政治引領(lǐng):中西部留守型村莊村干部職業(yè)化的動力機制探析——基于陜西扶風(fēng)X村村干部職業(yè)化實踐的考察

摘 要：既有研究難以對中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實踐背后的動力機制問題做出有效解釋?；陉兾鞣鲲L(fēng)X村村干部職業(yè)化實踐的調(diào)研表明:“治理事務(wù)”和“治理資源”是內(nèi)在決定基層組織形態(tài)和村干部角色的兩大基礎(chǔ)性變量。研究發(fā)現(xiàn):以X村為代表的中西部留守型農(nóng)村, 村莊內(nèi)生性治理事務(wù)有限, 且村莊集體經(jīng)濟空殼化明顯, 不具備村干部職業(yè)化的內(nèi)生需求和經(jīng)濟基礎(chǔ)。近年來, 隨著治理任務(wù)密集下沉, 村級治理事務(wù)密集且頻發(fā), 對村干部職業(yè)化提出了更高要求;加之自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付增多, 部分地區(qū)具備了支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本的經(jīng)濟能力, 走向了村干部職業(yè)化道路。但當(dāng)中“政治引領(lǐng)”特征突出, 這與中西部絕大多數(shù)普通農(nóng)村村莊基礎(chǔ)并不匹配, 因此村干部職業(yè)化并非基層治理現(xiàn)代化的必然路徑。

一、問題起源:基于村干部職業(yè)化實踐的反思

近年來, 筆者及所在研究團隊同仁在全國各地農(nóng)村調(diào)研時, 發(fā)現(xiàn)了一個顯著的變化:相比長三角、珠三角等沿海發(fā)達地區(qū)業(yè)已推行多年的村干部職業(yè)化實踐, 當(dāng)前中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊也大有效仿學(xué)習(xí)之勢, 且已有相當(dāng)一部分地區(qū)先行先試, 至少包括且不局限于陜西扶風(fēng)、湖北秭歸、廣東清遠、貴州遵義等中西部相當(dāng)一部分地區(qū)。同時, 以中國知網(wǎng) (CNKI) 為基礎(chǔ)信息平臺, 筆者以“村干部職業(yè)化”為主題也做了一番檢索, 結(jié)果顯示:中西部村干部職業(yè)化這一議題, 最早出現(xiàn)在2005年稅費取消前后, 主要討論稅費取消后村干部去向問題[1];2010年, 中央一號文件要求進一步完善村干部“定職責(zé)目標(biāo)、收入有保障、干好有希望、退后有所養(yǎng)”的“一定三有”政策。當(dāng)時, 為響應(yīng)中央號召, 陜西千陽、海南澄邁等少部分地區(qū)對村干部職業(yè)化先行先試, 媒體報道出現(xiàn)了第一波小高峰;2015年以來, 湖北、貴州、陜西等全省以及河南、河北、廣西等中西部更多的地區(qū)進行了村干部職業(yè)化改革, 這一實踐明顯進一步擴散, 且目前仍有蓬勃發(fā)展之勢 (如圖1) 。

眾所周知, 從中西部農(nóng)村內(nèi)部視角來看, 打工經(jīng)濟已成中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的常態(tài), 中青年人長年在外務(wù)工且持續(xù)外流, 留守型村莊特征突出。隨著村莊人口結(jié)構(gòu)由密轉(zhuǎn)疏, 內(nèi)生性村莊事務(wù)有限, 對村干部職業(yè)化需求不高, 但目前熱火朝天且日益擴散的村干部職業(yè)化實踐又時刻提醒著社會各界:相當(dāng)一部分中西部留守型村莊村干部職業(yè)化已成社會事實。有基于此, 筆者提出疑問:對中西部留守型村莊而言, 村干部職業(yè)化的動力機制究竟是什么?是什么因素以及該因素如何影響了村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型?在共享同一個中央政府和基層治理現(xiàn)代化話語體系的當(dāng)前階段, 為何部分地區(qū)進行了村干部職業(yè)化改革, 而部分地區(qū)仍舊保持了傳統(tǒng)的、簡約的基層治理架構(gòu)?本文通過對中西部留守型村莊治理實踐的梳理, 旨在揭示村干部職業(yè)化實踐背后的動力機制及其影響因素, 并挖掘這一實踐背后所反映的國家與村莊社會關(guān)系形態(tài)的演變。

圖1 中國知網(wǎng) (CNKI) 以“村干部職業(yè)化”為主題的文獻發(fā)表情況趨勢圖 (2000-2018)

二、文獻綜述與分析框架

(一) 文獻綜述

梳理學(xué)界既有關(guān)于“村干部職業(yè)化”議題的相關(guān)研究, 以下兩種視角較為突出:一是國家治理視角下的基層治理現(xiàn)代化研究, 二是村莊社會視角下基層組織形態(tài)及村干部職業(yè)狀況研究。

