摘  要: 晚清財政體制發(fā)生巨大變化，同治朝則占據(jù)特殊重要地位。關(guān)稅作為最具擴張性的稅種，按照一定的比例征之于貨物或船只，與財政稅收乃至社會經(jīng)濟的發(fā)展水平關(guān)系密切。同治時期的常關(guān)稅征收受到太平天國戰(zhàn)爭和洋關(guān)稅侵占的深刻影響，但仍有起色；洋關(guān)稅征收則異軍突起，成功扭轉(zhuǎn)了咸豐時期關(guān)稅征收的被動局面。與此同時，關(guān)稅和厘金收入均超過田賦，成為這一時期最重要的財政收入來源，從根本上改變了清朝舊有的以田賦稅收為主體的農(nóng)業(yè)型財政稅收結(jié)構(gòu)，而開始向以關(guān)稅和厘金為代表的商業(yè)型稅收結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這一過程可以稱為清代財政的近代化轉(zhuǎn)型。從這種角度來看，“同治中興”在軍事成就之外，也有著強有力的財政數(shù)據(jù)支撐。

作者簡介：倪玉平，歷史學(xué)博士，清華大學(xué)歷史系教授。文章原刊：《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第4期。感謝雜志社授權(quán)發(fā)布。

晚清時期，清朝面臨著“數(shù)千年來一大變局”[1]（P107），財政體制也隨之發(fā)生了翻天覆地的變化。在這一歷史進程中，同治朝占據(jù)著特殊的重要地位：它承緒道光、咸豐時期因戰(zhàn)亂紛爭而引發(fā)的大動蕩，進行艱難的重建；同時又開啟光緒、宣統(tǒng)時期的大調(diào)整，即由農(nóng)業(yè)型財政向商業(yè)型財政過渡，這一過程可以稱為清代財政的近代化轉(zhuǎn)型。

太平天國起義之前，清代的財政收入主體是田賦、漕糧、鹽稅和關(guān)稅。和其他三類稅種不同，關(guān)稅是商品流通稅，按照一定的比例征之于貨物或船只，因而是最具擴張性的稅種，和財政稅收乃至社會經(jīng)濟的發(fā)展水平關(guān)系密切。本文即欲以此為例，來分析這一時期財政稅收的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變及其歷史意義，以求正于方家。

清朝繼承歷代“關(guān)市之征”，在水陸沖要及商品集散地設(shè)置稅關(guān)，對過往貨物和船只征稅，即為“關(guān)稅”。清代的稅關(guān)包括常關(guān)和洋關(guān)，涵蓋了國內(nèi)貿(mào)易和國際貿(mào)易的所有商品，常關(guān)主要針對國內(nèi)貿(mào)易商品征稅，洋關(guān)主要針對國際貿(mào)易商品征稅。

清代的常關(guān)分為戶關(guān)和工關(guān)。戶關(guān)來源于明代的鈔關(guān)，隸屬于戶部，稅款歲輸戶部供國用；工關(guān)則源于明代的工部抽分，隸屬于工部，主要征收竹木稅和船稅，稅款專佐工部營繕之需。在嘉慶、道光時期，常關(guān)的結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，包括山海關(guān)、崇文門、天津關(guān)等 46 處稅關(guān)[2]（P4）。第一次鴉片戰(zhàn)爭后，清廷被迫開放廣州、上海、寧波、福州和廈門五個通商口岸，征收洋稅。常關(guān)稅的征收大致包括正額和盈余兩部分。“各關(guān)征稅，國初定有正額，后貨盛商多，遂有盈余”[3]（P118），嘉慶、道光時期，常關(guān)額征正額、盈余500 萬兩。

太平天國起義是中國近代史上規(guī)模最大的起義，受戰(zhàn)火波及，戰(zhàn)爭省份一些稅關(guān)的日常征稅受到很大影響。咸豐時期，由于太平天國起義的強烈打擊，許多稅關(guān)都被迫停征。同治時期，隨著太平天國起義的漸次結(jié)束，清廷努力扭轉(zhuǎn)這一被動局面，但戰(zhàn)爭的余波及隨后興起的洋關(guān)侵占，對常關(guān)的影響仍然非常大。

