概念辨析

先來看食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)幾個定義。根據(jù)《食品安全法》第二條第二款規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品。但這個概念過于模糊，對執(zhí)法實踐指導意義不大。《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》有比較詳細的解釋：食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動，以及設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動。植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的，以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質(zhì)的產(chǎn)品。這個概念最初見于2014年10月31日農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》中。

把握這個概念有幾點需要注意，一是農(nóng)業(yè)活動的形式?jīng)]有限定，可以是傳統(tǒng)的手工農(nóng)業(yè)，也可以是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；從事農(nóng)業(yè)的主體也沒有限定，可以是個體工商戶、農(nóng)業(yè)合作社、企業(yè)等。二是初級產(chǎn)品分為二類，一類是直接獲得的，這類可以簡單判定；一類是經(jīng)過加工的，但加工程度是有嚴格限定的，其限度是不能改度產(chǎn)品的基本自然性狀和化學性質(zhì)，加工后的產(chǎn)品應符合初級產(chǎn)品的特征?！妒秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》例舉了加工類型，但沒有對加工的性質(zhì)進行概括，大致可以認為這類加工應當是初級加工。

我們知道，《食品安全法》定義的食品是包括食用農(nóng)產(chǎn)品的，但同時《食品安全法》、《《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)，對一般食品（已剔除了食用農(nóng)產(chǎn)品，以下稱食品）和食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管做出明顯不同的規(guī)定。這包括法律適用、準入許可、市場銷售（如進貨查驗記錄制度）、標簽、不合格產(chǎn)品的行政處罰等。因此，分辨食品和食用農(nóng)產(chǎn)品是執(zhí)法實踐一個重要問題，尤其食品與經(jīng)過初級加工的食用農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)分是食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的熱點難點。

從概念來看，食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的分水領(lǐng)在于是否有加工，是初級加工還是深加工。盡管概念上的區(qū)別是清晰，但由于食品、食用農(nóng)產(chǎn)品加工方式、種類等繁雜多樣，執(zhí)法人員要做出準確判斷并不容易，對“未改變基本自然性狀和化學性質(zhì)”的認識，也是見仁見智莫衷一是。

2005年，商務(wù)部、財政部、稅務(wù)總局曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》，并以附件的形式對食用農(nóng)產(chǎn)品范圍進行注釋，非常詳細明確。但該通知及附件注釋主要著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及稅收政策，并無充分考慮食品安全監(jiān)管的因素，對食用農(nóng)產(chǎn)品界定的范圍并不科學，顯得過于寬泛。例如把成品糧大米、油、面等歸類為食用農(nóng)產(chǎn)品，但此后（2005年6月）頒布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》明確規(guī)定乳制品、肉制品、飲料、米、面、食用油、酒類等直接關(guān)系人體健康的加工食品，實施許可證管理；后面各個版本的《食品生產(chǎn)許可證分類目錄》也同樣歸類為食品實施許可的。

五點建議

可見，直接依據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍進行注釋》區(qū)分食品和食用農(nóng)產(chǎn)品并不可取。對于執(zhí)法實踐，筆者有如下幾點建議：

一、依據(jù)食品生產(chǎn)許可分類目錄來區(qū)分。2016年1月22日，食藥監(jiān)總局頒布最新版的《食品生產(chǎn)許可分類目錄》，分類明確內(nèi)容全面?；趫?zhí)法一致性考慮，個人覺得已列為食品生產(chǎn)許可分類目錄的產(chǎn)品應一律確定為食品，而不能是食用農(nóng)產(chǎn)品。以往對嚴格執(zhí)行食品生產(chǎn)許可分類目錄來區(qū)分食品和食用農(nóng)產(chǎn)品有不同的聲音，主要是認為如果一律將許可目錄的商品認定為食品，市場準入的門檻過高，而非著眼于食品和食用農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分的本身。但根據(jù)《食品安全法》第三十六條第三款的規(guī)定：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。從目前各省規(guī)定來看，均對生產(chǎn)加工小作坊制定了切實實際相對寬松的準入條件，上述擔擾的問題是可以迎刃而解的。

二、不能從是否有包裝、標簽來判斷。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十八條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織以及從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位或者個人銷售的農(nóng)產(chǎn)品，按照規(guī)定應當包裝或者附加標識的，須經(jīng)包裝或者附加標識后方可銷售。”《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》也有相關(guān)的包裝、標簽規(guī)定?？梢姡秤棉r(nóng)產(chǎn)品是可以包裝、標注標簽的，對部分食用農(nóng)產(chǎn)品甚至是強制性的要求。

三、不能從是否添加食品添加劑來判斷。從食用農(nóng)產(chǎn)品概念來看，食用農(nóng)產(chǎn)品原則上不能添加食品添加劑的，但也有例外，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十九條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品在包裝、保鮮、貯存、運輸中所使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料，應當符合國家有關(guān)強制性的技術(shù)規(guī)范。”而根據(jù)《食品安全法》對食品添加劑定義：指為改善食品品質(zhì)和色、香、味以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或者天然物質(zhì)，包括營養(yǎng)強化劑。保鮮劑、防腐劑應屬于食品添加劑的范疇。《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一項規(guī)定：禁止銷售下列食用農(nóng)產(chǎn)品：（一）使用國家禁止的獸藥和劇毒、高毒農(nóng)藥，或者添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)的。從中也可推導，食品添加劑是可以添加到食用農(nóng)產(chǎn)品之中的，但類別應當僅限于保鮮劑、防腐劑等。

四、考慮產(chǎn)品的基本自然性狀、化學性質(zhì)是不是發(fā)生了變化。這非常重要，也最難把握。但根據(jù)這一原則去分析，還是能化解一部分區(qū)分上的難題。比如純?nèi)饩?，一般只是進行簡單的分割，它就不是食品，而是食用農(nóng)產(chǎn)品；如果一個合成肉卷外觀類似純?nèi)饩恚捎谑莾煞N及以上食用農(nóng)產(chǎn)品的混合加工，已改變其基本自然性狀與成分，應屬于食品。還比如食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過熏制、腌制或發(fā)酵等，已改變食用農(nóng)產(chǎn)品的基本自然性狀或化學性質(zhì)，應認定為食品。

五、要盡量了解加工的具體工藝。這種對工藝的了解可以現(xiàn)場去觀察，也可以通過理論上的學習，從加工的工藝去判斷產(chǎn)品是否有改變基本自然性狀和化學性質(zhì)。舉一個例子，很多人對燕窩的制作并不了解，不能明確是食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品。但我們可以通過搜索找到一個《燕窩質(zhì)量等級》標準（GH/T，1092-2014）,它對燕窩有一個定義：雨燕科動物金絲燕及多種同屬燕類用唾液及絨羽等混合凝結(jié)等所筑的巢窩，比深加工化可供人類食用的部分。從概念中深加工的工藝來看，我們基本上可判定燕窩屬于食品而非食用農(nóng)產(chǎn)品。（作者系溫州市鹿城區(qū)市場監(jiān)督管理局）