從國家治理視角看, 早在稅費改革之初, 寧澤逵、柳海亮、王征兵等便圍繞“村干部向何處去”這一議題從宏觀環(huán)境、法律法規(guī)、群眾基礎(chǔ)、組織機構(gòu)、干部素質(zhì)等維度對中西部村干部職業(yè)化可行性做出了分析, 并認(rèn)為當(dāng)時村干部職業(yè)化條件并不成熟[2]。當(dāng)前, 以饒靜為代表的學(xué)者一致認(rèn)為當(dāng)前中西部農(nóng)村人口外流嚴(yán)重, 在新時代基層治理現(xiàn)代化大形勢下, 加強基層組織建設(shè)尤為必要[3]。唐曉清、劉杰針對當(dāng)前我國農(nóng)村基層干部“難選、難留、難有作為”的現(xiàn)實問題, 認(rèn)為實行農(nóng)村基層干部職業(yè)化管理是一條切實可行的實踐路徑[4]。王擴建也認(rèn)為村干部職業(yè)化作為地方政府應(yīng)對現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化雙重擠壓下村莊治理的一種制度創(chuàng)新, 自有其必然的內(nèi)生邏輯[5]。這一視角下的村干部職業(yè)化研究, 對現(xiàn)實背景、政策意義、實踐路徑及其相關(guān)影響做出了充分論述, 為我們認(rèn)識這一問題提供了宏觀知識背景, 但忽略了中國農(nóng)村的區(qū)域差異問題, 更沒有揭示出中觀層面的村干部職業(yè)化背后的實踐機制。

從村莊社會視角看, 以賀雪峰為代表的部分華中村治研究學(xué)人從經(jīng)濟發(fā)展水平、人口流動情況等基本維度對中國農(nóng)村做出了東部、中西部的區(qū)域劃分[6], 即人口凈流入后治理事務(wù)高度密集的東部農(nóng)村和人口凈流出后治理事務(wù)相對稀疏的中西部農(nóng)村, 并認(rèn)為當(dāng)前中國不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇, 且這種選擇仍在進行當(dāng)中, 只有形成與當(dāng)下中國農(nóng)村相匹配的鄉(xiāng)村管理體制, 才能實現(xiàn)高效可行的基層治理現(xiàn)代化[7]。隨后, 李永萍[8]、印子[9]等以上海農(nóng)村為典型案例分析了東部農(nóng)村村干部職業(yè)化的構(gòu)成要件和實踐邏輯, 并指出了中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化的現(xiàn)實限度。新近研究中, 申端鋒敏銳地觀察到了轉(zhuǎn)型期村干部不勝任難題[10], 對此, 王惠林、楊華對村干部職業(yè)化的生成機制及其路徑創(chuàng)新做出了分析, 并極富洞見地指出村干部職業(yè)化是國家行政權(quán)力下沉到村一級并向基層輸入資源及公共規(guī)則的過程[11]。這一視角下的村干部職業(yè)化研究, 在對我國廣闊的農(nóng)村區(qū)域進行類型劃分的基礎(chǔ)上, 從中觀機制層面對村干部職業(yè)化生成機制及其實踐特征進行了深描, 同時指出:中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型面臨著“行政消解自治”和“治理活力與治理能力不匹配”這一雙重限度[12]。這一研究極大地增進了這一議題的經(jīng)驗厚度與機理認(rèn)識, 卻依舊難以解釋中西部農(nóng)村內(nèi)部村干部職業(yè)化動力機制及其區(qū)域不平衡問題。

綜上, 國家治理視角看到了村干部職業(yè)化的現(xiàn)實必要性, 卻忽略了這一議題背后的區(qū)域差異性和實踐復(fù)雜性, 導(dǎo)致對村干部職業(yè)化背后的深層機理挖掘有限, 因此也就看不到中西部農(nóng)村村干部盲目職業(yè)化所面臨的村莊不適應(yīng)性及其負(fù)面影響;村莊社會視角在區(qū)域差異的分類基礎(chǔ)上, 恰好補足了這一缺陷, 同時深刻地指出了中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化所面臨的實踐限度, 但卻無法對當(dāng)前風(fēng)風(fēng)火火正在推進且仍在繼續(xù)拓展的中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化實踐做出有效解釋, 因此我們迫切需要新的解釋框架。

(二) 分析框架

立足我國基層治理中村干部職業(yè)化的豐富實踐, 結(jié)合組織社會學(xué)相關(guān)理論觀點, 在基層治理轉(zhuǎn)型過程中, 筆者發(fā)現(xiàn)以下兩個基礎(chǔ)性變量至關(guān)重要。