先來看最北端的左翼和右翼，都深受銀錢比價失衡的影響。同治元年，左翼稅收的減少系因“京中銀價昂貴，京外價值懸殊”[4]（同治元年十二月初五日，左翼監(jiān)督基溥折，檔案號：03-4871-029）。此后，這一原因得到不停的重復(fù)。直到同治十一年，稅務(wù)監(jiān)督仍稱“京中銀價昂貴，入夏以來大雨時行，入京道路仍屬巨浸”[4]（同治十一年九月二十五日，左翼監(jiān)督托云折，檔案號：03-4880-192）。可見銀錢比價及戰(zhàn)爭的影響是左翼征不足數(shù)的最重要原因。右翼稅務(wù)自同治初年起即一直少收，據(jù)稱“實因京中銀價過昂，京外畿輔之鄉(xiāng)銀價大相懸殊，客商販運因虧資本，今年以來，軍民拮據(jù)，京城諸物生意倍常淡薄，豬羊各畜滯銷更甚，且各直省牌馬屢經(jīng)裁減，馬稅亦屬無多，是以盈余未能足額”[4]（同治四年十一月初十日，右翼稅務(wù)監(jiān)督德懋折，檔案號：03-4872-082）。此后，這一原因也持續(xù)到同治末期。

淮安是戰(zhàn)爭的主要戰(zhàn)場之一，先后遭到了太平軍與捻軍的打擊。同治元年，“因捻擾東河，兩月無征，商賈往來更形畏縮，風(fēng)鶴交驚，較去臘為尤甚，商民遷徙一空”[5]（同治元年四月初二日，江南織造啟裕折，檔案號：04-01-35-0384-024），淮安關(guān)因而少征。同治七年，奏折仍然稱：“自黃河改道以后，豫東大宗餅豆久不來淮，捻擾之余，商情畏縮?！盵5]（同治八年二月初二日，淮安關(guān)監(jiān)督連明折，檔案號：04-01-35-0388-047）此后，淮安關(guān)又因各地關(guān)卡林立，厘稅重征，“內(nèi)河厘捐林立，?？诟髀吠ㄉ?，南北貨物大都航海而行”，導(dǎo)致商人稀少[5]（同治九年十一月初十日，淮安關(guān)監(jiān)督舒麟折，檔案號：04-01-35-0389-051）。受戰(zhàn)爭影響，揚州關(guān)曾于咸豐三年停征，五年復(fù)開旋停，至咸豐九年恢復(fù)開征，但此后征收仍不太理想。同治二年，揚州奏稱稅收減少，乃因“蘇常等處收復(fù)之后，商民未盡復(fù)業(yè)，市鎮(zhèn)諸多荒涼，兼之北路捻匪竄擾靡常，道途又多梗阻”[5]（同治五年九月初八日，兩江總督李鴻章折，檔案號：04-01-01-0888-017）。此后，揚州關(guān)將其稅收短征的原因歸于洋稅侵占，直到同治十三年少征，仍是“洋稅侵占”[5]（同治十三年四月二十六日，江蘇巡撫張樹聲折，檔案號： 04-01-01-0925-033）。

九江關(guān)自咸豐四年至同治元年期間停征。同治元年復(fù)建關(guān)卡征稅，但開征即遇短征，“實因洋稅侵占”[5] （同治十二年九月十三日，江西巡撫劉坤一折，檔案號：04-01-35-0391-038）。此折將短收的原因歸于洋稅侵占。此后，洋稅侵占與“兵燹之后，商販幾無”的原因?qū)覍页霈F(xiàn)[4]（同治五年三月十一日，江西巡撫劉坤一折，檔案號：03-4873-026）。贛關(guān)自咸豐五年至咸豐九年停征，此后恢復(fù)征收，但仍然少征。同治四年奏稱，“因長江通商，貨物過贛稀少，又值逆匪竄擾，兵差往來，商賈裹足”[5]（同治五年四月二十八日，江西巡撫劉坤一折，檔案號：03-4940-065）。此后，贛關(guān)則稱因五口通商后，舊有的土貨改由直接從上海出口，不再經(jīng)贛關(guān)抵達粵海關(guān)，導(dǎo)致稅收減少。同治十一年，贛江還詳細分析這種缺少：“地處腹里，前僅止廣東通商，則百貨不能不由此而往。迨五口長江陸續(xù)添設(shè)通商，俱泛海湖江而來，一水可通，兵燹之后，繼以水旱相尋。”[5]（同治十一年六月二十八日，江西巡撫劉坤一折，檔案號：04-01-35-0390-045）

