒。

英國鄉(xiāng)村：富裕階層的勝地

整體上來說，英國鄉(xiāng)村從來不是凋敝沒落的代名詞，有時反而是富裕階層的勝地。歷史上的英格蘭鄉(xiāng)村有穩(wěn)定的鄉(xiāng)紳階層，具有遵從習(xí)慣、因循傳統(tǒng)的歷史基因。工業(yè)革命后鄉(xiāng)紳階層并未消失，反而成為人數(shù)雖少卻異常穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)家。鄉(xiāng)村人口雖有減少，但是收入和田地的產(chǎn)值一直較為穩(wěn)健，鄉(xiāng)村的貧困人口密度遠(yuǎn)低于城市，鄉(xiāng)村居所的質(zhì)量和價格并不低于城市平均水準(zhǔn)。

英國自中央至地方積極頒布成文法及地方立法保障鄉(xiāng)村發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后頒布了第一個《農(nóng)業(yè)法》，注重強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)。二十世紀(jì)六七十年代，英國大城市居民開始熱衷回歸鄉(xiāng)村，為此英國頒布實施《英格蘭和威爾士鄉(xiāng)村保護(hù)法》， 加大了對鄉(xiāng)村田園景觀的保護(hù)力度， 支持建設(shè)鄉(xiāng)村公園。2000 年，政府出臺“英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”，創(chuàng)建有活力和特色的鄉(xiāng)村社區(qū)，鼓勵鄉(xiāng)村采取多樣化的特色發(fā)展模式。2010 年以來的規(guī)劃政策將城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)融入地方政府發(fā)展計劃中，提高了地方政府在規(guī)劃中的地位，也增強(qiáng)了英國鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性。目前，英國政府通過財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的項目有：鄉(xiāng)村基本支付支持計劃（BPS 計劃），2017 年約有 7.1 萬農(nóng)戶接受該項目計劃支持，資助金額達(dá) 13 億英鎊 ；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體資助計劃， 2015-2020 年安排 1.38 億英鎊用于支持鄉(xiāng)村小微經(jīng)營和農(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營，振興鄉(xiāng)村旅游業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和林業(yè)生產(chǎn)率，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，支持鄉(xiāng)村文化和傳統(tǒng)文物的保護(hù)開發(fā)活動。此外，從1978 年開始， 英國政府建立了農(nóng)村生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)， 強(qiáng)化為鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供保障。為鄉(xiāng)村企業(yè)提供各類公共性支持服務(wù)，包括增建就業(yè)服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村就業(yè)信息網(wǎng)站以及鄉(xiāng)村超高速寬帶業(yè)務(wù)等。

目前，英國的鄉(xiāng)村發(fā)展由環(huán)境、食品及鄉(xiāng)村事務(wù)部（DEFRA） 負(fù)責(zé)實施。除按照歐盟指令發(fā)布和實施其七年計劃以外，DEFRA 作為內(nèi)閣核心部門，承擔(dān)著保護(hù)鄉(xiāng)村自然環(huán)境， 確保英國糧食和農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的世界競爭力以及鄉(xiāng)村社區(qū)繁榮的行政職能。DEFRA 下轄的鄉(xiāng)村支付署（RPA） 是面向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要事務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行英國政府的主要鄉(xiāng)村發(fā)展計劃及歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）。

英國注重發(fā)揮政府咨詢機(jī)構(gòu)及民間機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村發(fā)展的充分作用， 如英國自然委員會對幫助保護(hù)英國鄉(xiāng)村自然和特色景觀起到積極作用。英國民間對社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村地方自治和可持續(xù)發(fā)展參與度很高。

