作者：法制網(wǎng)記者　廉穎婷

近日，備受關(guān)注的2016年中央一號文件出臺，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題再次被提及。2016年中央一號文件提出，要“加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理”。

“中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境遭受著外源性污染和內(nèi)源性污染的雙重壓力，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸?！鞭r(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊衷_表示。

這意味著，如果不解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，將直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的身體健康。

在接受《法制日報》記者采訪的專家看來，今年中央一號文件有一個明顯的特點，就是將農(nóng)業(yè)環(huán)境問題擺在重要位置。

農(nóng)業(yè)環(huán)境生態(tài)問題不容樂觀

目前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入最好歷史時期。然而，在取得巨大成就的同時也付出了巨大的代價——資源利用的弦繃得越來越緊，生態(tài)環(huán)境的承載能力越來越接近極限。

2014年中央農(nóng)村工作會議提到，農(nóng)業(yè)面臨四大難題，其中之一便是:生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)亮起了紅燈。生態(tài)環(huán)境受損嚴(yán)重、承載能力越來越接近極限。

關(guān)于我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，可以從農(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊值囊幌捴锌吹揭恍┢巍?/p>

2015年4月14日，張?zhí)伊衷趪罗k發(fā)布會上表示，中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境遭受著外源性污染和內(nèi)源性污染的雙重壓力，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸。我國農(nóng)業(yè)已超過工業(yè)成為我國最大的面源污染產(chǎn)業(yè)，總體狀況不容樂觀。

張?zhí)伊种赋?，我國土壤和水體污染及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險日益加劇，一方面是由于工礦業(yè)和城鄉(xiāng)生活污染向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移排放，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量下降；另一方面也由于化肥、農(nóng)藥長期不合理且過量使用，畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈和農(nóng)田殘膜等農(nóng)業(yè)廢棄物不合理處置，造成農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重。

中國政法大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長曹明德告訴《法制日報》記者，目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的確比較嚴(yán)峻。比如，農(nóng)藥、化肥殘留問題；土壤重金屬殘留問題；規(guī)模養(yǎng)殖對水體的污染問題等。

面對資源條件與生態(tài)環(huán)境的雙重壓力，迫切需要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2016年中央一號文件更是指出了明確方向——加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理。

與2015年中央一號文件“加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理”的提法相比，今年的“加快”意味著對農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理需要提速了。

2016年中央一號文件指出，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，實施化肥農(nóng)藥零增長行動，實施種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處理區(qū)域示范工程。積極推廣高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式。探索實行耕地輪作休耕制度試點，通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展綜合治理。

事實上，農(nóng)業(yè)部一直在積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理工作。

2015年1月6日，農(nóng)業(yè)部表示，將與浙江省共同推進(jìn)浙江現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點省建設(shè)，并將在全國采取一系列措施，大力推動現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

之所以要大力推動上述舉措，用農(nóng)業(yè)部科技教育司司長唐珂在2016年1月6日新聞發(fā)布會上的話說就是:“這些年來，中國化肥、農(nóng)藥用量相當(dāng)大，生產(chǎn)和使用量都是世界第一。但是化肥、農(nóng)藥的利用率比世界發(fā)達(dá)國家卻低15%到20%左右，這是很大的一個問題?！?/p>

由于化肥、農(nóng)藥等大量使用以及密集耕作，水體污染、土壤質(zhì)量下降問題愈加凸顯。

《全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示，中國耕地退化面積超過四成。另據(jù)環(huán)保部調(diào)查，目前受污染的耕地約有1.5億畝。耕地質(zhì)量堪憂，主要是重金屬和有機物污染，與畜禽養(yǎng)殖廢棄物未得到有效處理也有關(guān)系。

著力解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題

“那次事件是浙江畜牧業(yè)永遠(yuǎn)不會忘卻的‘生態(tài)之殤’。必須以生態(tài)環(huán)境承載能力作為基本條件，否則發(fā)展就是不可持續(xù)的。”浙江省農(nóng)業(yè)廳廳長史濟錫說。

“那次事件”指的是發(fā)生在兩年前的黃浦江漂浮死豬事件。

在水網(wǎng)地帶的浙江省嘉興市有700多萬頭豬，超過了當(dāng)?shù)爻休d能力，帶來了很多污染問題。因此，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)著力在養(yǎng)殖區(qū)域、品種方面調(diào)整結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

