【摘要】

城管部門經(jīng)縣級以上地方人民政府的責(zé)成后，方有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行行為，否則即為無法定授權(quán)。城管部門在未依法履行事先催告、告知當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)、聽取當(dāng)事人陳述申辯意見、制作強(qiáng)制執(zhí)行決定并公告等法定程序的前提下，僅送達(dá)責(zé)令改正通知書后，即實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，系程序違法。若規(guī)劃部門沒有對違法建筑出具認(rèn)定意見，也沒有其他證據(jù)充分證實(shí)強(qiáng)制拆除對象是違法建筑，那么城管部門實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為，系證據(jù)不足、事實(shí)認(rèn)定不清。

法律并未賦予城管部門對違法建筑的認(rèn)定權(quán)?！栋不帐〕鞘泄芾眍I(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)辦法》雖賦予了城管部門代行規(guī)劃部門的行政處罰權(quán)，但并未賦予其對違法建筑的認(rèn)定權(quán)。該辦法第十七條規(guī)定：“城市綜合管理行政執(zhí)法部門在查處違法行為過程中需要進(jìn)行技術(shù)鑒定或者協(xié)助調(diào)查的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供幫助?！背青l(xiāng)規(guī)劃法第四十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務(wù)院規(guī)定對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)。”可見，對違法建筑的認(rèn)定權(quán)仍由規(guī)劃管理部門保留，一般情況下，城管部門不得代為行使，除非違法事實(shí)與法律適用較為明確。從法理上而言，違法建筑認(rèn)定權(quán)的性質(zhì)是行政確認(rèn)，而非行政處罰，因此賦予城管部門相對集中行使部分的行政處罰權(quán)，并不代表同時賦予了其行政確認(rèn)權(quán)。

【案情】

上訴人(原審原告)：宣城市偉偉毛巾廠。

被上訴人(原審被告)：宣城市宣州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局(以下簡稱宣州區(qū)城管局)。

2015年8月13日，宣州區(qū)城管局將宣城市偉偉毛巾廠廠區(qū)內(nèi)搭建的鋼構(gòu)雨棚及圍墻強(qiáng)制拆除。宣城市偉偉毛巾廠訴稱：1.事實(shí)方面。2015年初，宣城市偉偉毛巾廠在其廠房范圍內(nèi)搭建雨棚。2015年4月22日，宣州區(qū)城管局依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款向該廠負(fù)責(zé)人張偉下達(dá)了責(zé)令改正通知書。2015年8月13日，該局以暴力手段拆除了雨棚，并將不屬于拆除范圍的圍墻一并用推土機(jī)拆除，該行為導(dǎo)致宣城市偉偉毛巾廠停產(chǎn)停業(yè)，造成高達(dá)38萬元的損失。2.程序方面。案涉強(qiáng)拆行為程序違法，責(zé)令改正通知書并非行政處罰書，未告知救濟(jì)途徑，更不具備行政強(qiáng)制力。宣州區(qū)城管局在未下達(dá)任何強(qiáng)制處罰書的情形下，就對案涉雨棚進(jìn)行強(qiáng)制拆除的行為違法。在行政處罰中，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向被處罰人送達(dá)行政處罰告知書，告知擬行政處罰的內(nèi)容及相關(guān)權(quán)利義務(wù)，但宣州區(qū)城管局沒有提供上述證據(jù)，故案涉強(qiáng)拆行為違反了法定程序。3.救濟(jì)權(quán)利方面。宣州區(qū)城管局誘導(dǎo)當(dāng)事人通過信訪解決問題，以期達(dá)到延誤其申請復(fù)議和提起訴訟的時間，宣城市偉偉毛巾廠超過復(fù)議期限提起復(fù)議申請是由于該局故意不告知復(fù)議期限所致，宣城市偉偉毛巾廠并非怠于行使權(quán)利，而是不知道如何維護(hù)自身的權(quán)利，原告應(yīng)屬于因正當(dāng)理由耽誤申請行政復(fù)議期限。4.法律適用方面。宣城市偉偉毛巾廠在其廠區(qū)內(nèi)搭建雨棚并不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃法管理范圍，該雨棚的建設(shè)僅僅一側(cè)建筑，且未超過4.5米，宣州區(qū)城管局的行為明顯濫用職權(quán)。綜上，因宣城市偉偉毛巾廠的合法權(quán)益受到不法侵害，故向法院提起行政訴訟，請求：確認(rèn)宣州區(qū)城管局拆除宣城市偉偉毛巾廠的雨棚和圍墻的行為違法。