美國完善法規(guī)體系支持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展

美國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和建設(shè)管理的法規(guī)體系完善，可分為聯(lián)邦、州及地方市縣 3 個層級，聯(lián)邦層級法規(guī)包括每 5 年修訂一次的《農(nóng)業(yè)法案》《土地法》《國家環(huán)境政策法》及《住房法》等。由于鄉(xiāng)村地區(qū)差異性大， 聯(lián)邦法規(guī)一般具有較大的彈性。聯(lián)邦政府積極投資或引導(dǎo)投資于鄉(xiāng)村公共性服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國對鄉(xiāng)村規(guī)劃同城鎮(zhèn)規(guī)劃一樣，也實行嚴(yán)格的功能分區(qū)制度，明確劃分土地使用類別，通常用道路、景觀區(qū)和綠化帶分隔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、鄉(xiāng)村居住區(qū)、商業(yè)功能區(qū)等不同功能區(qū)，從而為公共設(shè)施建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)。

歷次《農(nóng)業(yè)法案》都有關(guān)于農(nóng)業(yè)促進(jìn)和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的規(guī)范，一般而言包括四大類計劃措施 ：商業(yè)與產(chǎn)業(yè)類發(fā)展計劃（商業(yè)與產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保計劃等），專門性計劃（循環(huán)貸款計劃、鄉(xiāng)村小型企業(yè)支持計劃、鄉(xiāng)村商業(yè)公司授信計劃、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貸款計劃等），合作性計劃（增加值生產(chǎn)授信計劃、鄉(xiāng)村合作發(fā)展授信計劃、弱勢群體生產(chǎn)授信計劃、1890 土地授信制度創(chuàng)新發(fā)起等），鄉(xiāng)村能源計劃（生物物質(zhì)提取信貸支持計劃、高級生物燃料計劃、鄉(xiāng)村可再生能源計劃等）。這些措施目的是確保美國鄉(xiāng)村高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會、鄉(xiāng)村商業(yè)繁榮及可持續(xù)能源供給等，受益群體包括鄉(xiāng)村居民個體、鄉(xiāng)村公司、合伙人、公共個體、非營利公司、印第安土著、私人企業(yè)等。

目前，按照美國鄉(xiāng)村發(fā)展的管理框架，美國農(nóng)業(yè)部下轄的鄉(xiāng)村發(fā)展署通過三個事務(wù)性機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行， 即鄉(xiāng)村住宅服務(wù)局、鄉(xiāng)村商業(yè)合作服務(wù)局、鄉(xiāng)村公用事業(yè)局，對這三個部門賦予不同的管理職能目標(biāo)。

美國復(fù)蘇法案對農(nóng)村發(fā)展的支持。2009 年 2 月，在經(jīng)濟(jì)蕭條背景下，美國通過“農(nóng)業(yè)法案”——《2009 年美國復(fù)蘇與再投資法》（以下簡稱“復(fù)蘇法”），該法案沿襲凱恩斯主義，政府大力加強(qiáng)在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面的投資，建立了三大領(lǐng)域支持投資計劃，即面向鄉(xiāng)村電力計劃、鄉(xiāng)村通信和寬帶計劃、水資源和環(huán)境支持計劃，為農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和長遠(yuǎn)規(guī)劃建立基石。此外，還有 “社區(qū)設(shè)施借款及補(bǔ)助”等補(bǔ)貼撥款。

這些撥款項目明顯帶有復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的新政補(bǔ)貼、非常時期刺激經(jīng)濟(jì)的臨時性措施色彩，且撥款主要集中在 2009 年。經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，這些項目改變了美國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是網(wǎng)絡(luò)電信的落后局面，對某些區(qū)域的民生改善做出積極貢獻(xiàn)。

2009-2016 財政 年 度， 美 國財政資助鄉(xiāng)村發(fā)展的各類項目達(dá)138.94 萬個， 資助金額為 2534.34 億美元。目前，2018 農(nóng)業(yè)法案在參議院的討論中比較集中在就業(yè)培訓(xùn)、生活保障等方面，但是進(jìn)一步的支持力度需要最終法規(guī)定案。