1.治理事務(wù)密集且頻發(fā), 為村干部職業(yè)化提供合理性機制

基層治理事務(wù)的來源、結(jié)構(gòu)、特征是基層組織形態(tài)的指示器并內(nèi)在決定了基層組織性質(zhì)及其干部角色, 即治理事務(wù)密集且頻發(fā)是村干部職業(yè)化的前提和基礎(chǔ), 為其提供了合理性機制;治理事務(wù)稀疏或偶發(fā), 客觀上并不需要村干部職業(yè)化, 反向消解了村干部職業(yè)化的合理性, 為村干部兼業(yè)化提供了最充分的治理基礎(chǔ)。

2.治理資源密集且充沛, 為村干部職業(yè)化提供了經(jīng)濟支持機制

基層治理資源的來源、結(jié)構(gòu)、特征是基層組織形態(tài)及其干部角色的經(jīng)濟制約機制, 即治理資源密集豐沛是村干部職業(yè)化的經(jīng)濟基礎(chǔ)和現(xiàn)實保障, 內(nèi)在決定了村干部職業(yè)化實踐是否可行, 為其提供了經(jīng)濟支持機制。治理資源稀缺或可持續(xù)性差, 便不具備持久地為村干部職業(yè)化支付組織成本的經(jīng)濟基礎(chǔ), 直接制約村干部職業(yè)化實踐。

治理事務(wù)密集且頻發(fā), 治理資源密集且豐沛, 是村干部職業(yè)化的必要充分條件, 以上海農(nóng)村等沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村村干部職業(yè)化實踐為典型代表;治理事務(wù)稀疏或偶發(fā), 治理資源稀缺或難以持續(xù), 兩者若居其一, 則村干部職業(yè)化實踐便不具備正當(dāng)性和可行性, 以中西部尚未實行村干部職業(yè)化的一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村為典型代表。分析框架參見下表1:

表1 村干部職業(yè)化實踐分析框架表 導(dǎo)出到EXCEL

分析維度治理事務(wù)稀疏治理事務(wù)密集

治理資源稀缺村干部兼業(yè)化村干部兼業(yè)化

治理資源豐沛村干部兼業(yè)化村干部職業(yè)化

綜上, 筆者擬從“治理事務(wù)”和“治理資源”這一基本維度出發(fā)對中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實踐進行具體分析, 旨在對中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化背后的動力機制及其影響機制做出合理解釋, 并進而揭示這一實踐變遷背后所反映出的國家與村莊社會關(guān)系形態(tài)的流變。

三、研究方法與案例選擇

(一) 研究方法

本文主要采用案例研究方法, 即通過對具備典型代表性的案例進行分析來實現(xiàn)對所研究主題深層機制的有效挖掘。本文經(jīng)驗材料主要來自于筆者及所在研究團隊同仁于2018年5月26日至6月16日在陜西省扶風(fēng)縣X村的田野調(diào)研1。調(diào)研期間, 主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法等研究方法, 白天訪談、晚上討論, 因此本文也是集體研討的結(jié)晶。針對村干部職業(yè)化這一議題, 筆者專門約訪了調(diào)研所在X村村兩委在職干部、退休干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、組織委員以及在村部分村民代表, 獲得了大量一手資料, 為本文提供了豐富的經(jīng)驗材料和鮮活的學(xué)術(shù)靈感。同時, 機制分析方法是華中村治研究學(xué)人近年來所推崇的研究方法之一, 建立在飽和經(jīng)驗法[13]基礎(chǔ)之上, 通過在“村莊內(nèi)部提問題、現(xiàn)象之間找關(guān)聯(lián)”, 試圖建立起客觀的、分析性的關(guān)鍵性變量之間的有機關(guān)聯(lián), 即機制分析, 本文正是這一研究方法之下的具體應(yīng)用。

(二) 案例選擇

筆者調(diào)研所在X村, 隸屬陜西省寶雞市扶風(fēng)縣, 下轄8個村民組、842戶、3 370人。據(jù)悉, 20世紀(jì)80年代初, 當(dāng)?shù)厣俨糠种星嗄耆吮汩_始到西安、蘭州、西寧、烏魯木齊等地務(wù)工, 主要以搞建筑為主;90年代中后期以來, 非農(nóng)就業(yè)機會增多, 當(dāng)?shù)卮蚬そ?jīng)濟日益普遍化, 中青年人普遍外流, 逐步形成了以代際分工或夫妻分工為基礎(chǔ)的半耕半工家計模式, 在村人口以留守老人、留守兒童等留守人口為主, 尤其是稅費取消之后, 村務(wù)簡單, 留守型村莊特征突出。2015年之前, 即稅費時期和新農(nóng)村建設(shè)時期, X村兩委干部兼業(yè)化特征明顯;2015年開始, 尤其是黨建工作和精準(zhǔn)扶貧兩大政治任務(wù)對基層組織提出了更高的要求, 當(dāng)?shù)卮甯刹孔呦蛄寺殬I(yè)化道路。