安徽省宣城市宣州區(qū)人民法院經(jīng)審理查明，2015年4月15日，宣州區(qū)城管局的工作人員在巡查過程中發(fā)現(xiàn)星火服裝廠內(nèi)有一處在建的鋼構(gòu)雨棚，該雨棚為宣城市偉偉毛巾廠經(jīng)營者張偉所建。2015年4月22日宣州區(qū)城管局作出責(zé)令改正通知書(宣區(qū)城管規(guī)劃行執(zhí)改字〔2015〕第16018號)，認(rèn)定張偉的上述行為已違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款之規(guī)定，責(zé)令：1.立即停止上述行為；2.限于2015年4月27日前自行改正。2015年8月13日，宣州區(qū)城管局強(qiáng)制拆除了上述雨棚。2016年1月22日，宣城市偉偉毛巾廠向宣州區(qū)人民政府提起行政復(fù)議申請，2016年3月31日，宣州區(qū)人民政府作出駁回行政復(fù)議申請決定書(宣區(qū)復(fù)駁字〔2016〕1-1號)，認(rèn)為宣城市偉偉毛巾廠已經(jīng)超過了法定的申請期限，駁回了宣城市偉偉毛巾廠的行政復(fù)議申請，宣城市偉偉毛巾廠不服，于2016年4月20日提起訴訟。

【審判】

原審法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)為：1.原告的起訴是否超過起訴期限；2.宣州區(qū)城管局的強(qiáng)制拆除行為是否合法。關(guān)于爭議焦點(diǎn)1，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不超過2年?！北景钢?，宣州區(qū)城管局于2015年8月13日強(qiáng)制拆除原告雨棚時未告知原告訴權(quán)或者起訴期限，起訴期限應(yīng)從原告知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴之日起計(jì)算，故原告的起訴未超過起訴期限。關(guān)于爭議焦點(diǎn)2，根據(jù)《安徽省城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)辦法》第十二條、安徽省人民政府《關(guān)于同意在宣州區(qū)城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》第二條、《安徽省城市建設(shè)監(jiān)察條例》第八條之規(guī)定，被告作為在城市管理領(lǐng)域行使集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，具有依法查處違法建設(shè)行為和行使建設(shè)監(jiān)察的職權(quán)。本案中，原告違法建設(shè)鋼構(gòu)雨棚的行為事實(shí)清楚，被告發(fā)現(xiàn)原告上述違法建設(shè)后，依法向其下達(dá)責(zé)令改正通知書，原告在規(guī)定的時間內(nèi)未自行改正，被告依法行使建設(shè)監(jiān)察職責(zé)，采取措施、強(qiáng)制拆除、恢復(fù)原狀，并無不當(dāng)，故原告的訴請沒有事實(shí)和法律依據(jù)，法院不予支持。案經(jīng)法院審判委員會討論決定，依據(jù)行政訴訟法第六十九條之規(guī)定，判決：駁回宣城市偉偉毛巾廠的訴訟請求。

原審宣判后，宣城市偉偉毛巾廠不服，提起上訴。

宣城市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政強(qiáng)制法第二條第三款規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。本案中，宣州區(qū)城管局認(rèn)為宣城市偉偉毛巾廠未履行該局要求其停止建設(shè)及自行改正的行政決定，于2015年8月13日實(shí)施案涉強(qiáng)制拆除的行為符合上述規(guī)定的情形，故該強(qiáng)制拆除行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。

依照行政強(qiáng)制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關(guān)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序等規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)依法履行事先催告、告知當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)、聽取當(dāng)事人陳述申辯意見、制作強(qiáng)制執(zhí)行決定并公告等法定程序，宣州區(qū)城管局在未履行上述法定程序的情形下，直接實(shí)施強(qiáng)制拆除行為程序違法。同時，宣州區(qū)城管局并未提交相關(guān)證據(jù)證實(shí)案涉雨棚及圍墻系正在進(jìn)行建設(shè)的違法建筑，故其實(shí)施強(qiáng)制拆除行為事實(shí)不清、證據(jù)不足。

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不超過2年?！北景钢?，宣州區(qū)城管局作出強(qiáng)制拆除案涉雨棚的行政行為時未告知當(dāng)事人訴權(quán)或者起訴期限，起訴期限應(yīng)從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴之日起計(jì)算，故宣州區(qū)城管局辯稱宣城市偉偉毛巾廠的起訴已超過起訴期限的理由無事實(shí)和法律依據(jù)，法院不予采信。

綜上，宣州區(qū)城管局實(shí)施案涉強(qiáng)制拆除行為認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足、程序違法，原審判決錯誤，二審法院依法予以糾正。案經(jīng)該院審判委員會討論決定，依照行政訴訟法第七十四條第二款第(一)項(xiàng)、第八十九條第一款第(二)項(xiàng)規(guī)定，判決：撤銷原判；確認(rèn)宣城市宣州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對宣城市偉偉毛巾廠雨棚及圍墻的強(qiáng)制拆除行為違法。

