《環(huán)境保護稅法》于今年1月1日正式開征。這是我國綠色稅制建設(shè)的重大突破，意味著稅收手段將充分運用于企業(yè)污染減排行為的調(diào)控。隨著環(huán)保稅法的出臺，一系列配套政策開始推進，為確保征管工作順利實施，很多地方也積極開展稅收方案的制定等落實工作。但同時，環(huán)保稅在實施過程中出現(xiàn)了征管機制不完善、征繳保障弱、環(huán)保復(fù)核要求不明確等問題，需盡快通過改革予以解決。

環(huán)保稅開始發(fā)揮污染減排調(diào)控功能

多套配套政策出臺為環(huán)保稅征管工作開展提供保障。2018年4月1日至18日是環(huán)保稅的第一個征期，全國共有24.46萬戶納稅人完成申報，共計申報應(yīng)納稅額66.6億元，實際應(yīng)征稅額44.6億元，扣除減免近1/3，初步體現(xiàn)了環(huán)保稅的積極調(diào)控作用。

地方也在積極推進稅收征管工作。出臺的環(huán)保稅相關(guān)政策主要分為兩類，一類是關(guān)于稅額標準、排放口應(yīng)稅污染物項目數(shù)，由各省通過人民代表大會常務(wù)委員會審議的方式確定；另一類主要是環(huán)保稅的征收管理規(guī)定，各省均在4月1日第一個征期開始之前發(fā)布相關(guān)文件，如《北京市環(huán)境保護稅核定計算暫行辦法》《河北省環(huán)境保護稅核定征收管理辦法》等，做好地方環(huán)保稅征收的準備工作。

地方稅額標準可粗略分為三個類別。在第一個征期前，各地制定的稅額標準呈現(xiàn)三個梯隊。第一梯隊為京津冀及周邊省份，對大氣污染物和水污染物確定了較高的具體適用稅額。第二梯隊為浙江、湖北、湖南、廣東、廣西和西南地區(qū)的貴州、云南等省(自治區(qū))，這些省份制定的稅額標準均略高于環(huán)保稅法規(guī)定的最低稅額。第三梯隊為遼寧、吉林、安徽、福建、江西、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等省（自治區(qū)），仍按環(huán)保稅法確定的最低限額征收。

地方稅率標準變化總體上對行業(yè)影響不大。第一、二梯隊中的多數(shù)省份在環(huán)保稅改革前就已提高排污費標準，這些地方的環(huán)保稅稅率標準較改革前的排污費費率標準提高不多。

環(huán)保稅對企業(yè)負擔不大。從2015年數(shù)據(jù)來看，排污收費額為173億元，僅占當年規(guī)模以上工業(yè)收入比重的0.02%。實施環(huán)保稅后，盡管一些地方提高了稅額標準，但同時環(huán)保稅法還設(shè)置了兩檔稅收優(yōu)惠政策來激勵企業(yè)提高減排績效。

一些排放績效高的企業(yè)享受到了減稅優(yōu)惠。以河北唐山市為例，在首個征期，唐山全市共1799戶環(huán)保稅納稅人申報稅款13675.54萬元，其中涉及減免稅256戶，減免稅金額合計7081.95萬元。其中鋼鐵、發(fā)電、焦化、水泥、化工等重點行業(yè)第一季度申報戶數(shù)1703戶，申報稅額13449.69萬元，其中230戶享受稅收減免，減免稅額5937.46萬元。

也有一些企業(yè)通過提高減排績效大幅度降低了應(yīng)稅稅額。以重慶珞璜電廠為例，重慶珞璜電廠平均每年繳納的排污費大約1000萬元左右。費改稅后，由于重慶市執(zhí)行的環(huán)保稅大氣污染物稅額標準為每污染當量2.4元，較原排污費征收標準提高一倍。珞璜電廠通過更新節(jié)能減排設(shè)備和改進工藝，對既有的6臺發(fā)電機組全部實施了超低排放改造。今年第一季度，該電廠二氧化硫、氮氧化物和煙塵三大主要污染物排放量，較去年同期分別下降了92.7%、78.6%和81.1%，應(yīng)稅大氣污染物排放總量下降八成以上，應(yīng)納稅額大幅降低，繳納環(huán)保稅約75萬元，環(huán)保改造帶來的稅負降幅高達70%。

稅收征管能力建設(shè)有待進一步完善

一些地方涉稅人員能力建設(shè)未跟上。環(huán)保稅以排放應(yīng)稅污染物為征稅對象，計稅依據(jù)與其他稅種不同，專業(yè)技術(shù)性強、征收管理特殊且復(fù)雜。新稅種開征，納稅人在具體稅額計算、納稅申報、減免稅優(yōu)惠等方面不熟悉，同樣環(huán)保稅開征對基層稅務(wù)機關(guān)人員專業(yè)能力也提出了要求。雖然針對此種情況，各地都開展了一系列涉及到納稅人和稅務(wù)機關(guān)基層人員的培訓(xùn)，提高他們對環(huán)保稅的認識，保障環(huán)保稅首個征期的平穩(wěn)過渡，但由于范圍廣、任務(wù)重，一些地區(qū)能力建設(shè)不到位，給環(huán)保稅的申報、征收造成了一定困難。