村干部職業(yè)化的典型標(biāo)志是工資制和坐班制。據(jù)悉, X村村干部坐班始于2015年, 也正是從這一年開始, 村干部工資待遇開始大幅度上漲。2015年之前, 當(dāng)?shù)卮鍍晌刹空`工補貼普遍在500元以下;之后開始逐年上漲, 目前村支部書記、主任等正職村干部每月2 300元, 副職村干部每月工資1 380元, 并按照基本工資60%、績效工資40%的原則, 參照年終考核情況進行發(fā)放。目前, 當(dāng)?shù)卮鍍晌刹抗灿?位, 基本情況參見下表2:

綜上, X村這一村莊在村人口、家計模式、治理轉(zhuǎn)型實踐等諸多特征方面, 與中西部其他留守型村莊高度契合, 具備個案意義上的典型代表性[14]。因此, 選取X村為個案來剖析以其所代表的中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實踐是合適的。

四、案例分析:村干部職業(yè)化實踐動力機制探析

如欲探析中西部留守型村莊村干部職業(yè)化動力機制, 必須將其放置到基層組織變遷的長時段中進行考察, 在明確辨析其組織特征的基礎(chǔ)上, 進一步抽離其關(guān)鍵變量, 進而勾勒出村干部職業(yè)化實踐背后的動力機制。

(一) 演變歷程:從“兼業(yè)干部”走向“職業(yè)干部”

本節(jié)以2015年為分界點。對村干部群體而言, 分田到戶之后、2015年之前, 筆者稱之為兼業(yè)干部時期, 即稅費時期和新農(nóng)村建設(shè)時期;2015年至今, 稱之為職業(yè)干部時期, 即新時代鄉(xiāng)村振興時期。

1.兼業(yè)干部時期 (1982-2014年)

據(jù)悉, 稅費時期, 當(dāng)?shù)卮甯刹恐饕ぷ饔腥?一是稅費征收工作, 二是計劃生育工作, 三是糾紛調(diào)解工作。以上三項工作, 工作強度大, 但階段性強, 坐在固定的辦公室難以處理, 工作場所通常在田間地頭, 需要走村入戶, 因此, 這一時期的村干部保持了簡約而靈活的工作狀態(tài)。加之地方政府和村集體經(jīng)濟有限, 村干部誤工補貼不多, 多通過自身兼業(yè)解決家庭生計問題。后稅費時期, 計生工作強度放松, 同時稅費工作取消, 中西部農(nóng)業(yè)型村莊進入維持治理狀態(tài), 有項目落地的村莊工作較多, 無項目落地的村莊事務(wù)有限, 加之政府財政轉(zhuǎn)移有限, 不足以支付村干部職業(yè)化帶來的組織成本, 因此這一時期村干部依舊保持了相當(dāng)一段時間的兼業(yè)狀態(tài)和簡約治理。

2.職業(yè)干部時期 (2015年至今)

2012年, 對基層黨建提出了更高的要求, 尤其體現(xiàn)在“三會一課”“兩學(xué)一做”等方面, 加強黨員教育和管理, 對基層黨組織建設(shè)寄予了更高的組織期待。2013年, 提出了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略, 與之相匹配產(chǎn)生了大量的進村項目和文字臺賬資料, 治理事務(wù)密集下沉, 對村干部工作狀態(tài)提出了更多的要求, 客觀上要求村干部坐班工作。2015年, 當(dāng)?shù)厥形M織部牽頭開展農(nóng)村基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)“千村示范、萬村達標(biāo)”活動, 按照省、市、縣三級財政以5∶3∶2的比例對村級黨組織建設(shè)經(jīng)費和村干部工資待遇做出專項安排, 為村級組織正規(guī)化奠定了穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。至此, 當(dāng)?shù)卮甯刹坑伞凹鏄I(yè)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭殸顟B(tài)”, 完成了職業(yè)化的實踐轉(zhuǎn)型。

(二) 實踐表征

當(dāng)?shù)卮寮壗M織正規(guī)化表現(xiàn)有三:一是村干部職業(yè)化, 即由兼業(yè)走向職業(yè);二是村干部坐班制, 由走動干部向坐班干部轉(zhuǎn)變;三是治理程序化, 去簡約化特征明顯。

