2018年1月13日，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步深化整治銀行業(yè)市場亂象的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕4號文），指出在2017年“三三四十”專項治理取得初步成效的基礎上，繼續(xù)推進整治銀行業(yè)市場亂象。經(jīng)過半年的持續(xù)推進，銀行業(yè)金融機構(gòu)自查各類問題13.6萬個、涉及金額13萬億元。各級監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查1051家銀行業(yè)金融機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)各類問題1.48萬個、涉及金額2.47萬億元。銀保監(jiān)會對發(fā)現(xiàn)的問題依法處罰，嚴格問責，上半年共處罰銀行業(yè)金融機構(gòu)798家、罰沒14.3億元；處罰責任人962人，其中罰款3026萬元，取消175人一定期限直至終身的銀行業(yè)從業(yè)及高管任職資格。相對于2017年上半年的近1300張罰單和3.4億元罰款，處罰力度明顯上升。

以本文根據(jù)罰單編號的不完全統(tǒng)計，銀保監(jiān)會官網(wǎng)上已公布的、屬于上半年開具的罰單共計1361張，罰沒金額13.86億元。其中，銀保監(jiān)會機關(guān)罰單10張（包括銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并后的4張），罰款1.84億元；各地銀監(jiān)局罰單474張（其中按編號連續(xù)性推測空缺7張，實際樣本467張），處罰機構(gòu)及人員492次（罰單同時涉及機構(gòu)和個人，本文分別計算1次，下同），罰款8.12億元；銀監(jiān)分局罰單877張（其中按編號連續(xù)性推測空缺23張，實際樣本854張），處罰機構(gòu)及人員880次，共處罰機構(gòu)及人員883次，罰款3.9億元。

我國金融機構(gòu)數(shù)量眾多，處于不同發(fā)展階段，經(jīng)營管理能力參差不齊，合規(guī)經(jīng)營水平各有所重，理論上受處罰的概率也會有所差異。整體來看，各類銀行業(yè)金融機構(gòu)均有違規(guī)事項，農(nóng)商行收到罰單數(shù)量最多，全國性股份制行被罰沒金額最高。

處罰對象全面覆蓋，農(nóng)商行受罰次數(shù)最多。以各機構(gòu)受處罰頻次為指標，農(nóng)商行受處罰次數(shù)最多，為375次，占比27%；五大國有銀行和農(nóng)村信用社位居第二、第三位，受處罰238次和204次。其后依次為城商行、全國性股份制銀行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、政策性銀行。郵儲銀行系統(tǒng)受罰合計102次，與其全國網(wǎng)點分布的廣泛性基本匹配。政策性銀行中，國開行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均有收到罰單。非銀行業(yè)金融機構(gòu)中，集團財務公司、信托公司、金融租賃公司、汽車金融公司等均有收到罰單（圖1）。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)銀保監(jiān)會網(wǎng)站公布罰單信息整理，截止時間為7月18日（下同）

圖1 各類銀行業(yè)機構(gòu)受處罰頻次（單位：次）

罰款為主要手段，全國性股份制行受罰金額居前。銀監(jiān)系統(tǒng)的處罰手段主要有罰款、警告，以及取消直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身禁止從事銀行業(yè)工作。此外，還有責令改正、責令金融機構(gòu)對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分等。從監(jiān)管罰單的處罰金額來看，不僅總額上升，且千萬級的大額罰單頻出。全國性股份制銀行高居首位，整體受罰金額達7億元，占上半年罰款總額的51%；農(nóng)商行受罰金額2.13億元，占比15%，位居第二；城商行受罰金額1.64億元，占比12%，位居第三；郵儲銀行系統(tǒng)受罰1.14億元，比五大行合計受罰的9396萬元還要多（圖2）。

圖2 各類銀行業(yè)機構(gòu)受處罰金額

全國性股份制銀行和城市商業(yè)銀行占據(jù)大額罰單榜前列。上半年超過千萬元的巨額罰單12張，累計罰沒9.48億元，占上半年所有罰單罰沒總額的66.3%。其中，全國性股份制銀行、城商行各領(lǐng)4張罰單，罰單金額分別合計6.45億元和1.04億元；農(nóng)商行領(lǐng)了2張，罰單金額合計1.04億元；郵儲銀行和工商銀行各領(lǐng)1張，罰單金額分別為8550萬元和1040萬元（表1）。雖然巨額罰單數(shù)量不多，但是對整個行業(yè)的震懾作用及對受罰機構(gòu)的警示作用極其明顯。