北新關(guān)自咸豐十一年停征。同治三年清軍收復(fù)杭州后，北新關(guān)曾復(fù)開三個月。據(jù)左宗棠的奏折可知， 北新關(guān)經(jīng)過三個月試征，“征數(shù)寥寥，而厘稅亦形減色”，因為“當(dāng)公私罄竭之余，遽行設(shè)關(guān)，書役故態(tài)復(fù)萌，以致商賈裹足不前，咨怨更甚”[4]（同治三年十月二十六日，閩浙總督左宗棠折，檔案號：03-4872-005）。他提議在浙江各屬厘捐項下，按月?lián)苠X抵補北新關(guān)之稅銀。這一辦法持續(xù)到清末。

臨清關(guān)分為戶關(guān)和工關(guān)，這一時期稅收減少的原因比較類似，即都是受到了戰(zhàn)爭和厘金的影響。例如同治元年，“實緣南路未靖，南貨紬緞、茶葉等項久經(jīng)斷絕，豫省收成歉薄”[5]（同治二年四月初七日，山東巡撫譚廷襄折，檔案號：04-01-35-0384-071）。后來，厘金的征收開始影響到臨清關(guān)。同治八年，戶關(guān)少征系因“黃水穿運，又有直隸龍王廟等處設(shè)局收厘，商民率由他處繞越”[4]（同治八年十二月二十日，山東巡撫丁寶楨折，檔案號：03-4879-039）。漕糧海運也直接影響到臨清關(guān)。同治十年，據(jù)奏稱系“江北漕糧改由陸運，兵燹之后元氣未復(fù)”[4]（同治十一年三月初五日，山東巡撫丁寶楨折，檔案號：03-4880-136）。

再來看沿海各關(guān)的情況。同治時期天津關(guān)一直少收，原因則統(tǒng)歸于洋稅侵占。如同治十二年，“進出口洋土各貨多歸新關(guān)征收，此盈彼絀，勢所必然”[5]（同治十二年八月二十二日，直隸總督李鴻章折，檔案號：04-01-35-0391-032）。天津海關(guān)的情況也是如此，同治元年少收，系因“近年南省綢緞各項貨物皆由外國船只販運，前赴新關(guān)納稅，舊設(shè)海關(guān)稅課自宜日見其絀”[4]（同治二年三月十三日，直隸總督劉長佑折，檔案號：03-4871-053）。此后各年，亦是均報系因“洋稅侵占”[4]（同治六年六月初二日，直隸總督劉長佑折，檔案號： 03-4875-048）。

江海關(guān)之少征，仍是洋稅侵占所致。同治七年，據(jù)奏稱“自上海與洋人通商以來，福建、廣東之鳥洋各船，由多而少，由少而無”[4]（同治七年四月十六日，江蘇巡撫丁日昌折，檔案號：03-4877-039）。同治十至十一年，“洋船販運之后，華商貨物各趨便捷，皆由火輪夾板洋船裝運”[4]（同治十二年二月二十八日，署江蘇巡撫恩錫折，檔案號：03-4880-065）。寧波收復(fù)以后，關(guān)稅才有所恢復(fù)。

閩海關(guān)的情況并無二致。同治二年，據(jù)奏稱“近年閩省屢有土匪滋事，內(nèi)陸運出?？谪浳镆讯嘧铚?江浙逆氛未靖，南北商船又復(fù)有減無增”[5]（同治二年七月十二日，福州將軍覺羅耆齡折，檔案號：04-01-35-0385-001）。同治六年“，兵燹之后，商業(yè)蕭條，各口舊有船只不及十分之四，實因洋稅侵占”[5]（同治六年六月十三日，福州將軍英桂折，檔案號：04-01-35-0387-033）。這一狀況又持續(xù)到同治末年。