1.村干部職業(yè)化

相比傳統(tǒng)簡約治理時期, 村級組織正規(guī)化最直觀的表現(xiàn)是村干部職業(yè)化。同時, 職業(yè)化的村干部對村級組織成本的支付能力提出了更高的要求。職業(yè)化之前, 村級組織的組織成本由國家補助和個人兼業(yè)共同分?jǐn)?職業(yè)化之后, 個人兼業(yè)時間有限, 由國家財政全額支付村級組織正規(guī)化所帶來的組織成本。據(jù)悉, 2015年之前, 當(dāng)?shù)卣毚甯刹空`工補貼每月330元, 副職干部每月280元;2015年以來, 當(dāng)?shù)卮甯刹抗べY逐年提高, 目前, 正職干部每月2 300元, 副職村干部每月1 380元, 與當(dāng)?shù)刂星嗄耆送獬鰟?wù)工純收入相當(dāng)。

2.村干部坐班制

相比傳統(tǒng)時期, 目前村干部坐班制實踐要求更高, 坐下來之后的村干部主要處理三個方面的工作:一是伴隨著精準(zhǔn)扶貧工作而來的大量項目落地工作;二是伴隨著基層黨建和精準(zhǔn)扶貧而來的大量文字臺賬工作;三是為民服務(wù)事項, 尤其是各種證明簽章事項。密集頻發(fā)的治理事務(wù)下沉, 客觀上要求村干部坐下來處理日常性工作, 積極回應(yīng)村民訴求。與坐班制伴隨而來的, 是要求村干部認(rèn)真填寫坐班記錄表, 詳細(xì)記錄村干部工作軌跡。從干部坐班記錄表來看, 干部坐班后主要處理以下幾類事項:一是協(xié)助項目落地, 二是完善精準(zhǔn)扶貧資料, 三是調(diào)解村組矛盾糾紛, 四是開證明。坐班制對干部工作時間提出了更高的要求, 排他性更強, 要求干部職業(yè)化程度更高。

3.治理程序化

程序化的治理過程, 集中體現(xiàn)在痕跡管理上, 即臺賬資料。相比傳統(tǒng)簡約治理時期, 新時期正規(guī)治理中對文字報表資料提出了更高的要求, 黨建、精準(zhǔn)扶貧、項目落實、矛盾糾紛調(diào)解, 等等, 均需要大量專門的臺賬資料與之相匹配。據(jù)悉, 傳統(tǒng)簡約治理時期對文字報表工作要求甚少, 與當(dāng)前正規(guī)治理要求反差極大。工薪制和坐班制是村干部職業(yè)化這一實踐的“一體兩面”, 治理程序化及其相關(guān)的痕跡管理工作, 只是這一實踐的衍生產(chǎn)物, 可謂村干部職業(yè)化的典型要求, 去簡約化特征明顯。

簡而言之, 相比傳統(tǒng)時期的簡約治理狀態(tài), 村級組織正規(guī)化的核心表現(xiàn)是村干部職業(yè)化、坐班制的推行和治理程序化。村級組織正規(guī)化背后, 是治理事務(wù)密集下沉和治理資源的穩(wěn)定供給。背后究竟是什么力量以及如何推動著中西部留守型村莊村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化呢?

(三) 動力機制:政治引領(lǐng)

對中西部留守型村莊而言, 從村莊社會視角來看, 村干部職業(yè)化顯然不是其內(nèi)生發(fā)展的產(chǎn)物, 而是來自于外部治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。村干部職業(yè)化實踐背后, 反映了中央政府對基層政權(quán)建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和組織要求。通過深入訪談和翻閱村干部坐班后的臺賬資料, 筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的動力主要來自于自上而下的政治引領(lǐng), 而非其他。同時, 以下兩項變量至關(guān)重要:一是治理事務(wù)密集進村, 短時間內(nèi)客觀上需要村干部坐班工作以回應(yīng)黨政科層系統(tǒng)從上而下的迫切需求;二是治理資源外部供給, 從經(jīng)濟上保障并支付了村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。

1.治理事務(wù)的外部賦予

對當(dāng)?shù)卮迩f而言, 打工經(jīng)濟已成村莊常量, 留守特征突出, 在村人口有限, 內(nèi)生性村莊治理事務(wù)主要以矛盾糾紛調(diào)解, 臨時救濟, 新農(nóng)合、新農(nóng)保代收費等工作為主, 治理事務(wù)細(xì)小瑣碎, 階段性強, 對村干部是否職業(yè)化要求不高。2012年以來, 村級治理事務(wù)發(fā)生了巨大變化。首先, 基層黨建工作受到前所未有的重視, “三會一課”“兩學(xué)一做”“遠程教育”“主題黨日活動”等中央自上而下的規(guī)定動作密集進村且要求嚴(yán)格。同時, 為響應(yīng)黨中央的號召, “六做六不做”等地方性創(chuàng)新動作頻出, 最終都將落實到具體的基層黨建工作中, 且要求與之相匹配的臺賬材料, 使村級組織黨務(wù)工作大大增加。其次, 精準(zhǔn)扶貧工作是政治任務(wù), 成為當(dāng)前中西部農(nóng)村最重要的中心工作, 尤其是2015年中央要求“回頭看”工作以來, “五個精準(zhǔn)”“六個一批”等要求更加嚴(yán)格, 特別是精準(zhǔn)識別工作;鑒于貧困識別精準(zhǔn)性與鄉(xiāng)土社會模糊性之間天然存在內(nèi)在張力, 客觀上要求一線扶貧干部和村干部完成大量的文字報表工作, 這成為當(dāng)前一般貧困地區(qū)村干部最大的工作負(fù)擔(dān), 而深度貧困地區(qū)有過之而無不及。加之之前就存在的新農(nóng)合、新農(nóng)保收繳, 開辦證明簽章, 矛盾糾紛調(diào)解等為民服務(wù)事項, 村級組織治理事務(wù)空前密集。