部分地方污染物抽樣測算方法標準未出臺。根據(jù)環(huán)保稅法及其實施條例的規(guī)定，應(yīng)稅污染物排放量有四種核算方法。目前浙江、四川、湖北等省出臺了抽樣測算方法，但很多僅為試行方案，且仍有部分省份未出臺應(yīng)稅污染物抽樣測算方法標準，這會阻礙環(huán)保稅的征收。

環(huán)保復(fù)核要求不明確。按照環(huán)保稅法規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人的納稅申報數(shù)據(jù)資料異常，或者納稅人未按照規(guī)定期限辦理納稅申報的，可以提請環(huán)境保護主管部門進行復(fù)核，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當自收到稅務(wù)機關(guān)的數(shù)據(jù)資料之日起15日內(nèi)向稅務(wù)機關(guān)出具復(fù)核意見。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當按照環(huán)境保護主管部門復(fù)核的數(shù)據(jù)資料調(diào)整納稅人的應(yīng)納稅額。

其中，數(shù)據(jù)異常主要有兩種情況：一是納稅人當期申報的應(yīng)稅污染物排放量與上一年同期相比明顯偏低，且無正當理由；二是納稅人單位產(chǎn)品污染物排放量與同類型納稅人相比明顯偏低，且無正當理由。但該規(guī)定不夠具體，如何界定“明顯”的范圍？何為“正當理由”？復(fù)核通知書里具體載明哪些事項？這些需進一步明確。

一些地方的環(huán)保投入保障難。費改稅前，征收的排污費是?？顚Ｓ?，即全部用于環(huán)境保護目的。一些欠發(fā)達地區(qū)財政壓力大，環(huán)保投入不足，則將環(huán)保能力建設(shè)和部分人力開支以項目的形式納入排污收費資金使用條目，部分欠發(fā)達地區(qū)更是有一半的工作經(jīng)費來源于排污費。排污費收入對基層環(huán)保投入保障非常重要，在排污費改稅之后，稅收收入將納入一般財政預(yù)算，這對地方環(huán)保投入保障是一個挑戰(zhàn)。

環(huán)保部門的征管職能要求不明確。環(huán)保稅確定的征管機制是“稅務(wù)征管、企業(yè)申報、環(huán)保監(jiān)測、信息共享、協(xié)作共治”。征收部門由環(huán)保部門調(diào)為稅務(wù)機關(guān)，其中環(huán)保部門的職能定位是協(xié)作。雖然2017年7月，原環(huán)境保護部已經(jīng)和國家稅務(wù)總局簽署《環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制備忘錄》，明確了七大類工作任務(wù)的職能分工，但在細致層面上還沒有進行清楚的界定，例如共享平臺如何建設(shè)和運行、環(huán)保部門應(yīng)該如何應(yīng)用好稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)進行環(huán)保執(zhí)法等。

征繳水平還需要進一步提高。從征收情況來看，第一季度實際應(yīng)征稅額44.6億元，與預(yù)期差距較大，可能存在一定的稅額缺口。主要有兩方面的原因：第一，申報數(shù)據(jù)準確性不足。目前環(huán)保稅是企業(yè)自主申報，但有些企業(yè)申報思維未轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了直接以之前環(huán)保局核定的排污費結(jié)果申報，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不準確的現(xiàn)象。第二，固廢方面研究不足。之前未征收一般固體廢物排污費，導(dǎo)致固廢方面的監(jiān)管、測量等研究不足，與固廢相關(guān)的一些概念如其他固體廢物范圍、貯存和處置的界定等沒有明確，可能會影響固廢方面環(huán)保稅的征管。

稅制設(shè)計有待完善。比如征稅范圍過窄，特別是將二氧化碳、污染型產(chǎn)品、揮發(fā)性有機物、建筑噪聲等對環(huán)境質(zhì)量影響很大的污染源排除在征稅范圍外，削弱了環(huán)保稅調(diào)控相關(guān)方環(huán)境行為的作用。從長遠看，為應(yīng)對溫室效應(yīng)、緩解全球變暖趨勢，應(yīng)當將二氧化碳納入環(huán)保稅征稅范圍。就建筑噪聲而言，原有的排污費將建筑工地超標噪聲納入征收范圍，但環(huán)保費改稅之后卻將其排除在外，有悖環(huán)保稅的“污染付費”原則。