表1 上半年銀行超過1000萬元大額罰單情況

對于機構(gòu)的違規(guī)行為是否予以處罰以及怎樣處罰，不同區(qū)域、不同層級的監(jiān)管部門仍有不小的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)了一定的監(jiān)管風格和偏好差異。上半年，36個地方銀監(jiān)局中，只有遼寧、西藏、青海銀監(jiān)局沒有開出罰單；各省局下轄銀監(jiān)分局中，西藏、甘肅、青海三地分局沒有開出罰單。不同區(qū)域監(jiān)管處罰力度有一定差異，下面分東部、中部、西部及東北地區(qū)進行比較。

區(qū)域金融機構(gòu)密集程度與其監(jiān)管罰單占比基本相對應。從法人金融機構(gòu)的區(qū)域分布來看，2016年東部地區(qū)占34.5%，中部地區(qū)占25.3%，西部地區(qū)占31.4%，東北地區(qū)占8.8%。不過，金融業(yè)發(fā)展以實體經(jīng)濟為土壤，經(jīng)濟發(fā)展水平差距使得地區(qū)之間金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)、資產(chǎn)規(guī)模布局差異明顯。如表2所示，東部地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)、人員數(shù)和資產(chǎn)占比均高于其法人機構(gòu)數(shù)占比，金融資源主要集中在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。而從受處罰金融機構(gòu)的區(qū)域分布來看，東部地區(qū)和東北地區(qū)罰單占比與其網(wǎng)點數(shù)占比基本一致；中部地區(qū)受罰機構(gòu)占比高于其網(wǎng)點數(shù)占比，西部地區(qū)受罰機構(gòu)占比低于其網(wǎng)點數(shù)占比，可以推斷中部地區(qū)處罰力度高于西部地區(qū)。

中西部地區(qū)監(jiān)管部門更加注重對個人的追責。43%的銀行業(yè)金融機構(gòu)從業(yè)人員集中在東部地區(qū)。但是從受處罰的個人占比來看，中部地區(qū)和西部地區(qū)占比分別達到36.6%和35.1%，明顯高于其從業(yè)人員占比（21.5%和24.5%），一定程度上反映了中西部地區(qū)監(jiān)管部門對個人責任的追究力度要大于東部和東北地區(qū)。例如，陜西銀監(jiān)局對陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的處罰追究了11人的責任，山西臨汾銀監(jiān)分局對霍州市農(nóng)村信用合作聯(lián)社的處罰中追究了13人的責任，衡陽銀監(jiān)分局對衡陽農(nóng)村商業(yè)銀行的處罰中追究了11人的責任。

不同機構(gòu)在各大區(qū)域受處罰頻次構(gòu)成差異較大。政策性銀行單位及個人受處罰主要集中在東部和中部地區(qū)；五大行受處罰的地域分布較平均，與其網(wǎng)點在全國的廣泛分布相對應；郵儲銀行在中西部受處罰比重較高；股份行和城商行主要在東部地區(qū)受罰居多，與兩類銀行主要位于東部地區(qū)的地域布局特征相對應；農(nóng)商行和農(nóng)信社罰單主要集中在中西部地區(qū)，關(guān)鍵也在于這類機構(gòu)在中西部地區(qū)較為集中；村鎮(zhèn)銀行收到的罰單以東部和中部為主；外資銀行罰單6張，5張在北京、上海、廣東，還有1張源自四川（圖3）。

圖3 各類機構(gòu)受處罰的區(qū)域分布構(gòu)成

《中國銀監(jiān)會行政處罰事項目錄》列出的處罰項目共269項。為了便于比較，本文將上半年銀行業(yè)監(jiān)管處罰事由大致歸納為十四類，分別為違反審慎經(jīng)營規(guī)則（“嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則”屬于兜底性規(guī)定，此處主要是指罰單未披露其他信息的情況）、貸款業(yè)務管理（包括違規(guī)發(fā)放貸款、“貸款三查”不嚴、貸后管理不嚴、貸款支付管理違規(guī)、貸款資金用途不當、以貸轉(zhuǎn)存/虛增存款等）、同業(yè)業(yè)務、理財業(yè)務、票據(jù)業(yè)務（包括票據(jù)保證金來源違規(guī)、貿(mào)易背景審查不嚴、超越授權(quán)簽發(fā)銀行承兌匯票等）、違規(guī)開展業(yè)務、違規(guī)收費（主要是向借款人轉(zhuǎn)嫁抵押評估費用和抵押登記費用以及違規(guī)向客戶轉(zhuǎn)嫁成本）、業(yè)務指標管理（主要是授信集中度超過監(jiān)管規(guī)定等）、信息披露不當（主要是財務信息、監(jiān)管報表、風險案件信息等隱瞞不報、延遲報送和虛假報送等）、不良貸款相關(guān)（主要是貸款五級分類不準確、不良貸款虛假出表等）、關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)控管理不嚴謹、高管任職資格未經(jīng)審批以及員工管理等。單張罰單的處罰事由可能涉及幾個方面，本文統(tǒng)計上半年處罰事由共計1581條，其中貸款管理不當占37%，是監(jiān)管重點關(guān)注的領(lǐng)域，也是各類機構(gòu)受處罰最主要的原因；票據(jù)業(yè)務、內(nèi)控管理、同業(yè)業(yè)務分列二三四位，反映了違規(guī)開展同業(yè)、理財業(yè)務仍是銀行業(yè)亂象重災區(qū)；針對內(nèi)控失效的監(jiān)管則是今年亂象整治的重點，也是罰單較集中的領(lǐng)域（圖4）。