在眾多的治理事務(wù)中, 占用基層干部時間和精力最多的當(dāng)屬“痕跡管理”工作。2014年出臺的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出了“兩不愁、三保障”“五個精準(zhǔn)”“六個一批”等一系列要求, 隨后, 全國各地尤其是承擔(dān)脫貧任務(wù)的地區(qū)開展了轟轟烈烈的脫貧攻堅運動。反饋到基層治理體系中, 需要大量的文字臺賬資料與之相匹配, 尤其是精準(zhǔn)識別階段, 要求對貧困戶建檔立卡, 且對致貧原因、脫貧舉措、脫貧計劃等提出了明確要求, 都表現(xiàn)在文字資料整理工作方面。參見表3:

據(jù)悉, 在不斷地“回頭看”過程中, 臺賬資料很可能推倒重來了很多次, 其中一項重要的工作內(nèi)容就是嚴(yán)格按照要求填寫建檔立卡資料。除此之外, 還有農(nóng)業(yè)普查、經(jīng)濟普查、人口普查、危房摸底、留守兒童摸底、留守老人摸底、大型農(nóng)機具摸底等等, 不一而足。每一項工作內(nèi)容背后, 均伴隨著一系列的痕跡管理工作。

綜上, 不論是基層黨建工作, 還是精準(zhǔn)扶貧工作, 村級組織治理事務(wù)的兩大主要來源即自上而下的黨務(wù)和政務(wù)工作, 外部賦予特征突出。治理事務(wù)密集進村, 客觀上要求村干部專職化坐班工作, 是村干部職業(yè)化的現(xiàn)實合理性基礎(chǔ)。

2.治理資源的外部供給

這里的“治理資源”, 主要指用以支付村干部誤工補貼或工資待遇的經(jīng)濟資源。對以X村為代表的中西部留守型農(nóng)村而言, 村集體經(jīng)濟空殼化是普遍現(xiàn)象, 也就意味著村集體自身不具備支付村干部職業(yè)化這一組織成本的經(jīng)濟能力, 因此, 在2015年之前的相當(dāng)長一段時期, 村干部的經(jīng)濟激勵主要來自于地方政府提供的誤工補貼和干部兼業(yè)生計。在此期間, 對村干部而言, 激勵系統(tǒng)主要來自于三個方面:誤工補貼的經(jīng)濟性收益、人情面子等社會性收益以及一定的政治性收益。在治理事務(wù)相對稀疏、治理資源相對稀缺的傳統(tǒng)簡約治理時期, 這一激勵系統(tǒng)尚可發(fā)揮一定功效。2015年以來, 隨著精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等外部賦予的治理事務(wù)越來越多, 與之相匹配的大量痕跡管理工作要求村干部付出更多的時間和精力, 村干部對經(jīng)濟待遇提出了更高的要求, 原有的激勵系統(tǒng)難以為繼。

這種情況下, 陜西省委組織部牽頭起草了《陜西省村級黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)辦法 (試行) 》和《關(guān)于開展“千村示范、萬村達標(biāo)”活動推進村級黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實施方案》, 把標(biāo)準(zhǔn)化的思維理念嵌入黨建工作中, 從組織設(shè)置、班子建設(shè)、黨員隊伍、組織生活、工作運行、經(jīng)費保障、場所建設(shè)等七個方面對村級黨組織建設(shè)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn), 并在全省轟轟烈烈地開展了“千村示范、萬村達標(biāo)”活動, 力爭通過三年的創(chuàng)建, 使全省一千個左右村級黨組織成為示范村, 80%以上的村級黨組織建設(shè)達標(biāo), 全省村級黨組織建設(shè)實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。村級黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要產(chǎn)物就是村干部職業(yè)化。具體反映到經(jīng)費來源上, 主要通過黨建口進行專項經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付, 并按照省市縣4∶2∶4的比例支付基層組織黨建經(jīng)費, 以此保障基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)費來源。據(jù)當(dāng)?shù)卮逯Р繒浗榻B, 根據(jù)規(guī)定, 3 000人以下的行政村, 黨建經(jīng)費按照每年2.2萬元撥付, 3 000人以上的行政村, 黨建經(jīng)費按照每年2.7萬元撥付;此外, 村干部工資由省市縣三級財政按照5∶3∶2的比例額外分?jǐn)傊Ц? 書記、主任正職村干部每月2 300元, 副職村干部每月1 380元, 績效工資根據(jù)工作考核情況進行發(fā)放。

