第670期

作者:王菊英 林新珍(國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心) 原文發(fā)表于《太平洋學報》2018年第4期

海洋塑料垃圾治理未能有效阻止塑料進入海洋

塑料在全球范圍內以驚人的速度積累，即使在偏遠的地方，如南太平洋無人居住的亨德森島也是如此。在近岸和大洋發(fā)現(xiàn)的垃圾有可見垃圾，如工業(yè)容器、塑料袋、飲料包裝、煙頭和塑料碎片等，也有肉眼難以發(fā)現(xiàn)的工業(yè)塑料原料、個人護理品中的塑料微珠等。

一般而言，海洋垃圾80%以上由塑料組成，不僅對大型海洋動物如海鳥、海龜、海洋哺乳動物和魚類等產生影響，還對雙殼類、沙蠋(蠶)、牡蠣和珊瑚等產生影響。雖然最常見的海洋垃圾對野生動物影響的報道是在生物個體和生物組織水平，專家們認為纏繞、攝入和化學污染對主要的海洋脊椎動物均具潛在影響(包括致死或亞致死)。

粒徑小于5毫米的微塑料是需要特別關注的海洋污染問題，微塑料不僅來源于較大塑料的分解，也可直接來源于個人護理品。微塑料在北極海冰、北冰洋和南大洋海水、深海沉積物中的分布等相繼被報道，進一步印證了海洋微塑料問題的嚴重性。

事實上，海洋塑料污染的普遍性及其對沿海經濟、海洋生態(tài)系統(tǒng)和人類健康的影響表明，其治理并沒有簡單的解決辦法。盡管在全球、區(qū)域、國家和地方層面，采用了一系列的管理措施來解決海洋塑料污染問題，諸如檀香山戰(zhàn)略、歐盟的港口接收設施指令、韓國的漁具回購計劃和澳大利亞的幽靈網等，產生了一些令人滿意的效果，但是令人遺憾的是，迄今為止，地方、區(qū)域和全球的海洋塑料垃圾治理仍未能有效阻止塑料進入海洋環(huán)境。

不論國際協(xié)議還是軟法均需加強海洋塑料垃圾管控力度

就國際協(xié)議而言，塑料污染所受到的重視與其污染問題的嚴重性相比較是不相稱的，這與國際上高度重視的碳排放和其他全球性污染物如氟氯化碳和持久性有機污染物有明顯的反差。

在國家、區(qū)域和全球具備旨在防止和減輕塑料污染的戰(zhàn)略，但尚未形成與該污染問題相匹配的全球范圍內的承諾。地方的政策和行動(例如，禁止使用塑料微珠和一次性塑料袋)遍布全球，但只有少數(shù)國際文件聚焦于塑料污染，包括《國際防止船舶造成污染公約》、檀香山戰(zhàn)略和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署新的“清潔海洋”活動。

雖然這些國際戰(zhàn)略承認全球污染，但它們并沒有具備約束力的承諾來應對挑戰(zhàn)?！秶H防止船舶造成污染公約》附則Ⅴ確實是專門針對塑料污染的國際協(xié)議，禁止船舶在海上傾倒塑料是應對海洋塑料污染非常偉大的第一步。但是，該公約生效以來，隨著塑料生產量的快速增長，其排放量也持續(xù)上升，海洋塑料污染日趨嚴重。因為附件Ⅴ僅限于海洋排放，而80%的塑料是從陸地進入海洋。

軟法文書一般為全球性聲明、指南和其他努力，雖不具約束力但具說服力。目前來看，在全球層面軟法主導了應對海洋垃圾的行動，是現(xiàn)有體制的重要組成部分。此外，海洋垃圾是一個全球性的跨界污染問題，無論是公海垃圾的清理方案，還是管轄海域外的污染責任歸屬，從治理和實踐角度來看都是異常復雜的，國際法在減緩和清除管轄海域外海洋垃圾方面尚屬空白。因此，目前無論學術界還是管理界，都在倡導建立新的、具有法律約束力的專門應對海洋塑料垃圾問題的國際文書。

有學者指出，國際上在制定碳排放協(xié)議領域已有了超過25年的經驗，氣候變化政策的最新發(fā)展可以為全球塑料污染防治政策的出臺提供模板。1950年以來，全球的碳排放量和塑料生產量以非常相似的速度增長，但旨在減少和防止進一步塑料污染的政策制定落后于制定并同意限制碳排放的政策。專家建議，海洋塑料污染問題的解決方案的規(guī)模和步伐必須與排放的規(guī)模和步伐相匹配。

第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會在海洋塑料垃圾問題上的相關進展

2017年12月4日~6日在肯尼亞內羅畢舉辦的第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會，海洋塑料垃圾也是會上的熱點問題。

在前兩屆聯(lián)合國環(huán)境大會上強調了海洋塑料垃圾和微塑料在全球環(huán)境治理中的重要性。在第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會上通過了關于海洋塑料垃圾和微塑料的第2/11號決議，其中各國政府要求評估有關的國際、區(qū)域和分區(qū)域治理戰(zhàn)略和辦法對海洋塑料垃圾和塑料微粒的作用，并考慮相關的國際、區(qū)域和次區(qū)域監(jiān)管框架。