圖4 監(jiān)管處罰事由分類統(tǒng)計情況（單位：項）

政策性銀行除貸款管理外主要因信息披露和違規(guī)開展業(yè)務受罰。上半年政策性銀行共收到32張罰單，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行均有涉及，覆蓋率100%。處罰事由35項，主要是貸款管理問題15項，信息披露6項（主要是違規(guī)發(fā)送確認不實業(yè)務報文），違規(guī)開展業(yè)務5項（主要是違規(guī)對外提供擔保），內(nèi)控管理5項，違規(guī)收費和轉(zhuǎn)嫁費用3項。沒有涉及同業(yè)、理財、票據(jù)等業(yè)務方面的違規(guī)，相關(guān)業(yè)務指標及不良貸款管理也沒有受處罰事宜。整體而言，政策性銀行在合規(guī)方面相對較謹慎（圖5）。

圖5 政策性銀行監(jiān)管處罰事由分類統(tǒng)計（單位：項）

大型銀行除貸款業(yè)務管理外，內(nèi)控管理失效是受罰的重要方面。上半年五大行共收到罰單228張，工農(nóng)中建交五家行均有涉及，覆蓋率100%。處罰事由253項，主要為貸款管理問題（86項）、理財業(yè)務（43項）、內(nèi)控管理（30項）和違規(guī)收費與費用轉(zhuǎn)嫁（26項），沒有涉及業(yè)務指標超過監(jiān)管要求的處罰。郵儲銀行共收到罰單96張，處罰事由111項，主要為貸款管理問題（49項）、內(nèi)控管理（30項）和票據(jù)業(yè)務（12項）。沒有涉及同業(yè)業(yè)務、業(yè)務指標超過監(jiān)管要求、關(guān)聯(lián)交易、不良貸款管理等方面的處罰（圖6）。

圖6 五大行和郵儲銀行受監(jiān)管處罰事由分類統(tǒng)計

（單位：項）

全國性股份制銀行除貸款業(yè)務外，因票據(jù)和同業(yè)業(yè)務處罰為主。上半年全國性股份制銀行共收到罰單137張，特別是銀保監(jiān)會機關(guān)的10張罰單有9張都是開給了全國性股份制銀行。處罰事由205項，主要為貸款管理問題（78項）、票據(jù)業(yè)務（37項）和同業(yè)業(yè)務（20項）。除了業(yè)務指標管理沒有受處罰外，其他方面均有收到罰單。由于監(jiān)管對票據(jù)業(yè)務、同業(yè)業(yè)務的處罰金額普遍較大，這也是導致全國性股份制銀行罰單總金額較高的原因之一（圖7）。

圖7 全國性股份制銀行監(jiān)管處罰事由分類統(tǒng)計

（單位：項）

地方銀行除貸款管理業(yè)務外，受處罰事由差異較大。上半年城商行共收到罰單169張，涉及48家城商行，占城商行法人機構(gòu)總數(shù)的35.8%。處罰事由203項，主要為貸款管理問題（73項）、票據(jù)業(yè)務（48項）和同業(yè)業(yè)務（17項），因內(nèi)控管理失效和員工管理不力受罰也達到12項和11項，其他各個方面均有受罰。農(nóng)村商業(yè)銀行共收到罰單361張，涉及161家農(nóng)商行，占農(nóng)商行法人機構(gòu)總數(shù)的14.5%。處罰事由397項，主要為貸款管理問題（128項）、超指標（53項）、同業(yè)業(yè)務（43項）及信息披露（26項），除了未因關(guān)聯(lián)交易違規(guī)受罰外，其他各個方面均有受罰。農(nóng)信社共收到罰單182張，涉及55家農(nóng)信社，占農(nóng)信社法人機構(gòu)總數(shù)的5%。處罰事由230項，主要為貸款管理問題（121項）、內(nèi)控管理（22項）及員工管理（16項），除了未因違規(guī)收費和關(guān)聯(lián)交易違規(guī)受罰外，其他各個方面均有受罰（圖8）。