綜上, 中西部留守型村莊多為一般農(nóng)業(yè)型地區(qū), 村集體收入幾乎為零, 無力支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。不論治理事務(wù)密集與否, 在地方黨委政府不提供外部財源供給的情況下, 村干部職業(yè)化依舊難以實現(xiàn)。從當(dāng)?shù)鼗鶎又卫韺嵺`來看, 治理資源外部供給特征突出, 且高度依賴黨建口經(jīng)費這一政治性極強的財政來源。

簡而言之, 在當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化實踐過程中, 治理事務(wù)以基層黨建、精準(zhǔn)扶貧等政治任務(wù)為主, 密集且頻發(fā), 政治屬性突出, 對村干部職業(yè)化提出了現(xiàn)實要求, 是村干部職業(yè)化的合理性機制。對以X村為代表的中西部留守型村莊而言, 村莊內(nèi)生性治理資源有限, 村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型必須處理好“組織成本由誰來支付”的問題。在以基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為主要抓手、以黨建經(jīng)費為主要財源的大背景下, 治理資源主要來自于自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付, 外部供給特征明顯, 政治屬性同樣突出, 為村干部職業(yè)化實踐提供了經(jīng)濟支持機制。換言之, 對以X村為典型代表的中西部留守型村莊而言, 治理事務(wù)和治理資源均來自于自上而下的外部政治建構(gòu), 而非自下而上的村莊內(nèi)生需求, “政治引領(lǐng)”而非“村莊需求”才是推動著當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化轉(zhuǎn)型的動力機制, 筆者稱之為“政治引領(lǐng)”型村干部職業(yè)化。

政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化道路的出現(xiàn), 其基礎(chǔ)在于治理事務(wù)的政治賦予與治理資源的外部供給, 本質(zhì)上反映了近年來我國國家與村莊社會關(guān)系的深刻變化, 即從“底線介入”走向“積極建設(shè)”?？疾靽遗c村莊社會關(guān)系, 存在兩個基本維度:一是事務(wù)維度, 二是資源維度。事務(wù)結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)背后反映的恰恰是村莊之外權(quán)力結(jié)構(gòu)的強弱, 既包括中央政府, 又包括地方黨委、政府, 共同構(gòu)成了觀察國家權(quán)力特征的實踐窗口。在村干部職業(yè)化之前的相當(dāng)一段歷史時期, 尤其是對中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊, 來自國家自上而下的治理任務(wù)極其有限, 先后體現(xiàn)在計劃生育、稅費征收、項目落地等有限的且階段性較強的中心工作方面, 對村干部全職化坐班工作的要求不高, 因此村干部多保持兼業(yè)狀態(tài), 意味著國家對村莊社會的介入有限, 筆者稱之為“底線介入”。稅費取消之后, 隨著服務(wù)型政府理念深入人心, 國家意圖均一一表現(xiàn)在村級治理事務(wù)結(jié)構(gòu)上, 在原有項目下鄉(xiāng)、服務(wù)型基層黨組織建設(shè)基礎(chǔ)上, 美麗鄉(xiāng)村、精準(zhǔn)扶貧、廁所革命、鄉(xiāng)村振興等一系列自上而下的治理目標(biāo)不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫韺嵺`, 客觀上對村干部職業(yè)化提出了更高要求, 背后恰恰反映了新時代國家對村莊社會的全面改造, 筆者稱之為“積極建設(shè)”。因此, 對中西部留守型村莊而言, 政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化道路的出現(xiàn), 本質(zhì)上反映了國家與村莊社會關(guān)系從“底線介入”走向“積極建設(shè)”, 這一深刻變化的背后代表著我國國家基礎(chǔ)性能力的全面提升。

