作者：最高人民法院環(huán)境資源審判庭 武建華

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》), 要求從2018年1月1日起，在此前吉林、山東等7個省市開展改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)損害賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)損害賠償制度是以運(yùn)用法律手段為核心,并綜合運(yùn)用各種社會途徑協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從而保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)法律制度。根據(jù)《改革方案》，賠償磋商是指賠償權(quán)利人和義務(wù)人可以就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最大化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。筆者認(rèn)為，賠償磋商制度作為一種新型的調(diào)處模式，各項(xiàng)機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善。

　　一、充分保障磋商主體的平等地位

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度要體現(xiàn)“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)代環(huán)境法理念。《改革方案》對賠償范圍的規(guī)定，如生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，是對環(huán)境(生態(tài)) 公共利益本身的救濟(jì)，明顯有別于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任法，同時尊重特別法的規(guī)定。磋商只是手段，要達(dá)到生態(tài)修復(fù)和損害賠償雙重目的。磋商采取平等協(xié)商方式，權(quán)利處分的合意性使磋商程序具有了私法屬性，排除了行政強(qiáng)制性。磋商主體的平等性表現(xiàn)在：協(xié)商程序中的行政機(jī)關(guān)不是以管理者身份出現(xiàn)，而是與賠償義務(wù)人居于平等的法律地位，各方均可圍繞生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償議題提出自身主張及事實(shí)依據(jù)，并可于合意達(dá)成前的任何階段退出協(xié)商程序；在協(xié)商程序中，行政機(jī)關(guān)無權(quán)單方確定賠償方案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而是必須與各參與方通力合作，展開平等的交流與互動，形成各方均可接受的共識性方案。為淡化行政色彩、充分體現(xiàn)協(xié)商性質(zhì)，筆者發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)中有的地方引入獨(dú)立第三方幫助組織磋商，效果良好。

　　二、不斷提高磋商機(jī)制的效率性

　　磋商制度是一個綜合性的制度體系，磋商行為只是其中一環(huán)，此外還包括行政機(jī)關(guān)先期調(diào)查、評估以及修復(fù)方案執(zhí)行等環(huán)節(jié)。磋商各方追求正和博弈關(guān)系，行政機(jī)關(guān)通過賠償追責(zé)而免除自身“政府買單”式的兜底性義務(wù)，賠償義務(wù)人通過磋商機(jī)制爭取有利于自己的賠償方案，以免于后續(xù)訴訟程序中的司法制裁。通過磋商特有的利益表達(dá)機(jī)制，各方主體就生態(tài)環(huán)境損害程度及其修復(fù)和賠償方案形成共識。因生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地政府利益關(guān)聯(lián)度最高，處理索賠工作積極性也最高，賦予其賠償權(quán)利人身份，可以加快推進(jìn)調(diào)查、協(xié)商和執(zhí)行節(jié)奏?！陡母锓桨浮穼①r償權(quán)利人范圍從省級政府?dāng)U大到市地級政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)主體多元、靠前指揮、方便參與，提高磋商的工作效率。磋商機(jī)制的創(chuàng)立是對我國生態(tài)環(huán)境管理模式的創(chuàng)新和豐富，其對彌補(bǔ)強(qiáng)制性行政手段和公益訴訟的短板具有重要積極意義。

　　三、保證磋商行為的合法性

　　生態(tài)環(huán)境損害所指向的環(huán)境利益系一種新型的公共利益，其“不可恣意處置性”決定了磋商行為無法完全歸入私法自治范疇。賠償義務(wù)人雖然可以向行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)材料和信息，表達(dá)自身訴求和主張，但在初期調(diào)查和后期執(zhí)行階段仍然處于行政法律關(guān)系中相對方地位。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嫘蕴刭|(zhì)要求在賦予行政機(jī)關(guān)必要自由裁量權(quán)的同時，必須始終保持控權(quán)狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)的調(diào)查行為和執(zhí)行行為，屬于行使公權(quán)力行為，應(yīng)納入行政法的規(guī)制范疇，該行為的合法性也是賠償磋商階段合法性的前提和保障。賠償義務(wù)人有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的上述行為提起行政復(fù)議和行政訴訟。檢察機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的社會組織有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的不作為或其他違法行為提出檢察建議或行政訴訟。

　　四、建立賠償磋商的監(jiān)督機(jī)制

　　《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會公開，并邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。下一步應(yīng)當(dāng)細(xì)化公開事項(xiàng)、公開范圍、公開形式等內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害索賠中的協(xié)商裁量行為應(yīng)嚴(yán)格限縮于實(shí)現(xiàn)環(huán)境(生態(tài)) 公益填補(bǔ)的既定目標(biāo)。為此，《改革方案》在要求省級政府制定索賠工作具體規(guī)定的同時，明確各部門的職責(zé)分工，建立對索賠行為的監(jiān)督機(jī)制。我們應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)改革方案，對索賠工作中存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀(jì)依法追究責(zé)任，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。

　　五、完善磋商與公益訴訟的銜接機(jī)制

　　為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)上的主導(dǎo)性作用，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害問題的迅速解決，《改革方案》明確規(guī)定了“磋商前置”程序，并規(guī)定對經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。同時規(guī)定磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。為妥善解決試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的賠償磋商制度與環(huán)境公益訴訟制度的銜接問題，《改革方案》規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見予以明確?！边@也為人民法院環(huán)境資源審判庭或指定的專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件時，在訴前保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等方面預(yù)留了探索的空間，相關(guān)司法解釋應(yīng)當(dāng)盡快出臺。

[責(zé)編：劉丹]