粵海關(guān)從同治七年起，對粵海關(guān)常洋分開奏報，結(jié)果導(dǎo)致常關(guān)稅的短缺：“自更定新章，厘定常洋兩稅，而洋船載貨不分中外物產(chǎn)，但附洋船均為洋稅，近來內(nèi)陸商賈運載土貨，無不附搭輪船?！盵5]（同治七年七月十三日，粵海關(guān)監(jiān)督師曾折，檔案號：04-01-35-0388-011）因此之故，朝廷特將粵海關(guān)新加常關(guān)稅盈余銀十萬兩每年酌減四萬兩。

當(dāng)然，清廷仍然在努力扭轉(zhuǎn)自咸豐初年關(guān)稅征收慘遭毀滅性打擊的被動局面，包括試圖恢復(fù)一些已經(jīng)停征的關(guān)稅，嚴(yán)格獎懲考核制度等等。清廷也對個別稅關(guān)做出調(diào)適，比如設(shè)立東海關(guān)。同治元年（1862年），清廷將煙臺關(guān)正式獨立，并拆分為煙臺洋關(guān)和煙臺常關(guān)。煙臺常關(guān)即東海關(guān)，初無定額，到 1875 年確立定額為 70000 兩[4]（光緒元年八月初二日，山東巡撫丁寶楨折，檔案號：03-6329-017）。

綜上所述，同治時期的各常關(guān)征稅大體皆受到太平天國起義和洋稅侵占的影響，基本上都不能征收足額。但清廷仍然努力有所改善，其征收的成效可以在后文的論述中看出來。

第一次鴉片戰(zhàn)爭后，清廷被迫五口通商，征收洋稅。此后，隨著局勢的變化，一系列沿海和內(nèi)陸城市被迫對外通商，洋關(guān)紛紛建立。這些關(guān)主要包括：根據(jù) 1858 年《天津條約》開放的鎮(zhèn)江關(guān)（1861 年）、南京關(guān)（1899 年）、九江洋關(guān)（1863 年）、江漢關(guān)（1863 年）、臺灣關(guān)（1862 年）、東海洋關(guān)（1861 年）、牛莊關(guān)（1863 年）；根據(jù) 1860 年《北京條約》開放的津海關(guān)（1861 年）等等[6]（P54-60）。

影響更為深遠的則是稅務(wù)司制度。咸豐十年（1860年），經(jīng)恭親王奕訢奏請，清廷設(shè)立總理各國事務(wù)衙門，專辦外交事務(wù)。鎮(zhèn)江、寧波、天津、福州、漢口、九江等口岸于咸豐十一年（1861年）分別建立起稅務(wù)司制度。至同治初年，其他各口岸也先后建立?？偠悇?wù)司對全國海關(guān)擁有最高權(quán)力，掌各海關(guān)征收稅課之事。李泰國離職后，由粵海關(guān)稅務(wù)司赫德接任。赫德任職總稅務(wù)司時長達近半個世紀(jì)，所有機構(gòu)設(shè)置、行政及人事制度到各關(guān)外籍雇員的任免遷調(diào)，全由其作主。通過這一系列的新條約及總稅務(wù)司制度，協(xié)定關(guān)稅制度得到加強，清代的關(guān)稅自主權(quán)受到進一步削弱。伴隨著通商口岸的逐步推進，洋關(guān)在中國沿海和內(nèi)陸一一添設(shè)，到晚清時期，已成星羅棋布之勢[7]（P142）。

自1861年始，洋稅的征收歸海關(guān)稅務(wù)司專管。這樣一來，晚清的關(guān)稅征收部門，就變成了戶部負責(zé)常關(guān)中的戶關(guān)、工部負責(zé)常關(guān)中的工關(guān)和稅務(wù)司負責(zé)的洋關(guān)[6]（P20）。湯象龍對這一時期的洋關(guān)收入做過統(tǒng)計，筆者又對湯象龍數(shù)據(jù)做了修正，情況如表1：