五、結(jié)論與進一步討論

既有國家治理視角和村莊社會視角下的村干部職業(yè)化研究, 難以有效解釋中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實踐的動力機制問題。本文采用案例研究方法, 在梳理陜西扶風(fēng)X村村干部職業(yè)化實踐過程的基礎(chǔ)上, 抽離出“治理事務(wù)”和“治理資源”這一內(nèi)在決定基層組織形態(tài)和干部角色的兩大基礎(chǔ)性變量, 并以此為分析框架對以X村為代表的中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實踐背后的動力機制進行挖掘。研究表明:以X村為代表的中西部留守型農(nóng)村, 打工經(jīng)濟普遍, 留守特征突出, 村莊內(nèi)生性治理事務(wù)有限, 且村莊集體經(jīng)濟空殼化明顯, 不具備村干部職業(yè)化的現(xiàn)實需求和經(jīng)濟基礎(chǔ)。近年來, 隨著精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等大量自上而下的政治任務(wù)進村, 村級治理事務(wù)密集且頻發(fā), 政治屬性突出, 對村干部職業(yè)化、坐班工作提出了更高要求;加之自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付增多, 部分地區(qū)具備了支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本的經(jīng)濟能力, 但治理資源外部供給特征明顯。相比東部沿海地區(qū)村莊內(nèi)生性村干部職業(yè)化, 中西部留守型農(nóng)村屬于“政治引領(lǐng)”型村干部職業(yè)化實踐, 治理事務(wù)和治理資源的外部賦予特征突出。

當(dāng)前, 對包括陜西、貴州、湖北等省份在內(nèi)的相當(dāng)一部分中西部地區(qū)而言, 村干部職業(yè)化已成普遍實踐, 政治引領(lǐng)特征較為突出, 且有繼續(xù)擴大的趨勢。即使如此, 以下幾點仍舊值得進一步討論。

一是對中西部留守型村莊而言, 村干部職業(yè)化實踐究竟是否合理?政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化道路, 外部建構(gòu)特征明顯, 也就意味著這一職業(yè)化轉(zhuǎn)型主要取決于外部治理系統(tǒng)的需要, 而非村莊內(nèi)生產(chǎn)物。因此, 如欲考察其治理績效, 則必須考察其治理事務(wù)是否持續(xù)密集進村、治理資源外部供給是否可持續(xù), 尤其是外生性治理事務(wù)是否與內(nèi)生性村莊需求相契合、外部供給的治理資源是否與剛性上漲的村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本相匹配。從村莊社會視角看, 中西部留守型村莊在村人口不多, 內(nèi)生性治理事務(wù)稀疏, 地方性治理資源有限, 在“講政治”的新時代背景下, 政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化或許可逆勢生長, 但從長時段看, 維持型村莊加兼業(yè)“中農(nóng)治村”是大勢所趨, 即政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化在短時間內(nèi)可行, 難以長期持續(xù), 否則容易造成“政治不經(jīng)濟”的局面。

二是對中西部留守型村莊而言, 為什么部分村莊出現(xiàn)了村干部職業(yè)化實踐, 而部分村莊仍舊保持了干部兼業(yè)狀態(tài)?是什么因素以及如何影響著這一基層治理的區(qū)域差異?外部導(dǎo)向的村干部職業(yè)化實踐道路以及政治引領(lǐng)的動力機制, 內(nèi)在決定了這一實踐取決于兩大要素:一是治理事務(wù)是否密集進村, 二是治理資源是否豐沛。任何地方黨委、政府均存在治理事務(wù)進村的需要, 卻未必都具備支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本的財政能力。因此, 中西部留守型村莊村干部職業(yè)化道路內(nèi)在決定了其影響因素“在外不在內(nèi)”, 即包括財政能力在內(nèi)的地方政府能力。換言之, 對中西部留守型村莊而言, 村干部職業(yè)化實踐的區(qū)域差異, 正在于各地黨委、政府基層治理目標(biāo)和能力的不均衡性。

三是對相當(dāng)一部分中西部農(nóng)村而言, 村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化, 目前已是既成事實, 問題在于:村干部職業(yè)化是否代表了中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的未來?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下, 治理有效的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨和國家對新時期基層治理的最新要求。而眾所周知, 區(qū)域差異大是我國基本國情, 不存在千篇一律和一勞永逸的基層治理現(xiàn)代化模式。簡約高效的基層治理模式, 也一定是與基層治理事務(wù)特征、基層社會發(fā)展需要和基層群眾對美好生活的向往相高度匹配的。村干部職業(yè)化不是基層治理現(xiàn)代化的唯一路徑, 盲目地進行中西部農(nóng)村東部化改造更沒有出路。從中西部村莊視角看, 在治理事務(wù)密集進村期間, 適度提高村干部誤工補貼是必要且可行的, 但盲目地要求村干部坐班進行職業(yè)化轉(zhuǎn)型實無必要。在既有體制下, 村干部職業(yè)化與基層組織行政化存在較高的親和性, 極有可能擠壓村干部為人民服務(wù)的時間和動力, 嚴(yán)重背離了黨的群眾路線工作理念。由此觀之, 村干部職業(yè)化和村級組織正規(guī)化要慎行, 需要極高的政治智慧來靈活把握重塑村干部激勵系統(tǒng)、回應(yīng)治理任務(wù)進村和為人民服務(wù)三者之間的有機均衡。