【評析】

人民法院在審理城管部門強(qiáng)制拆除違法建筑的案件時，應(yīng)當(dāng)注意以下四個方面的問題：

1.僅憑責(zé)令改正通知書即實(shí)施的強(qiáng)拆行為違法。管部門依據(jù)其下達(dá)的責(zé)令改正決定，實(shí)施強(qiáng)制拆除違法建筑物的行為性質(zhì)是行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)符合行政強(qiáng)制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關(guān)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的程序性規(guī)定。城管部門在未依法履行事先催告、告知當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)、聽取當(dāng)事人陳述申辯意見、制作強(qiáng)制執(zhí)行決定并公告等法定程序的前提下，僅下達(dá)責(zé)令改正通知書后，即實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，系程序違法。

2.城管部門實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前須經(jīng)過當(dāng)?shù)卣呢?zé)成。城管部門行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律依據(jù)是行政強(qiáng)制法第十三條、第四十四條，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條。根據(jù)上述規(guī)定，城管部門在獲得縣級以上地方人民政府的責(zé)成后，方有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行行為，否則即為無法定授權(quán)，應(yīng)被確認(rèn)違法。本案中，宣州區(qū)城管局認(rèn)為，其依據(jù)《安徽省城市建設(shè)監(jiān)察條例》第九條第(四)項(xiàng)“現(xiàn)場處理權(quán)”、安徽省建設(shè)廳《關(guān)于建設(shè)行政執(zhí)法中幾個問題請示的答復(fù)》(建法[2000]200號)：“對正在進(jìn)行的違法建設(shè)，可以采取措施，恢復(fù)原狀”之規(guī)定，即有權(quán)直接強(qiáng)制執(zhí)行案涉雨棚。但筆者認(rèn)為，根據(jù)行政強(qiáng)制法第十三條“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”之規(guī)定，無論是上述監(jiān)察條例，還是安徽省建設(shè)廳文件均無權(quán)對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行設(shè)定，其對行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定只能在行政強(qiáng)制法條文含義范圍內(nèi)進(jìn)行解釋和細(xì)化，不得違背上位法的本意進(jìn)行任意擴(kuò)大解釋，否則視為無效。事實(shí)上，上述監(jiān)察條例第九條第(四)項(xiàng)規(guī)定的“現(xiàn)場處理權(quán)”是指緊急避險、現(xiàn)場查封、臨時決定停止建設(shè)等當(dāng)場處置權(quán)，并不包括當(dāng)場強(qiáng)制拆除權(quán)。宣州區(qū)城管局將該條文擴(kuò)大到強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施當(dāng)場強(qiáng)制拆除行為，系對條文的誤解。對于安徽省建設(shè)廳文件中“對正在進(jìn)行的違法建設(shè)，可以采取措施，恢復(fù)原狀”之規(guī)定，同樣需要遵循行政強(qiáng)制法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中告知當(dāng)事人陳述申辯權(quán)、取.得縣級以上政府責(zé)成及制作強(qiáng)制拆除決定并公告等相關(guān)程序性規(guī)定。

3.法律并未賦予城管部門對違法建筑的認(rèn)定權(quán)。《安徽省城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)辦法》雖賦予了城管部門代行規(guī)劃部門的行政處罰權(quán)，但并未賦予其對違法建筑的認(rèn)定權(quán)。該辦法第十七條規(guī)定：“城市綜合管理行政執(zhí)法部門在查處違法行為過程中需要進(jìn)行技術(shù)鑒定或者協(xié)助調(diào)查的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供幫助?！背青l(xiāng)規(guī)劃法第四十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務(wù)院規(guī)定對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)。”可見，對違法建筑的認(rèn)定權(quán)仍由規(guī)劃管理部門保留，一般情況下，城管部門不得代為行使，除非違法事實(shí)與法律適用較為明確。從法理上而言，違法建筑認(rèn)定權(quán)的性質(zhì)是行政確認(rèn)，而非行政處罰，因此賦予城管部門相對集中行使部分的行政處罰權(quán)，并不代表同時賦予了其行政確認(rèn)權(quán)。本案中，宣州區(qū)城管局既未取得宣州區(qū)規(guī)劃局對違法事實(shí)予以確認(rèn)的協(xié)助勘驗(yàn)答復(fù)書，也無其他證據(jù)充分證實(shí)案涉雨棚系違法建筑。在此情形下，該局實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為系認(rèn)定事實(shí)不清。

4.未告知行政訴權(quán)的起訴期限為2年。根據(jù)行政訴訟法、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，行政訴訟的起訴期限有6個月、2年、5年、20年四種情形。根據(jù)文本解釋和體系解釋，對于已告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限為6個月；未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限為2年；公民、法人或者其他組織自始不知悉行政行為存在的，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件，起訴期限為20年，其他案件的起訴期限為5年。本案中，宣州區(qū)城管局在實(shí)施強(qiáng)拆拆除行為時，未告知宣城市偉偉毛巾廠的訴權(quán)或者起訴期限，應(yīng)當(dāng)適用2年起訴期限的規(guī)定。故宣州區(qū)城管局認(rèn)為宣城市偉偉毛巾廠超過法定6個月起訴期限的理由，無法律依據(jù)。