表 1 湯象龍同治年間海關(guān)統(tǒng)計修正表（單位：兩）

資料來源：參見倪玉平《<>中國近代海關(guān)稅收和分配統(tǒng)計：1861-1910> 稅收統(tǒng)計補正》, 載《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016 年第 2期。

圖 1 顯示了修正后的同治時期洋稅收入情況：

圖 1 同治朝洋關(guān)征稅趨勢 

通過圖 1 可以看出，同治時期的洋關(guān)稅收增長非常迅速。由 700 萬兩增加至 1200 余萬兩，增長幅度達到了50%。洋關(guān)的異軍突起，完全扭轉(zhuǎn)了咸豐時期關(guān)稅征收的被動局面。當(dāng)然，這種增長的原因，在很大程度上要歸功于全新的洋稅征收制度。筆者根據(jù)相關(guān)的檔案史料，來匯總同治時期的關(guān)稅收入數(shù)據(jù)。其曲線示意圖如圖 2：

圖 2 同治朝關(guān)稅征收對比趨勢圖

通過圖 2 可以看出，同治時期的常關(guān)稅征收保持著平穩(wěn)增長的態(tài)勢，但征收總數(shù)僅為 200 萬兩，不及嘉慶、道光時期 500 萬兩足額的 40%。從中我們也應(yīng)該看到，正是由于清政府持續(xù)不斷的努力，導(dǎo)致同治時期的關(guān)稅征收相比于咸豐時期的 150 萬兩征數(shù)，已經(jīng)有了 30% 的提升?？梢哉f，同治時期已經(jīng)成功扭轉(zhuǎn)了常關(guān)稅下降的趨勢。

表 2 同治時期關(guān)稅征收表（單位：兩）

資料來源：清代《軍機處錄副奏折》《宮中檔朱批奏折》等。

從圖 2 中還可以看出，同治時期關(guān)稅征收的主體是洋關(guān)征收，它的征收數(shù)量由 700 萬兩增加至1200 萬兩，遠遠超過了常關(guān)稅的征收。伴隨著洋稅的大幅度增長，導(dǎo)致這一時期的總體關(guān)稅增長迅速，短短的十余年間，即由不到 900 萬兩增加到近 1400 萬兩，增長幅度高達 50% 以上。

太平天國起義前，清朝財政收入以田賦為主。道光時期全年財政收入約為 4000 萬兩，田賦收入約為 2000-2500 萬兩，占全部財政收入的一半以上。關(guān)稅、鹽稅及雜稅的收入有限，所占比例也不高。

太平天國起義橫掃江蘇、浙江、安徽、湖南、湖北、江西等地，加上捻軍起義等，導(dǎo)致這些省份的人口減少，土地荒蕪，無法得以正常征收。尤其是江南地區(qū)，是清代最重要的地丁錢糧征收之地，為太平軍所占領(lǐng)后，清廷的田賦征收自然大受影響。筆者根據(jù)中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所藏抄檔，匯總出這一時期的清代田賦收入。通過表3可以看出，同治時期，雖然太平軍已經(jīng)被漸次消滅，但由于戰(zhàn)爭的影響，清廷又相繼在江浙等省推行“減賦”運動，導(dǎo)致這一時期的田賦收入并不能恢復(fù)到戰(zhàn)前水平，征收僅維持在1200 萬兩左右的水平，不到道光時期每年征收 2500 萬兩的一半[8]（P174）。

表 3 同治時期全國田賦征收表（單位：兩）

資料來源：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所藏抄檔，《清代各省錢糧征收表》第一冊至第八冊。

咸豐、同治時期最重要的財政創(chuàng)新當(dāng)屬厘金。厘金是商稅的一種，于咸豐三年（1853 年）由幫辦揚州軍務(wù)的刑部右侍郎雷以諴創(chuàng)辦。當(dāng)時軍費無著，揚州軍事難以支撐，雷以諴為籌措所募兵勇餉需，遂逐步創(chuàng)辦厘金。朝廷發(fā)現(xiàn)其中大有利潤可挖，故要求各地官員效法。此后，厘金得到推廣，厘金制度也愈發(fā)完備，種類和程序也愈發(fā)復(fù)雜，既有征收于日用百貨的普通厘金，也有專門征收于鹽、茶、洋藥、土藥（鴉片）的特種厘金。各地厘卡的大量增設(shè)替代了過去一些常關(guān)的職能，是造成常關(guān)稅收數(shù)下降的重要原因之一。同治年間隨著洋關(guān)的崛起，又反過來對各地厘金收入產(chǎn)生重大影響。羅玉東在《中國厘金史》中的數(shù)據(jù)，僅限于同治八年之后。周育民先生通過對大量文獻的整理，不僅為我們提供了同治八年之前的       清代厘金征稅數(shù)據(jù)，還對羅玉東同治八年以后的數(shù)據(jù)進行考訂和修正。其結(jié)論如表4：