謀劃環(huán)保稅下一步改革

推動各地實施環(huán)境質(zhì)量達標的稅額標準。環(huán)保稅設(shè)定的最低稅額標準遠低于企業(yè)污染排放造成的環(huán)境損害成本，目前大部分地區(qū)稅額標準提高幅度不大，不利于體現(xiàn)環(huán)保稅內(nèi)化企業(yè)外部成本的作用。各地可根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標要求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要、環(huán)境承載能力水平、污染物排放狀況、環(huán)境經(jīng)濟社會發(fā)展目標，系統(tǒng)開展科學(xué)研究，盡早提出環(huán)保稅稅額標準調(diào)整時間表，協(xié)同強化監(jiān)管以提高環(huán)保稅收，這不僅可以更好地發(fā)揮環(huán)保稅在階段性環(huán)境質(zhì)量改善達標中的作用，也可以在一定程度上發(fā)揮籌集資金的作用，緩解地方財政壓力。

環(huán)保部門充分做好協(xié)征分工?！董h(huán)境保護稅征管協(xié)作機制備忘錄》中的七大類工作任務(wù)的職能分工，目前環(huán)保部門已經(jīng)完成了如發(fā)布環(huán)境保護稅征管技術(shù)規(guī)范，設(shè)計環(huán)保稅納稅申報表等表證單書，共同組織開展稅法宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和納稅輔導(dǎo)等前期工作，還有一些如開發(fā)建設(shè)稅收征管系統(tǒng)和涉稅信息共享平臺等正在開展中。應(yīng)加快開展跟蹤調(diào)查評估及相關(guān)研究，及時制定和發(fā)布相關(guān)配套辦法，明確細化完善環(huán)保部門的職責，強化環(huán)保部門與稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)和征管配合。

推進開展第三方納稅服務(wù)和固廢征管研究。環(huán)保稅申報過程涉及企業(yè)的生產(chǎn)、原材料的消耗、污染物的排放和監(jiān)測等，專業(yè)性比較強，目前是納稅人自主核算和申報，容易產(chǎn)生遺漏現(xiàn)象。應(yīng)當制定政策鼓勵和推進第三方市場機構(gòu)承接環(huán)保稅的檢測服務(wù)、排放量計算以及其他納稅征管服務(wù)，通過市場化機制提高監(jiān)測效率及準度，解決測算不準引起申報困難等問題。同時加強對固廢的研究，統(tǒng)一固廢的產(chǎn)排污系數(shù)、監(jiān)測技術(shù)、責任界定等，明確相關(guān)概念，必要時出臺相應(yīng)準則明確標準及懲罰措施以強化執(zhí)行力度，降低遺稅漏稅的可能性。  

加強涉稅人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。針對稅務(wù)、環(huán)保部門和納稅企業(yè)的環(huán)保稅相關(guān)人員在第一個征期中出現(xiàn)的問題，有針對性地組織一系列環(huán)保稅征繳培訓(xùn)，包括納稅申報材料初審、申報材料比對、申報材料復(fù)核與現(xiàn)場監(jiān)測、企業(yè)申報材料編制與準備等，強化相關(guān)人員的薄弱項，提高環(huán)保稅征管人員、復(fù)核人員、監(jiān)測人員、納稅申報人員整體素質(zhì)。

盡快出臺并完善污染物抽樣測算方法。部分地方污染物抽樣測算方法處于試行階段，仍有部分地方抽樣測算方法未出臺，不利于環(huán)保稅征管整體工作的推進。各地應(yīng)根據(jù)首個征期的經(jīng)驗，出臺并完善諸如《環(huán)境保護稅應(yīng)稅污染物排放量抽樣測算方法》的標準文件，規(guī)范統(tǒng)一當?shù)馗魑廴疚锏臏y算方法、認定尺度、取值標準等，加強對各地環(huán)保稅征收的指導(dǎo)。

界定“異?！钡臉藴?。一些基層征管部門對“異?！钡恼J識不一致，理解存在偏差。“異?！辈粫浅B(tài)，送交環(huán)保部門復(fù)核的，肯定是少數(shù)，否則稅收征管難免陷入混亂。提請復(fù)核，需要稅務(wù)機關(guān)首先識別出“異?！保R別“異?！?，不只需要較強的專業(yè)知識，更重要的是有明確的標準，界定何為“異?！?。目前亟須制定出更為細致的規(guī)范，明確“異?！钡木唧w界限及對于“異常”的處理辦法。例如明確“異?！睍r是按納稅人的申報數(shù)據(jù)先預(yù)征稅款，還是待提請環(huán)保部門復(fù)核后，再根據(jù)環(huán)保部門的復(fù)核數(shù)據(jù)進行征稅等。

謀劃推進環(huán)保稅二次改革。通過深入研究和廣泛調(diào)查，科學(xué)調(diào)整環(huán)保稅稅制設(shè)計。對于征稅范圍，應(yīng)當按照“寬稅基、廣覆蓋”的原則將一般的有損環(huán)境的產(chǎn)品和行為盡量納入征稅范圍。對二氧化碳、揮發(fā)性有機物、建筑噪聲、污染性產(chǎn)品、生態(tài)損害行為等考慮盡快開展研究，為環(huán)保稅二次改革做好計劃技術(shù)儲備，待將來條件成熟，逐步擴大征收范圍，構(gòu)建完善的環(huán)保稅稅制制度。

（作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護稅研究中心）