根據(jù)該決議要求，聯(lián)合國環(huán)境署設立了專家咨詢小組，小組向第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會提交了“防治海洋塑料垃圾和微塑料:評估相關國際、區(qū)域和次區(qū)域治理戰(zhàn)略和辦法的效力”的報告(草案稿)。通過分析現(xiàn)有的治理體系，該報告指出國際社會可以有3種選擇方案:1.維持現(xiàn)狀，繼續(xù)目前的努力;2.修改現(xiàn)有的治理框架，以更好地處理海洋塑料垃圾和微塑料;3.建立一個多層次的治理方法新國際體系。但專家咨詢小組的強烈意見是，第一種方法不是解決問題的辦法。報告還給出了選擇方案3的可能時間表，建議設立不限成員名額工作組或政府間談判委員會，用3年~4年時間完成一項新的具有國際法律約束力的文書談判，據(jù)政治承諾，新的協(xié)議可在4年后生效。

在第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會上，與會代表熱議海洋塑料和微塑料問題，盡管經過磋商，大會并未就備選方案問題達成共識。但與會代表充分認識到海洋塑料垃圾數(shù)量龐大并在迅速增加，預計對海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)、動物福祉、漁業(yè)、海洋運輸、休閑和旅游業(yè)、當?shù)氐纳鐣徒洕牟焕绊懸矔兴黾?，并且迫切需要加強有關微塑料和納米塑料的數(shù)量及其對海洋生態(tài)系統(tǒng)、海產品和人類健康影響的了解。著重指出要將通過固廢減量化和無害環(huán)境廢物管理作為最優(yōu)先事項，這在海洋塑料垃圾最大來源的區(qū)域特別重要，強調按照相互商定的條件進行技術轉讓以及調集所有資源是治理海洋垃圾和微塑料的重要因素，承認在產品和包裝中塑料生產和消費不斷增加的情況下解決海洋塑料污染問題面臨的挑戰(zhàn)，并敦促所有國家和其他利益攸關方在負責任地使用塑料的同時努力減少不必要的塑料使用，并促進無害環(huán)境替代品的研究和應用。

第三屆環(huán)境大會強調指出，必須長期消除向海洋排放垃圾和微塑料的行為，并使海洋生態(tài)系統(tǒng)和有賴于海洋生態(tài)系統(tǒng)的人類活動免受海洋垃圾和微塑料的損害;敦促所有行為體加強行動，以達成“到2025年，防止和大幅減少各類海洋污染，特別是陸上活動造成的污染，包括海洋廢棄物污染和營養(yǎng)鹽污染”;鼓勵所有會員國根據(jù)有關環(huán)境中海洋垃圾和微塑料的來源和數(shù)量的現(xiàn)有最佳知識，優(yōu)先考慮在適當層面制定政策和措施，以避免海洋垃圾和微塑料進入海洋環(huán)境;鼓勵所有會員國并邀請其他行為體采取行動。

包括:1.全面落實聯(lián)合國環(huán)境大會第1/6號和第2/11號決議提出的相關建議和行動。

2.合作制定通用定義及統(tǒng)一的標準和方法，用以評估和監(jiān)測海洋垃圾和微塑料。

3.制定和執(zhí)行行動計劃，以防止海洋垃圾和微塑料，鼓勵提高資源效率，包括提高塑料廢棄物的收集和回收利用率，以及重新設計和重新使用產品和材料，酌情避免無必要使用的塑料和含有特別關注的化學品的塑料制品。

4.在適當情況下，將海洋垃圾和微塑料納入區(qū)域、國家和地方廢物管理計劃和廢水處理中。

5.制定涵蓋從源流到海洋整個過程的統(tǒng)籌性做法，治理所有來源的海洋垃圾和微塑料，同時考慮到河流、徑流或風把陸地上的陸源塑料垃圾和微塑料帶入海洋，且塑料垃圾是微塑料的重要來源，并將陸地/海洋交界和淡水/海水交界納入防止微塑料等海洋垃圾行動計劃。

6.進一步采取措施，包括促進港口接收設施的獲取和使用，以防止?jié)O業(yè)、水產養(yǎng)殖、近海和航運設施等海上來源產生海洋垃圾和微塑料。

7.鼓勵在防止和減少自然災害和日益嚴重的氣候事件造成損害的計劃中，納入防止海洋垃圾和微塑料的措施，特別是陸源垃圾和微塑料。

8.在可行的情況下，優(yōu)先考慮對人類健康、生物多樣性、野生生物或可持續(xù)利用構成嚴重威脅、并且可以采用低成本且不損害生態(tài)系統(tǒng)的方式進行清理的地區(qū)海洋垃圾。

此外，還將成立不限成員名額特設工作組，進一步審查所有來源(特別是陸地來源)的海洋塑料垃圾和微塑料的治理障礙和備選辦法，并向聯(lián)合國環(huán)境大會第四屆會議提交工作成果，以確定第四屆會議上海洋垃圾和微塑料工作的未來方向、時間安排和預期成果。