表 4 同治朝征收厘金表（單位：兩）

資料來源：周育民：《晚清厘金歷年全國總收入的再估計》，載《清史研究》2011 年第 3 期。

圖 3 是同治時期田賦、關(guān)稅和厘金的變動趨勢圖：

圖 3 同治朝財政征收趨勢圖

通過圖 3 可以看出，經(jīng)過太平天國起義的打擊，同治期間的田賦收入下降很快，征收總量不到道光時期的一半。與此相反，這一時期的厘金和關(guān)稅卻有了飛速增長，關(guān)稅和厘金的征收數(shù)量均超過田賦，成為政府最為重要的財政收入來源，從而導(dǎo)致根本上改變了清朝舊有的財政結(jié)構(gòu)，即以田賦稅收為主體的農(nóng)業(yè)型財政稅收結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐躁P(guān)稅和厘金為代表的商業(yè)型稅收結(jié)構(gòu)。而估算這一時期的財政收入，已經(jīng)接近 7500 萬兩白銀，較道光時期的  4500 萬兩，幾增加 1 倍。從這種角度來看，“同治中興”在軍事成就之外，也有著強有力的財政數(shù)據(jù)支撐。

與此同時，就稅收的支配主體而言，包括常關(guān)稅和洋關(guān)稅的關(guān)稅屬于中央財政范疇，厘金則屬于地方財政范疇。咸同時期厘金的異軍突起極大地改變了清前期中央財政一家獨大的格局，形成了中央財政與地方財政雙強并立的局面。清代財政稅收的近代化轉(zhuǎn)型，既包括稅收結(jié)構(gòu)的改變，也包括地方財政體系的建立，而這兩者都在同治時期得到了充分展現(xiàn)。不過，需要指出的是，同治時期雖然開啟了“國家財政”向“財政國家”轉(zhuǎn)變的道路[9]（P276），但這一轉(zhuǎn)軌的最終完成，卻還有待于后世的探索和繼續(xù)；而在轉(zhuǎn)變過程中的諸多弊端和不足，也需要由后世來承受和改進?？梢哉f，這一時期的財政顯然是過渡性的，因為當(dāng)時清朝的工業(yè)化尚未展開，而農(nóng)業(yè)財政已經(jīng)難以維系，所以只能走中間道路，對商業(yè)過分征稅。從財政史的角度來看，同治時期的歷史地位，或許正在于此。

［1］   李鴻章. 籌議制造輪船未可裁撤折//李鴻章全集: 第 5 冊. 合肥: 安徽教育出版社,2008.

［2］  倪玉平. 清朝嘉道關(guān)稅研究. 北京: 北京師范大學(xué)出版社,2010.

［3］  姚元之. 竹葉亭雜記. 北京: 中華書局,1997.

［4］  中國第一歷史檔案館藏. 軍機處錄副奏折·同治朝·財政類·關(guān)稅項.

［5］   中國第一歷史檔案館藏. 宮中檔朱批奏折·財政類·關(guān)稅.

［6］   湯象龍. 中國近代海關(guān)稅收和分配統(tǒng)計：1861-1910. 北京: 中華書局,2005.

［7］ 王鐵崖. 中外舊約章匯編: 第 1 冊. 北京: 生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1962.

［8］ 倪玉平. 清朝嘉道財政與社會. 北京: 商務(wù)印書館,2013.

［9］ 倪玉平. 從國家財政到財政國家——清朝咸同年間的財政與社會. 北京: 科學(xué)出版社,2017.