農(nóng)業(yè)及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展適用特別的稅收措施，鼓勵鄉(xiāng)村發(fā)展，促進(jìn)收入增長。農(nóng)戶的收入所得一直適用特別的征收手段，對農(nóng)戶的農(nóng)具投資予以減免或者優(yōu)惠。如針對小于 5 個雇員的鄉(xiāng)村小型企業(yè)初創(chuàng)或擴(kuò)大經(jīng)營活動的投資需求，各州可制訂相應(yīng)的投資稅收信貸細(xì)則，稅收信貸額度可達(dá)小型企業(yè)投資額度的30%。蒙大拿州制訂了針對鄉(xiāng)村退休人員的收入稅收激勵措施，鼓勵向鄉(xiāng)村社區(qū)捐贈個人資產(chǎn)用于鄉(xiāng)村社區(qū)的公共性事業(yè)發(fā)展。

對我國的啟示及借鑒

發(fā)揮法律的促進(jìn)和保障作用， 盡快制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。通過制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，加快各類資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保各項投入和措施落實到位。第一，將公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的投資、補(bǔ)貼和引導(dǎo)納入法律法規(guī)之中，形成穩(wěn)定可持續(xù)的財政支持。第二，新型基礎(chǔ)設(shè)施，如商業(yè)配送網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等等的投資、建設(shè)或者引導(dǎo)由立法加以鼓勵和規(guī)范。第三，將農(nóng)村地區(qū)的教育、就業(yè)培訓(xùn)以及公共教育設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)資金納入法治化軌道。

重視并規(guī)范政府在鄉(xiāng)村振興中的作用。重視政府在安排公共事業(yè)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮的作用，同時， 必須厘清政府和市場的關(guān)系，確定政府和市場之間的邊界。明確政府在財政投入、金融扶持、公共服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)保等方面承擔(dān)的主要職責(zé)，特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)信貸保險等方面的職責(zé)。

鄉(xiāng)村振興不限于經(jīng)濟(jì)振興或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是文化、環(huán)境、資源和人的全面提升。首先，重視傳統(tǒng)村落在振興中的地位。我國村落無論大小，皆具有不亞于英格蘭的悠久歷史， 要給村莊適合人居的“文化定位和定義”，修復(fù)和激活文化功能，形成特定的政策傾斜和全面估值。對于具有一定傳統(tǒng)特色的農(nóng)村社區(qū)，以文化定位為主線推進(jìn)鄉(xiāng)村建筑的修復(fù)， 發(fā)展旅游業(yè)帶動就業(yè)和增長。其次， 提升農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化的宜居功能， 通過投資基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)連接，使農(nóng)村地區(qū)和城市共享基礎(chǔ)硬件，吸引產(chǎn)業(yè)和人口的流入。再次，鼓勵農(nóng)村地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)功能的多樣化，推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)直接融合。

充分發(fā)揮稅收政策的作用。稅收作為調(diào)節(jié)農(nóng)民收入的重要工具，各國都針對農(nóng)業(yè)就業(yè)人口設(shè)立了特別的征收程序或者優(yōu)惠的稅率、減免條件，我國不妨因地制宜，通過稅收的征收或者減免措施保障農(nóng)民收入。

考慮“逆城市化”進(jìn)程。鄉(xiāng)村發(fā)展需要人才和人口，應(yīng)當(dāng)允許部分符合特定條件的人口定居鄉(xiāng)村，擁有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)和持續(xù)的生活經(jīng)歷，這是鄉(xiāng)村振興的根本之一。應(yīng)當(dāng)正視人口逆流動的合理性，并通過立法形式賦予同等權(quán)利。

加強(qiáng)立法的前瞻性和動態(tài)性。對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的未來發(fā)展趨勢，如生物多樣性、有機(jī)農(nóng)業(yè)等，應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注，使得法律更適應(yīng)未來，更富前瞻性。從立法實踐來看，美國每5 ～ 10 年修訂一次“農(nóng)業(yè)法案”，歐盟每 7 年修訂一次“農(nóng)村發(fā)展計劃” 及配套指令，我國可考慮設(shè)立《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》修訂年限或者實施期限，以便適時調(diào)整。