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2018年是“三塊地”改革的收官之年，也是鄉(xiāng)村振興的起始之年，土地問題必將成為熱點中的焦點。綠維文旅在深入研究土地各項政策的基礎(chǔ)上，梳理了目前有關(guān)農(nóng)用地與建設(shè)用地的獲取方式與利用底線。  土地是農(nóng)民的主要財富，無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民的居住，都需要附著在土地上。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施繞不開土地的獲取。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元化的土地制度，農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，屬于集體土地。集體土地不同于國有土地，在土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等方面有諸多限制，這也逐漸成為了農(nóng)村發(fā)展的桎梏。從2015年開始，國家開展了農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及宅基地的“三塊地”改革試點工作，希望通過試點的先試先行，能夠為農(nóng)村土地問題的解決找到方向與道路。3年以來，這一改革已經(jīng)取得了諸多成效，北京大興、天津薊縣、浙江德清和義烏等地也出現(xiàn)了一些值得推廣與借鑒的模式。 一、鄉(xiāng)村土地的可利用類型及利用底線 （一）鄉(xiāng)村土地的可利用類型 集體土地包括屬于集體所有的農(nóng)用地、未利用地以及集體建設(shè)用地3種類型。國家鼓勵以上用地類型開發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工流通、商貿(mào)服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村雙創(chuàng)等項目。 1.集體農(nóng)用地 農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、坑塘水面等。我國實行嚴格的農(nóng)用地保護措施，嚴格管控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，嚴守耕地紅線。按目前統(tǒng)計，我國有農(nóng)民承包耕地13億畝，其他類型農(nóng)用地25.7億畝。 20世紀90年代以后，隨著城鎮(zhèn)化的推進以及純農(nóng)業(yè)收益明顯下降的不可逆轉(zhuǎn)，越來越多的農(nóng)民放棄土地經(jīng)營，尤其是“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”，一半以上的人不懂也不愿意經(jīng)營土地。在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成已發(fā)生深刻變化，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)逐漸代替農(nóng)民成為了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來越普遍，土地規(guī)?；?jīng)營成為趨勢。2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，在堅持農(nóng)村集體所有權(quán)毫不動搖及嚴格保護農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，極大放活了土地的經(jīng)營權(quán)。  2.集體建設(shè)用地 集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。按照目前統(tǒng)計，我國農(nóng)村擁有宅基地2億畝，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地0.5億畝，宅基地是農(nóng)村土地改革的重中之重。 宅基地及依附其上的房屋是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，但一直以來，由于城鄉(xiāng)二元制度的限制，城鄉(xiāng)沒有實現(xiàn)同等同權(quán)，農(nóng)民的房屋沒有產(chǎn)權(quán)，既不能轉(zhuǎn)讓，也不能抵押，大量“資產(chǎn)”沉睡，財產(chǎn)性收入無從談起。另外，目前我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，但是在農(nóng)村卻存在著驚人的浪費現(xiàn)象。國土資源部相關(guān)報告顯示，農(nóng)村居民點閑置用地面積達3000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達9000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。另據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所測算分析，我國農(nóng)村空心化整治潛力約1.14億畝。  3.未利用地 未利用地是指除農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。隨著用地指標(biāo)的吃緊，國家出臺了系列政策鼓勵未利用地的有效利用，并對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)給予一定補貼。未利用地一般可以通過承包、租賃或拍賣獲得使用權(quán)，然后進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟組織作出規(guī)劃并完成初步治理后，再流轉(zhuǎn)給個人。  （二）鄉(xiāng)村土地的利用底線 我國在農(nóng)村土地制度改革上，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。按照規(guī)定，一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，不得超越土地利用規(guī)劃，嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍。在鄉(xiāng)村土地的開發(fā)利用中，需要特別注意的是國家規(guī)定的基本農(nóng)田的“五不準(zhǔn)”。
 鄉(xiāng)村土地的獲取是進行項目建設(shè)的首要步驟。從項目開發(fā)建設(shè)所需要的土地類型來看，主要包括農(nóng)用地的獲取及建設(shè)用地的獲取。農(nóng)用地主要用來進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，建設(shè)用地上主要進行二產(chǎn)加工以及商貿(mào)、旅游、養(yǎng)老、倉儲、物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 二、如何獲取農(nóng)用地 （一）通過土地轉(zhuǎn)讓 即在發(fā)包方（一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）同意的前提下，與土地承包人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同協(xié)議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。  土地轉(zhuǎn)讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項權(quán)能將轉(zhuǎn)移給受讓對象。此類獲取土地的方式較為嚴格，需經(jīng)過發(fā)包方的同意，如果出現(xiàn)承包方不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，或者轉(zhuǎn)讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農(nóng)業(yè)用途，或者受讓方不是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主要目的，或者本集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他成員提出要優(yōu)先享有等情況，發(fā)包方有權(quán)不同意承包方與受讓方之間的合同。 （二）通過土地租賃 即在與土地承包人或土地經(jīng)營人進行洽談磋商的基礎(chǔ)上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協(xié)議，獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，并按一定方式付給出租方實物或貨幣。  土地租賃合同簽訂后，需上報農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存檔，但與土地轉(zhuǎn)讓不同，農(nóng)村集體僅限于存檔，無許可權(quán)。另外，對于這一模式來說，出租的僅是土地的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍屬于出租方。 （三）通過土地作價入股 即在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利人與投資者簽訂土地入股（股份合作）合同，將自身擁有的土地使用權(quán)和投資者的投資共同組成一個公司或經(jīng)濟實體，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。  一般土地權(quán)利人僅提供土地，資金、管理、運營等由投資者負責(zé)。入股的土地一般按照產(chǎn)量評定股數(shù)，作為取得土地收益分紅的依據(jù)。這一模式與前兩種模式相比，并不改變土地的經(jīng)營權(quán)，另外，其收益不固定，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效果的影響。 三、如何獲取建設(shè)用地 （一）通過土地征收 土地征收是將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予合理補償和妥善安置的一種行為。征收的對象主要有集體農(nóng)林用地與集體建設(shè)用地。 其中，集體農(nóng)林用地轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地需按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地與鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更加合理。另外，這一性質(zhì)土地的征收需要先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再辦理土地征收審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為國家所有。而對于集體建設(shè)用地來說，相對簡單，可直接進入土地征收流程。土地征收有嚴格的國家規(guī)范與流程，這里不再贅述。 這一模式的實施者一般為國家，土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后，企業(yè)可通過正常的招拍掛獲得土地的使用權(quán)。但目前我國土地征收的范圍在不斷縮小，征收的程序在不斷的規(guī)范化。  （二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（試點） 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。  2015年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革共同進入試點階段，這一次改革，提出在堅持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權(quán)通過有償方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權(quán)同價。中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，進行開發(fā)、利用、經(jīng)營。 對于具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件的用地，可就地直接入市；對于零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與集體建設(shè)用地增減掛鉤政策，先復(fù)墾后再異地調(diào)整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途，暫不涉及住宅用途。 （三）宅地基入市（試點） 宅基地制度改革是三塊地改革中進展最慢的，也是最艱難的。2018年中央1號文件首次正式提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。根據(jù)這兩三年各試點的實踐經(jīng)驗來看，有效利用宅基地的方式主要有以下幾種： 第一，通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出租。 義烏市在農(nóng)村宅基地制度改革試點工作中，探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，對已完成農(nóng)村更新改造的村莊允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓并辦證。中央1號文件中也提出適度放活使用權(quán)，這將派生出有償使用費、租賃費等流轉(zhuǎn)費用，從而增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。 第二，通過村莊整治、宅基地有償退出等措施，產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，調(diào)整入市。 很多試點均采用了這一模式，即通過集中安置房的建設(shè)，以宅基地換房，提高建設(shè)用地的集約利用，并將節(jié)余的宅基地進行拆舊復(fù)墾，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整入市。原來城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)大多是在省域內(nèi)進行調(diào)劑，2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，這將極大促進建設(shè)用地指標(biāo)的合理流轉(zhuǎn)。另外，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，大量在城市落戶農(nóng)民的宅基地閑置，通過有償退出機制的設(shè)計，可以大大改善這一問題。  第三，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。 根據(jù)住建部2017年發(fā)布的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，在試點城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式利用集體建設(shè)用地建設(shè)運營集體租賃住房。 第四，利用一些特殊政策的規(guī)定。 比如，國務(wù)院《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》中提出，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。 宅基地入市后的用途要嚴格把控。2018年中央1號文件明確提出一個“不得”和“兩個嚴”，即：不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。中央農(nóng)辦主任韓俊強調(diào)，這（宅基地三權(quán)分置）不是讓城里人到農(nóng)村買房置地，而是要使農(nóng)民的閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的載體。 （四）四荒地利用 近幾年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）成為市場爭取利用的對象。
本文節(jié)選自《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實施》 綠維文旅控股集團 林峰博士等 著 |
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