圖8 地方銀行銀行監(jiān)管處罰事由分類統(tǒng)計（單位：項）

其他。上半年村鎮(zhèn)銀行共收到罰單62張，涉及34家村鎮(zhèn)銀行，占村鎮(zhèn)銀行法人機構(gòu)總數(shù)的2.4%。處罰事由78項，主要為貸款管理問題（24項）、超指標（12項）以及內(nèi)控管理（9項），除了未因違規(guī)收費和關(guān)聯(lián)交易違規(guī)受罰外，其他各個方面均有受罰。外資銀行領(lǐng)受的6張罰單中，非現(xiàn)場檢查報表遲報漏報、部分理財產(chǎn)品未實行“三單管理”、網(wǎng)站發(fā)生非法入侵等風險事件、人民幣流動性比例低于法定要求、票據(jù)業(yè)務嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則、辦理貸款業(yè)務中違規(guī)向小型企業(yè)收費各占其一。

隨著銀行監(jiān)管信息透明度的不斷上升，銀行業(yè)金融機構(gòu)既要善于解讀監(jiān)管文件，也要時刻關(guān)注處罰動態(tài)，確保自身發(fā)展符合監(jiān)管要求。

銀行業(yè)監(jiān)管嚴厲處罰已經(jīng)成為常態(tài)，僥幸心理尤需避免。2018年銀監(jiān)會4號文明確提出要形成“整改—評估—整改”的長效機制和常態(tài)化監(jiān)管，培育銀行“不能違規(guī)、不敢違規(guī)、不愿違規(guī)”的合規(guī)文化。強監(jiān)管、嚴監(jiān)管是不變趨勢，更沒有對不同機構(gòu)區(qū)別對待之說。無論是全國性的政策性銀行、五大行、郵儲銀行、全國性股份制銀行，還是城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行以及外資銀行，上半年均受處罰。只是不同類型銀行金融機構(gòu)受處罰的事由差異較大，大型銀行在同業(yè)等業(yè)務方面受到監(jiān)管關(guān)注較多，中小型銀行因內(nèi)控管理方面受罰情況較多，客觀體現(xiàn)了機構(gòu)間業(yè)務發(fā)展重心、內(nèi)部管理水平的實際差距，同時也為機構(gòu)強化合規(guī)經(jīng)營點出了改進重點。在監(jiān)管不斷趨嚴的背景下，銀行如果試圖通過逃避監(jiān)管來拓展業(yè)務，必將面臨嚴重的監(jiān)管處罰。

監(jiān)管政策執(zhí)行力度的區(qū)域差異淡化，監(jiān)管套利空間壓縮。2018年銀監(jiān)會4號文進一步強調(diào)了對監(jiān)管機構(gòu)職責的要求，對監(jiān)管者的問責強化，意味著未來監(jiān)管政策執(zhí)行力度的區(qū)域差異將進一步縮小。上半年，監(jiān)管罰單的區(qū)域分布與銀行業(yè)金融機構(gòu)數(shù)量的區(qū)域分布基本一致。不過各地監(jiān)管部門的處罰風格仍有一定差異，中西部地區(qū)監(jiān)管部門針對個人的罰單較多，就同一違規(guī)事項追求個人責任的范圍和力度較大；東部地區(qū)監(jiān)管部門罰單主要以處罰機構(gòu)為主。同時，東部地區(qū)監(jiān)管部門針對機構(gòu)同業(yè)業(yè)務等方面的處罰較多，西部地區(qū)監(jiān)管部門針對機構(gòu)內(nèi)部管理的處罰較多。

監(jiān)管處罰事由緊扣階段性政策重點，政策引導方向需關(guān)注?；?017年監(jiān)管風暴的全面排查，銀監(jiān)會《2018年整治銀行業(yè)市場亂象的工作要點》明確了8大項22小項的具體監(jiān)管推動要點。這些要點在上半年的罰單中已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。關(guān)于信貸管理不當?shù)奶幜P頻率較高，其中關(guān)于貸款資金流向管控不力的追責，與監(jiān)管部門一再強調(diào)的促進資金回歸實體、防止脫實向虛遙相呼應；對同業(yè)、票據(jù)、理財業(yè)務的嚴監(jiān)管不變，金融體系內(nèi)部去杠桿、去通道、去鏈條持續(xù)；對內(nèi)控管理、信息披露、不良貸款真實性以及關(guān)聯(lián)交易的關(guān)注則明顯上升，對貸款質(zhì)量真實性的關(guān)注上升。特別是對內(nèi)控失效的整治力度很大，2018年以來備受關(guān)注的浦發(fā)銀行違規(guī)放貸案、武威郵儲銀行違規(guī)票據(jù)案中，均涉及了公司治理不健全、內(nèi)控嚴重失效的問題。隨著監(jiān)管政策的落地，銀行系統(tǒng)曾經(jīng)非正常的業(yè)務模式只能選擇出清，只有盡快適應新規(guī)則，以合規(guī)為基礎謀出路，金融機構(gòu)才能真正提升競爭力、增強生命力。

作者單位：海南銀行、海南南海金融研究院