浙江的案例是中國著力破解農(nóng)業(yè)生態(tài)資源環(huán)境困局的縮影。

近年來，農(nóng)業(yè)部對太湖、滇池、三峽庫區(qū)等農(nóng)業(yè)面源污染敏感區(qū)或高風(fēng)險區(qū)，開展了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試點，采取物化補貼的方式，對采用化肥農(nóng)藥減施、農(nóng)藥殘留降解等環(huán)境友好型技術(shù)和應(yīng)用高效、低毒、低殘留農(nóng)藥和生物農(nóng)藥的農(nóng)戶進(jìn)行補貼；在湖南省長株潭地區(qū)170萬畝耕地實施重金屬污染修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點。

曹明德告訴記者，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題還表現(xiàn)出與城市環(huán)境同質(zhì)化的問題。但是在農(nóng)村，能夠提供的環(huán)境服務(wù)卻與城市有較大差距，即環(huán)境服務(wù)非均等化。

“長期以來，我們過于重視可見的環(huán)境污染問題，而忽略了水體污染、土壤污染這些不可見的問題。”曹明德說。

以上這些問題的出現(xiàn)，與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全有關(guān)。

正因此，2016年中央一號文件指出，基本形成改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策法規(guī)制度和技術(shù)路徑，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢總體得到遏制，治理明顯見到成效。

記者注意到，這并非中央第一次如此強調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。

2008年全國首次農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會議召開，把農(nóng)村環(huán)境綜合整治擺在更加突出和重要的位置。

同時，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)保部等八部委《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》指出:開展農(nóng)村環(huán)境連片整治，是加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境污染治理的重要舉措，是生態(tài)建設(shè)示范區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)階段建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明的有效途徑。

2010年2月8日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，旨在推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境，防治農(nóng)村生活污染。

2015年年初，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，從源頭削減、過程控制、末端治理的全過程入手，提出了7項重點任務(wù)、6項治理措施，明確了8項保障措施。

曹明德認(rèn)為，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染問題，相關(guān)政策法規(guī)比較分散，缺乏一部有針對性的法律來規(guī)制這些問題，比如對污染嚴(yán)重的耕地進(jìn)行分類，解決農(nóng)村垃圾、污水處理問題。

中南財經(jīng)政法大學(xué)教授高利紅在接受《法制日報》記者采訪時也認(rèn)為，農(nóng)村的環(huán)境問題非常復(fù)雜，農(nóng)業(yè)問題、工業(yè)污染、農(nóng)村生活污染、地下水污染和超采、土壤污染等問題等均相當(dāng)突出。我國目前所有的環(huán)境立法不僅適用于城市，也適用于農(nóng)村。但鑒于農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施、基層治理模式與城市有顯著不同，各項法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實施都遭遇到現(xiàn)實困境。

“2016年中央一號文件強調(diào)，基本形成改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策法規(guī)制度，意在加強頂層設(shè)計?！辈苊鞯抡f。

加強頂層設(shè)計應(yīng)如何著手?高利紅認(rèn)為，立法重點應(yīng)放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、財政資源配置、農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和模式的轉(zhuǎn)換上，沒有這些根本性措施，徒法不足以自行。建議立法時，要充分核算生態(tài)農(nóng)業(yè)所耗費的管理成本。我國農(nóng)業(yè)地域廣大、區(qū)域差異也大，國家立法應(yīng)為地方立法留足空間。比如農(nóng)藥、化肥零增長行動，如果沒有基層治理基礎(chǔ)，農(nóng)藥化肥的使用量不一定能準(zhǔn)確統(tǒng)計出來；單純依靠計劃，也可能導(dǎo)致弄虛作假。有些計劃性措施甚至有可能引發(fā)農(nóng)藥化肥在局部地區(qū)漲價，這些困難均必須充分考量。

“還需要特別注意的是，我國一些農(nóng)村還比較貧困，發(fā)展生態(tài)需要大量資金支持。對于土壤貧瘠、灌溉用水匱乏等地方，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)需要大量一次性成本投入和后期維護(hù)費用，制定相應(yīng)政策和法律時，應(yīng)對地方財政和中央財政能力及其投入方面進(jìn)行核算，以此保障工程性措施得以落實?！备呃t說，此外，相關(guān)領(lǐng)域的立法應(yīng)包括地方基層自治建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)文化發(fā)展等。

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